北京市市场综合监管体制改革探讨

　　1.选题背景

　　2018年是我国改革开放第40年，40年来我国经济社会飞速发展，市场活力持续增强，人民生活水平和质量有了显著提高，与此同时，伴随我国经济的大跨步前行，社会发展也呈现出新的特征，其主要特征有两方面，其中一个方面是指国家经济发展形态下，传统投资推动和资源驱动等，随着国家经济发展阶段的不断推进，其开始向创新驱动形式迈进，在“中高速”经济时期，该阶段的特征为创新驱动。另外一方面，就国家而言，需要进一步的就资源配置中的市场作用给予合理强调。

　　自XXXxxxx以来，商事制度不断推进改革，着重发挥企业主体作用，市场监管逐渐改变过去XX重行政审批审查主体资格，以严控准入代替监管的模式。

　　在一三年的十八届三中全会中，我党从全面深化改革问题出发，就存在于改革中的重点问题给予强调，通过全体与会成员的商榷，该会议指出，要更好的就市场进行监管，就需要确保在资源配置中，市场的决定性作用给予灵活发挥，同时能够为市场提供更多自由。加强事中事后监管。三是“互联网+”飞速发展，进一步要求XX在监管的方式方法上进行创新。这些众多的变化中，最为核心的部分则是要就市场和XX两者之间的关系，进行适时调整，这是健全市场综合监管机制的重点所在。

　　市场综合监管体制改革的出发点是关注民生。市场监管对于XX职能的发挥具有良好的促进作用，其能够就公民自身的安全和生命健康及生活等给予保障。

　　感和获得感。作为首都，北京新兴领域、行业发展趋势均表现为快速、多元、复杂，市场监管工作面临巨大挑战。例如，无证照经营和药品食品安全，及虚假广告等问题频繁发生。另外，就企业主体责任意识来说，其普遍较差，基于该种情况的发生，导师众多消费者维权难度显著提升；公共监督不健全，社会共治严重不足；市场监管体制机制不适应经济发展需要，等等。[xxxx关于印发“十三五”市场监管规划的通知，《中华人民共和国xxxx公报》，2017年02月20日。]从政策的角度来说，出于分割形式的监管部分其实际的监管力量不集中、专业性缺失等，都是导致监管问题发生的关键所在。长期以来，从监管领域来说，我国的社会性监管领域较为广泛，主要负责部门有质监、工商和食品药品监督等。其实际的市场监管机制并不健全，监管中采用分段方式，各个部门的的信息系统及管理理念等各不相同，继而造成部门之间统一度不协调，“碎片化”市场监管不利于整体性的市场发展和前行。

　　整体性是我国市场监管机制中，最为理想而合理化的特征所在。在2015年的十八届三中全会中，就曾经针对我国市场监管机制提出了新的要求，在要求中指出，要确保市场监管机制的合理运行，就需要从体系上对市场监管进行改革，这才是维护和保持市场监管体系完整性的重点所在，十八届三种全会为我国市场监管体系的合理构建指明方向。国家实施强有力的市场综合监管机制，其最初的目的就是为了提升是市场的监督和管理力度。为此，我国出台了系列监管意见和办法，希望进一步加快改革我国的市场监管体制，科学构建适合我国市场发展的监管体系，促使市场发展的有序前行。

　　放眼全国，近几年各省市纷纷探索市场监管体制改革，无论是机构整理效率还是基层整合过程等，其都实现了总体上的同步前行。2018年3月十三届全国人大一次会议审议通过的《党和国家机构改革方案》（以下简称机构改革方案）中明确提出组建国家市场监督管理总局。改革市场监管体系，完善市场监管体制，实行统一的市场监管，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及xxxx反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局。

　　对市场实施综合监管体制改革，是与当前事前国家和各级政策所实行的市场监管制度相呼应的政策，该改革策略符合行政体制规律。同时，也是我国政策机关对机制进行突破性发展和需求体制转变的关键所在。

　　相对于市场经济的高速发展，市场综合监管仍处于探索阶段。机构改革方案为地方XX市场综合体制改革明确方向，但是具体如何改，为地方XX留下了一定的自主权。相较其他省份，北京城市功能定位上有着更高的要求，在对任何一项全新工作进行推进中，遇到一定的问题是不可避免的事情，如何就存在的问题和不足进行修正和解决，更好的领悟和体会这些实际问题，从而实施更为合理性的机制改革策略，提高整体市场监管效率，是当前时期，党和国家政策应该注重的核心问题。如何为北京“四个中心”定位给予最牢固的支持力度，这就是本论文的研究背景。

　　2.研究意义

　　当前时期，市场综合监管机制改革已经在全国范围内开展起来，但是，在该制度的逐渐推行中，其中所隐藏的各种问问题也逐渐凸显出来。作为监管部门来说，需要在实际的工作中，就这些问题进行重点解决。合理的就这些问题进行解决，能够有效的对监管效果给予提升，尤其是对于资源配置的合理优化能够起到积极的影响作用。本论文理论研究工作的完成，能够对我国市场监管机制的理论研究文献给丰富，对于后来的研究人员的理论工作，能够给予一定启发。

　　从理论研究的层面来说，政策机构改革工作的推行中，市场监管机制改革工作是政策工作中的关键环节，在新形势下，我国的市场监管机制呈现全新状态，其动态具有一定的价值性，主要价值有三方面，其一，机构改革进程中，对市场和政策双方关系给予深入研究，这不仅仅是对于市场在其逐渐变化中，和当前阶段政策的关系给予积极回复，同时，也是就各种理论研究领域的逐渐拓展和延伸。其二，从各个市场监管主体来说，其主体不仅仅涉及政策一方面，还包括有公民自身和社会组织鞥，且各个主体之前的具体关系，也是我们对本文研究中，无法忽视的关键。其三，就改革的主题来说，所谓的市场监管机制不单单是精简机构，且从结构上进行机构间的合并，而是从传统型的各个行政机制改革的方面作为切入点，深入的对市场机制改革中方方面面进行彻底剖析，从理论研究上进行延伸，转变研究方法，提升市场监管理论价值。

　　从研究的现实角度而言，即便市场综合监管机制在我国范围内，其研究的神深度和广度都不断延伸，然而，很多地方所实施的监管机制都是被动为之，很少有地方性的监管机制改革是主动参与。该种现实情况的存在，导致在开展市场监管机制改革进程中，上面的管理人员和下面改革具体实施单位之间沟通不足，对于问题的协商不一致，有的地方在实施市场综合监管机制改革中，人员意识涣散积极性缺乏等等，这些问题的存在，严重的影响我国市场监管机制改革的顺利推行。要更好的促进我国市场综合监管机制的灵活运用，就需要对整体的监管机制进行深入改革和创新，对国外先进理论研究给予归纳，总结出适合我国市场经济发展现状的市场监管机制。

　　在不断就我国市场监管机制的研究中，可以通过穿件理性模型的方式，创新性的对市场监管的方式和方法进行针对性的改变，才能更好的促进我国市场监管机制的合理前行，促进我国北京市及其他省市的市场监管机制的发展。

　　1.国外研究文献综述

　　乔治·施蒂格勒（1917年），在其论著中提出，国家的政策机构要针对不同的集团利益，实施多种形式的监管政策，其主要使用的监管手段就是政治手段，该种手段方式，能够有效的就市场经济给予指引，确保市场经济的合理发展和前行。至此，他的规制经济学在全球范围内，被广泛性的推行和适用，并且在随后的发展中，该种经济学模式被逐渐优化和健全。

　　佩兹曼（1976年）及威廉·J鲍莫尔（1975年）等，他们在自己的理论研究中，从多角度对规制经济学的理论给予深入研究，同时结合相关学科知识，创建了更为精确性的规制经济学框架。就各种的规制经济学理论来说，其中公共利益规制是最为著名的理论，该理论就市场框架理论作为研究的基础，对市场失灵情况等针对性的归于分析，提出了公共利益当中最为鲜明的代表主体就是政策，因此，要确保市场活力和市场监管效果的显著提升，需要从社会福利方面进行能力和水平的不断提高。

　　研究人员波斯纳表示，就公共利益规则来说，在该理论中有一定的前提假设，该假设有两个，第一，是指市场本身存在一定的问题，因此导致社会福利辐射范围能够显著拓展；第二，政策在对市场进行监管过程中，其没有任何成本投入去审视规制管理。在波斯纳的管制俘获理论中指出，市场发展进程中，产业的需求是XX规制产生的根本原因所在，能够有效的促使规制的顺利实施，基于该种情况的发生，产业就会对规制机构有所掌握和控制。但是，就规制结构来说，产业始终对其有实际的控制权利，产业利润要获得最大限度的提升，需要依赖于产业规制。但是，从社会福利的提升来说，其和规制本身并没有太多关联性。[郁婷婷：《西方XX规制制度综述》，《中国商界》，2009年第2期。]处于对环境信息机构的正确认识，被规制人员和实施规制的管理者双方需要对对策的合理把控有清晰的界定，是激励规制这一理论性研究中最核心的观念部分，该理论在研究中，也吸纳了有关博弈理论等其他研究理论的精华部分。在对机制有所放松的太偶见下，能够就存在于机制中的相关性问题给予解决，是企业利用规制进行激励，确保合理有效的信息优势得以发挥的关键所在，通过对激励规制的科学性制定，能够为谋权者带来更多利益，对于市场监管来说也是大有益处。

　　安东尼·奥格斯作为著名的英国研究学者，其在2008年就从XX角度，对实施监理的初衷给予指出，其在自己的理论研究中强调，要及时的对市场失灵现象给予明确认识，在对相关性法律法规的遵循下，就市场各个主体人的行为等给予正确性的引导，能针对性的就存在于市场主体人行为中的漏洞和不足进行限制。针对不同的市场监管对象，采取限制有效的策略和方法，实施对称性的监管策略，确保监管的安全性和监管环境的合理性。经济性监管以能源、金融等经济部门为主。但他认为安东尼·奥格斯表示，国外很多国家和城市，为了进一步的就运行中的微观经济给予干扰，利用多种社会监督方式，就相关性的民生领域监管进行力度提升。

　　中国要在经济发展中，实施稳定的市场监督，需要就当前各种监管机制给予科学改革，不断的就法律文化建设和XX主导地位给予调整，才能更好的就高效且科学性的市场监管机制给予健全，继而促使市场经济的平稳发展。公共选择理论通过经济学方法来解释市场经济条件下XX干预的局限性或XX失灵问题。通过经济学方式，在运用公共选择理论的前提下，可以就XX失灵及XX局限性等问题给予合理解答。

　　布坎南（1979年）在其理论研究中，通过一书中指出，公共选择派试图利用存在于市场经济中的各种弊端和问题，来对公共经济和XX的相关项监管问题进行深入研究。

　　公共选择理论建立一种模式来说明在公共物品的供应以及生产等的决策进程中，就限制政策干预的因素展开深入研究，提出相应的问题解决建议和意见。从公共理论中可以看出，在对市场进行监督中，导致XX干预失败的原因有很多，其中政策扩张和策略失误等，都是最为突出性的原因所在。官僚机构的低效率以及寻租。同时公共选择学者也提出一些避免XX失败的措施，如改革规则、在XX机构内部形成竞争机制、约束XX税收和支出。就XX监管失败的根本原因进行讨论，是公共选择理论的核心部分，要更好的促进我国市场经济的和谐发展，就需要在市场经济前行中，就市场和XX双方的关系给予正确对待，可以合理的发挥相关性经济职能，确保XX职能的合理发挥。

　　公共选择理论指出，作为XX来说，其在发展市场经济的过程中，要实施合理性的XX干预策略，就各种局限性问题进行针对性的提出。另外，该理论与其他理论一样，在适用中不可避免都会存在一定的问题和弊端，这些问题都是政策调节不合理的体现。但是，作为政策部门来说，其在就自身经济职能给予发挥的过程中，并不能就市场失灵缺陷及其他市场不足之处给予弥补，市场自身也不能运用多种有效措施和手段，就存在其中的不漏洞给予规避，政策并非事事都能解决好，也总是有失败的案例存在的。

　　另外，为了更好的促使市场监管机制的改革，需要能够及时的就政策只能给予转变。公共选择理论的理论研究可以看出，就政治过程来说，其适合经济过程统一衔接的，作为政治过来而言，其也会自然而然对经济有多影响。所以，为了能够在我国市场经济发展中，就经济机制更好的给予确立和完善，确保经济机制的稳定前行，对行政和政治体制给予革新就成为了势在必行的事情。

　　在对运行中的我国市场经济的合理把控下，实施相知有效的改革和创新，不断的就各种宏观管理机制给予强化，同时建立健全国家经济核算部门的管理力度。我国当前阶段发展进程中，不能在对市场经济进行监管中，仅仅使用经济手段。公共选择理论告诉我们，在国家进行市场监督中，需要不断的就市场经济发展中的环境的和谐性，同时能够对各种影响市场经济机制的规则和法律等进行科学性的改革，这些都是有利于市场综合监督机制的稳定发展的重点篇章。

　　1992年X的伊恩·艾尔斯和澳大利亚的约翰·布雷斯维特，在充分借鉴塞尔兹尼克“回应性法”的理念的基础上，提出回应性监管理论。回应性监管理论的主要研究观点是：实践表明在以XX为唯一监管主体的监管模式和新自由主义倡导的完全依靠市场的监管模式下监管绩效都不能达到民众的要求，从而指出要用一种全新的模式来改革现状，提出了融合XX监管和非XX监管手段的“公私混合型的监管模式”。这种新模式最突出的特点是追求多样化和可选择性。主要体现在：追求监管主体多样化、监管策略和具体手段多样化和可选择。从主体上看，监管者不仅是XX机构，还包括社会团体、企业等非XX机构。从策略上来说，监管策略包括XX制定的法律规章、颁布的行政命令及被监管对象的自我监管两部分。在手段上有比较温和的说服教育、比较严厉的行政处罚和更为严厉的刑事处罚等。

　　回应性监管理论的提出还来源于学者们对安全生产、环境保护等领域监管实践的切身观察。如英国、澳大利亚在社会性监管领域实行的“罗本斯模式”（RobensModel）其核心思想就是“要维护安全健康，就需要全体社会成员和XX机构，都能够携手而行，确保安全、健康是我们每个人的职责所在”。[刘鹏王力，《回应性监管理论及其本土适用性分析》，《中国人民大学学报》2016年第1期。]挪威、瑞典等国都通过立法的方式明确要求企业在工作场所必须建立统筹兼顾安全、健康、环保的管控体系。正如布雷斯维特的学生学者帕克（C．Parker）所言：“回应性监管并不是一个柏拉图式的理想，是学者把他们观察到的日常监管活动中的一些特定实践用一种话语、原理和体系表达出来”。[杨炳霖，《监管治理体系建设理论范式与实施路径研究——回应性监管理论的启示》，《中国行政管理》，2014年第6期。]理论成形后，西方国家在理论的指导下开展了更规范化的回应性监管改革实践。经过20多年的发展，回应性监管理论广泛运用到食品安全、环境保护、安全生产等众多社会性监管领域当中，西方诸多国家使用这一理论指导监管改革和实践均取得了一定的成效。回应性监管理论聚焦于监管领域中监管主体的扩展、监管策略的运用，其功能意义体现在要提升监管效果；规范意义则体现在“该理论的设施，其最终目的是为了建立具有社会价值性的监督体系，该体系中包括公民精神和民主性等，可以运用该价值体系，对社会实施具有合理性和科学化的社会治理的过程”，以期实现社会的良性运行和公共利益的增加。

　　国外很多理论性的研究，其主要研究范畴有很多，最为重点性的研究方面有法律法规和秩序等。

　　第一，作为西方国家的市场经济来说，其对于市场的法制化建设程度相较于我国来说，其程度更高。西方很多国家及地区，对于市场监管机制的研究，更加侧用于法律法律的深入分析。就X而论，为了更好的确保市场体系建设的法制化，X实施了各种相关性的法律法律，其目的就是为了能够就市场主体的利益给予保障。除了X之外，还有德国，在对市场经济发展中的交易行为，也通过系列法律规定，给予了严厉的限制，任何欺诈行为都会受到相应法律的制裁和惩处，在市场环境中受害的一方，可以依据相关性的法律程序，提出申诉寻求法律的帮助和支持，最终受害方可以通过法律渠道，确保合法权益不是侵害，也可以相应的获得一定金额的赔偿金。

　　第二，根据市场发展情况在，在设置相关性的市场监管机制的过程中，可以从国外其他国家市场机制中获得经验和启示，建立独立性的主观机构，提升监管的专业性与科学性。X市场管理机构比较健全，如联邦贸易委员会、反托拉斯局等具有综合性职能部门对整个市场竞争实行一般监管；企业管理局，食品和药物管理局等，各个不同的部门之间要进行合理的监督和管理，不同的部门针对自己所管辖的范围，实施合理有效的监督职责，就实际的监管权限给予调整和控制。比如X的联邦经济部需要通过相应的下属机构，就各种的经济政策给予推行，该种方式的运用能够合理的就社会经济政策给予统一，在保障市场竞争目的得以实现的同时，确保市场发展的合理性。同时联邦经济部牵头对市场经济领域的各项工作给予负责，能够确保在实现经济措施和市场监管的同时，获得市场监督的良性发展。对于日本来说，其代表的是国家监管的模式和监管的具体形态。

　　以自由市场制度为基础，充分发挥XX作用。重视XX与企业双方的关系，在对市场实际监管中，可以通过设立公平交易机构，能够自由化的就市场经济中的权利给予发挥，在权利实施的过程中，可以不受到任何其他因素和机构的干扰，确保市场监管中能够拥有实际的司法权和立法权。

　　第三，在对市场实施有效监督和管理中，其需要采取一定的模式，具体采用哪种模式，需要根据本国的市场发展现状来做决定，对于X来说，其在市场经济监督和管理中，属于自律性监管模式，该种模式的特征体现为在对市场发展规律的合理遵循下，能够对企业发展设施全面的管理，通过可以在管理中，对市场的秩序给予维护。而日本所采用的市场经济监管机制，其是集中型模式的代表，采用该种模式的国家，其主要是在以市场发展为主导的条件下，能够根据国家发展现状综合性的提出相关性的经济发展政策，在顺应我国经济发展条件下，确保国家整体性的监督机制的有序开展。中间型监管模式的典型代表则是德国，德国XX利用与企业协同合作的方式，对企业参与市场经济发展的各方面实施监管。对于政策来说，其依然是实施监管的主体人，能够正常性的参与到企业的具体问题的监管中。该种模式在运行中获得了广泛认可，其实际的操作性较之前面两种模式来说，其优点更为凸显，更加有利于市场监管的效率性提升。

　　2.国内研究文献综述

　　国内相较于国外的理论性研究来说，其起步更晚，获得相关性理论研究成果数量也不多，但是从现有的理论性研究中，也能够归纳出对于本文研究有益的相关性理论。

　　有研究人员在其理论研究中指出，对于市场监督机制来说，其唯一的主体是XX。就更为深刻的研究意义层面来讲，现代化的市场监督机制理论研究，更加侧重于对管理者的研究和分析。所谓的市场监管实际上，就是运用多种XX职能对市场主体进行监督的过程，因此，XX监管也是市场监管的另外一种表达，其监管的本质如出一辙。政策以何种方式对市场经济实施监督和管理，这一命题已经在各研究领域被多方讨论和研究，到目前为止，最被大众所接受和认可的理论则是放松监管，即对市场主体实施合理的监管。在我国具体的国情基础上，要充分的就市场环境中的资源给予合理配置，充分发挥管进严管的监督理念，才能有效的提升市场监管的力度和效率。

　　机构改革方案中明确指出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管，能够推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心”。

　　我国现行的市场监督体制中也存在各种问题，在对市场监督机制的亚牛中，我国研究人员黄涛，其从市场按进度的背景和规则入手，就存在于各个企业和政策之间的关系给予挖掘，黄涛表示，要确保市场监督机制的独立性。石涛在对我国监管机构的研究中报时，要针对性的就各个监管机构进行重新设置，避免重叠机构和冗杂机构的出现，从合理性和权威性等角度，提升监管机构对于市场经济中的运行机构的效率提升。

　　研究人员袁庆锋强调，为了进一步塑造监督管理机构的权威性，需要就存在于执法机构中的不足和漏洞之处给予完善，清晰的划分不同执法机构的职能，就执法的种类和资源进行全面整合，确保执法人员和其执法职责的相应对。

　　在对市场实施监管中，不断的就机制改革给予创新和机制改进，是市场监管中必须要注重的关键所在。袁庆锋在对市场机制改革的分析中表示，要对监管机构进行法制化建设，同时鼓励其不断就监管的模式进行革新，对监管制度和人员等进行调整和优化，落实好监管各个方面的衔接工作。

　　本文主要采用文献研究法、比较分析法和案例分析法。

　　1.文献研究法

　　围绕北京市市场监管机构体制改革这一课题，在对市场监管相关性资料的收集和整理中，通过深入研究市场监管机制的文献资料，归纳总结出国家其他国家市场监督机制中的经验，能够运用这些市场监督机制的有利方面，将其中有利于我国市场监督机制构建的理论资料和经验给予借鉴，同时结合公共管理相关知识，收集和研究公共选择理论、规制理论及回应性监管理论等文献资料，厘清XX履行市场监管职责的职能定位、任务目标和权力边界。

　　2.比较分析法

　　结合其他省市、地区组建市场监督管理局现状的研究，比较分析现在北京市市场监管存在的突出问题，探讨北京市市场监管体制如何改革才能充分发挥市场监管中的各项效能给予充分发挥，为了市场的有序发展和前行打造更为健康化的经营环境。针对存在于市场监管中的系列问题，利用国外先进的市场监督措施和方式，改善和健全我国市场监管中的弊端和不足，针对性的就我国目前的市场监管机制给予完善。

　　3.案例分析法

　　选取市场监管部门在实际工作中的问题作为出发点，能够就北京市的具体市场监管现状给予结合，同时在参考我国国内及国外其他地方的市场监管经验，找寻出存在于北京市市场监督机制当中的问题，根据实际问题分析其产生原因，就问题给予合理性的建议和意见。

　　在本章节中，我们着重就市场监督机制相关联的概念及文献综述等进行研究，就各种不同的市场监督模式给予介绍，从市场监督的不同部门职责出发，深入性的分析市场监督机制。在本章中，能够就本文的研究思路给予明确，对论文的研究方法进行细致剖析，在对我国其他省市的

　　监管体制改革的实际情况的综合分析中，我们可以看出与我国强调XX作为监管主体不同的是，国外的市场监管更加强调多元共治，充分发挥和提高社会组织的积极性、参与性与权威性，监管职能分散在多个部门，并且由于2014年以来的机构改革浪潮中，市场监管机制改革是由地方到中央，这也就导致改革出现多样性的特点。本文认为，北京应该充分界定市场监管职能，整合机构设置，建立多元共治的监管格局，这样才能处理好XX与市场的关系，充分发挥监管效能。

　　在对规制理论的遵循下，能够就市场监管的含义给予界定，我们通常所说的市场监管是指在政策职能范围内，对市场各个参与主体进行引导，对市场主体的行为能够进行有效的限制。控制好存在于市场经济发展进程中的各项活动，确保市场有序发展。依据XX职能部门的各有不同，每个部门对于市场环境内的各个监管对象所实施的具体监管方式也略有差异。其中社会性监管和经济性监管，是目前北京市市场监管中最为常见的两种监管方式。对于各种经济部门实施监管，其主要采用的监管方式是经济性监管，二对于注入环境保护和安全等部门实施的监管，则采用方式为社会性监管。依据我国市场监管机制改革系列文件，可以将我国的市场监管部门划分为各个不同的行政管理部门。而北京监督管理部门主要是北京市工商行政管理局（以下简称北京市工商局）、北京市食品药品监督管理局（以下简称北京市食药局）和北京市质量技术监督局（以下简称北京市质监局）。

　　我国市场监督管理部门管理体制的特点是条块结合、以块为主。条，即部门机构纵向上垂直管理；块，即横向上分级属地管理。可以将市场监管的方式进行分类，一共可以划分为三种类型，其中一种监管为分段监管，另外一种为分事监管，最后一种监管可以认定为分品种监管。第一中分段监管是指从最初产品的设计解读那到最终流通到顾客手中，各个不同的环节中，都需要加强实际的监管力度。而第二种分事监管则强调，利用不同的监管方式针对不同类型的风险给予管理。实际上，无论是采用哪种风险监管方式，其都不能获得完美的结局，不同的监管方式都各有优缺点，要合理的就各种确定给予规避，才能确保监管的顺畅性。

　　分事项监管的难点是专业程度高，品种界限不易掌握。以工商部门为例，从新中国成立到改革开放前的近30年里，工商行政管理先后经历国民经济恢复、社会主义改造、社会主义建设和十年“动乱”四个时期。这一阶段，工商部门先后经历被撤销，组建临时办事机构——市场管理委员会和打击投机倒把办公室，组建工商行政管理处，至1979年正式恢复组建工商行政管理局，隶属各区县XX，主要职责是管理集贸市场、打击投机倒把。此后，北京市工商局、质监局、食药局开始垂直管理的阶段。

　　长期以来，北京市场监管职能分属于工商、质监、食药等多个部门，再具体监管中这几个部门之间时常出现职能交叉或监管失利等问题极为突出，这些问题的存在严重的影响消费者合法权益，也是威胁食品安全的关键所在。要进一步的就监管力度给予提升，加强食品领域及其他领域的市场监管力度，才能确保在市场监管中创建更为合理性的监管机制，坚持分段监管和品种监管相结合的方式，促进市场监管的有序发展。

　　我们简单的以一袋瓜子为例：农业部门负责监管在土地中生长的向日葵从幼苗长出瓜子这一初级农产品；质量技术监督部门要派遣相应的监管人员深入到生产第一线，对食品行业的各个环节给予全面监督和管理，无论是流入饭店的食品还是进入超市的零食等，都能够确保其质量过关。

　　在这种监管模式下，瓜子流通的场所不同，监管机构也不同，消费者一旦有维权诉求，不知该找哪一个部门。从表面上看，食品从最初种植到被食用的整个过程中，都能够接受监管，但是事实却并非如此，在对食品安全的分段监管中，各个监管部门之间协调力度偏弱，为了各自利益遭遇现实问题不能彻底给予解决，这些都是监管中的漏洞躲在，也是目前北京市及其他城市普遍存在的监管空白。

　　我国早在五年前的2013年，就已经颁布了有关转变XX职能的方案，在该方案中，以转变XX职能为核心，通过简化监管部门完善监管措施等方式，不断提升行政职能，倡导在各个XX监管部门当中能够减少审批换件，规避资源浪费的情况发生，更好的在依法监管和有效法律建设和监管机制革新中，落实好过埃及和政策的各项监管方案[xxxx机构改革和职能转变方案.2013年2月28日通过]此后，《北京市人民XX办公厅关于设立北京市食品药品监督管理局的通知》(京政办发[2013]39号)设立北京市食品药品监督管理局，将食安办、药监局、质监局、工商局、卫生局部分职责，划入食品药品监管局，

　　其实施的监管欧式属于垂直管理，该种管理方式和我国市场机制改革前的管理方式有所不同，更加注重对各个监管部门职能的有效整合，该种方式的运用，能够将各种碎片化监管问题给予彻底规避，继而确保食品药品领域的统一执法队伍、统一技术标准和统一市场准入，促使市场监管机制的效力给予提升，优化了资源的合理配置。在对各个职能部门职能的改革步伐中，就不同部门内部职责进行统一，建立了符合市场发展需要的监管队伍，监管力度的提升，促使市场监管的范围也得到巨大拓展，无论是城市还是乡村，能够感受到市场机制改革所带来的效果。结束了分段监管的历史。此外，在市场准入方面，大力推进商事登记制度改革，实现多窗口便民措施，提高了行政办事效率。在此次机构改革浪潮中，全国其他省份改革力度较大，成立市场监管局。

　　北京市成立北京市食药监局，对现行的市场监督机制进行改革，其在将之前分散且扯皮的各种监管问题给予有效解决。但是，从市场监管机制改革的实际实施情况看，其他领域的监管问题依然漏洞较多，这就无形中减低了改革的成效。值得强调的一点是在此轮机构改革中，北京只是成立食药局，并未急于取消垂直，市场监管体制仍是条状为主；并未对工商、质监相关职能进行整合，在普通商品、特种设备、消费者权益保护、知识产权管理等方面，仍旧是分段监管。

　　2013年这一轮市场监管体制改革中，北京成立食药监局在一定程度上有效解决了职能分割、执法力量分散、政出多口和推诿扯皮等问题，但改革不是一蹴而就的事情。实践证明，北京的市场监管体制改革依然面临着诸多挑战。

　　在北京市最新一期的市场监管机制改革过程中，其成立了食品药品监督局，该部门的成立，能够将原先北京市市场监管机制中分散的执法现状，及分割化的监管问题进行有效解决。但是任何一项改革都不能一蹴而就，北京市市场监管机制改革也是如此，要在循序渐进的中解决好各种细小问题，才能确保该机制的良好发展。

　　1.监管主体职责不明，监管内部易出现推诿扯皮

　　北京市作为市场监管主体方，其在对自身监督机制进行革新中，就各个监管部门的职责并不清晰，仍然存在监管缺位、越位的现象。监管主体缺位表现之一为法律法规重叠，相关部门避害趋利，部分事项出现推诿扯皮，无人监管。北京市目前只是整合食品药品监管职责，无法就存在于主管部门和各个监管机构之间的职权和责任问题给予进一步的明确。

　　例如消费者权益保护问题，工商、食药职责交叉时有发生；另外，一些外部权责问题在争议过程中，逐渐的演变为监管部门内部矛盾，这些矛盾的不断升级与计划，导致监管部门内部的各种监管漏洞更为凸显。尤其是监管基层机构，其监管中的问题较为明显，比如职权归并及职责不清等，都依然不足之处甚多，就北京市的市场监督机制改革之路来说，还需要投入更多精力去改善和健全。

　　例如在北京工商系统，为加强执法力度，提升监管效能，降低内部多头管理层级实行“统一执法”模式，即从市工商局到各区分局成立稽查大队，由稽查大队和工商所承担执法办案的责任。然而，在具体的责任执行中，仍问题重重。由此可见，简单移交案源线索，未作出业务专业指导，甚至出现移送材料不规范的情况出现，导致使案件承办单位工作量大、执法程序出现瑕疵、行政复议和行政诉讼风险提高等问题的发生。从明确性的监管责任划分来说，需要北京市各个片区的业务科室，其能够就具体的监管部门责任进行清晰的划分，根据不同片区市场发展状况和监管规模等，对监管对象给予具体归类，改革监管部门能够根据既定的划分标准，肩负起实际的责任，实施合理的监管确保市场稳定。

　　这样的结果往往会导致监管重叠或监管真空的出现。此外尤为突出的是监管方式要随着社会需求而改变。在当前实际，要合理的对各个监管对象实施管理，需要结合电子商务和互谅网发展的大背景，严厉打击各种伪劣产品生产和宣传活动，生产领域与流通领域的监管矛盾等。

　　监管越位主要表现为，我国关于市场监督管理方面的法律、规章庞杂繁多，同一违法行为会出现多个监管主体，进而导致在市场监督管理方面北京监管主体职责不明的情况偏多，有的部门“遇利则争”，在部分远郊区域为完成案件任务与罚没款数额，甚至出现争相监管的不良事件。例如，在北京工商系统中，新设立有形市场由市场处统一审批，有形市场监管工作由各区分局、工商所承担。由于北京城市功能定位及疏解整治促提升专项整治行动，对于市场处而言，对于有形市场审批往往会倾向于“严准入”，甚至对于新设立的有形市场一律零审批，尽量不予审批办照；但对于各区分局来说，因为要对无证经营的责任予以承担，倘若不安全事件在无证经营场所中发生。那么作为执法人员和具体的监管机构来说，就需要承担相应的责任，并且就其失职行为给予追究。

　　其次，疏解有形市场在各郊区并未启动，地方XX为提高就业率、促进经济发展、方便群众生活，有意建立有形市场，因此各区分局特别是郊区分局对于有形市场监管往往倾向于“宽准入”，对于符合设立条件的经营主体，虽然，作为经营者来说，通过获得相应的经验许可证件，就可以一定的程度上有效的降低风险。但是，对于该事件的来说，作为分局和市局两方面，其认识并不是高度统一的。市局认为，既然不符合北京市城市功能定位结合专项行动，不应该对其发放营业执照，分局会对该种无证经营的资格给予取缔。但是，作为市局就表示，能够从中获得一些利益，就可以对其较强教育，不能以点概面全部打击，双方在监管中的思路不统一，提高了监管风险度。

　　2.监管力度不足，执法不到位

　　当前新技术、新产业、新业态、新模式的不断涌现，对北京市市场提出了新要求、新挑战。特别是商事登记制度改革后，市场准入门槛降低，大量的新设立主体涌入市场，给监管部门带来极大的压力，过去以审批代替监管的传统模式已无法适应新的发展模式和行业特点，无法开展有效的市场监管，甚至会制约创新力创造力。进而监管力度不足，执法不到位。缺乏严格有度的监管手段，是当前实际北京市市场监管中最为突出的问题，另外，对于市场监管力度不足，且监管的信息化程度不够等问题，都对XX所实施的市场监管效果有所削弱。其次，在平日的市场监管中，由于执法不严，执法标准不统一等问题屡见不鲜，这些都对发展中的北京市场监管机制有所制约，也是日后我国其他城市市场监管机制中最为棘手的问题所在。

　　3.监管格局单一

　　多年来我国学者提出加强公共治理、多元共治等理念，虽然在一定程度上也

　　XX相关部门也给予了一定的呼应，然而吗，深受传统市场监管机制的影响和阻碍。加之，我国第三部门在市场监管机制中的作用不能更好的发挥，从而限制了北京市场监管机制模式的革新力度。在这几年中，北京市逐渐开展了互联网监管模式，加强全民监督力度。

　　监管格局较为单一的原因有：

　　其一，不完善的社会及公众监管机制。社会大众在对市场实施监督中，其没有合理的方式和方法，另外，作为社会大众来说，其参与监督的意识不强。作为XX来说，其也没有合理性的监督保护机制对公众实施保护，且公众对监督意见进行反馈的机制也并不完善。这些问题的存在，严重的挫伤公众参与社会监督的积极性和主动性。加之，维权成本高、维权程序复杂消费者对于维权行为也没有太大兴致。

　　第二，其二，充分发挥非XX组织监管能力。消费者协会在实际的运营中其没有充分发挥职能作用，表面上拥有监督权，但监管权。在对消费者的抵制假冒伪劣等产品的意识提升和行业自律等管理中，并没有发追其本身的监管职责而。一味的就XX给予衣服，其获得的资金也并无保障，其权威性较低，不能就实际的监管职责给与承担。

　　其三，媒体监督力量薄弱，坚持行政监督为主要监督方式的过程中，需要注重对经济监督方式的采用，切实提升XX对市场监督方式的合理运用。无论在对市场监管中采用何种方式，媒体都是不可忽视的信息传递媒介。然而，从我国媒体参与度来说，其显著低于国外很多国家。报道缺乏科学性、规范性，不能带来良性引导。

　　4.监管效果缺乏效益评估

　　获得市场稳定有序的发展和前行，确保市场经济发展中，为北京市创造更多的利润，这是政策实施市场监管最为根本性的目的所在，在这一目标的实现上北京市XX始终非常努力，然而，从实际的市场监管效果来看，却依然是不尽人意，XX监管是需要北京市市场监管中需要考虑的重点部分。北京市在对各个市场主体进行监管中，其效益分析这部分属于空白。但是，从国外诸多国家的市场监管经验来说，要想分析市场监管效能就要充分的成本效益分析法给予合理运用，在成本大于收益的时候，这就表示，XX相关性的行政部门所实施的具体的监管效果较为显著，此时，也能够城市发展获得最大的经济效益。

　　北京市市场监管其成本过高的现象，执法依靠人海战术，消费者维权工作程序繁杂耗时耗力，另外，在对各个部门的监管绩效进行综合考评中，公众的实际参与主动性不高，本身XX所制定的参与机制也不够健全，评价机制不能全面的就大众的意见和建议反馈给执法监管部门，这些都会对监管效果有所削弱。

　　5.激励机制不完善绩效提升难持续

　　北京市市场监管系统仍旧是条状管理，这就意味着对于基层执法部门来说，不仅要完成系统内部的工作任务，还要负责属地XX的监管任务。基层承担的职责点多、线长、面广，“上面千条线，下面一根针”是基层监管常态，为了完成市局和各区XX的绩效考核，执法人员尤其是基层人员，其将更多时间印度在解决各种琐碎时间当中，比如消费者投诉或者联合执执法等。执法人员本身就已经是身心疲惫，从而导致其工作成就感不强，工作积极性不高。

　　此外由于条状管理，在垂直系统中，内部机构和领导职数有限，干部晋升空间狭窄，内部良性竞争机制不足。以北京市工商系统为例，干部的晋升、调动只能在工商系统内进行，不能与地方XX其他机构进行交流。仅以平谷工商分局为例，全局共188人，平均年龄43.2岁，工龄在20年以上的科员级别人员就有26人，老龄化严重、晋升空间狭窄、交流任职的局限性严重影响干部工作积极性。

　　本章主要从职能、机构设置、监管格局、绩效评估几个方面总结北京市现有市场监管格局现状、分析产生问题的原因。职能整合方面，北京整合工商、药监、质监、卫生等部门中食品药品相关职能，成立北京市食品药品监督管理局，在一定程度上解决了分管共治的局面；但是在一般商品、消费者维权等领域仍旧是分段监管。监管格局上来说，仍旧是“大XX”模式，社会组织、“第三方”非XX机构、消费者参与意愿低、参与机制不完善。在绩效评估方面，行政执法成本过高，基层执法人员激励机制不健全，行政执法效率低。

　　改革开放后，我国XX通过颁发多种法律文件等，对国家的市场监管给予关注。就市场监管职能来说，其属于我国XX职能其中一个。在十六大报告中，我国国家领导人就表述，要进一步的加强我国的市场监管职责”在全会通过的《决定》中做了强调。当前，我国正行进在不断完善社会主义市场经济体制的进程中，XX也逐渐转变角色，从“掌舵”变为“划桨”。我国已渐显出监管型国家的特色，对监管的理论研究和实践改革正成为当下中国学界和政界共同关注的热门主题。这些都为我国的市场监管体制改革确定了基本原则“，大市场监管”成为国家层面倡导的改革方向。此后，全国各地掀起一轮市场监管机构改革浪潮，多地开始探索构建“三合一””3+n”的监管模式，其中比较有代表性的有以下三种。

　　一是以安徽省为代表的倒金字塔型。基层统一、上面分立倒金字塔型最主要的特点是，在基层执法中直接将三局合一，即“三合一”。安徽在2013年-2014年期间，将全省范围内的区、县（市）的工商局、质监局、食药监管局三局合一，整合各局原有的全部职责，成立市场监督管理局，各乡镇在原有的工商所基础上成立市场监管所。从2015年起安徽在部分地级市实行工商、质监的机构合并，省级层面三个局设置保持不变。全国部分地区也采取了这种改革模式，例如浙江。

　　二是以天津市为代表的圆柱型。全行政区域内的垂直管理，在省级层面“三合一”，目前天津市是全国唯一实行统一垂直管理的大部门市场监管体制的省级单位。2014年天津市市场和质量监督管理委员会成立，该委员会整合工商局、质监局、食药监管局，同时在区、县设立市场和质量监督管理分局；乡镇、街道设市场监管所。市和区、县为垂直管理的关系，区、县和乡镇、街道为派出管理关系。

　　三是以深圳为代表的纺锤形。深圳的改革分为两个阶段：2009年——2014年为第一阶段，在2008年我国XX机构改革开始试水“大部制”

       （二）国内市场监管改革经验

　　市场机制变革之后，深圳市对以前众多监管组织进行合并。

　　变革之后该地区锐意进取，将市本级工商局、质监局、知识产权局合并组建市场监督管理局。

　　2014年5月后为第二阶段，设立市场和质量监督管理委员会这一新机构。新机构下分设三个局，分别是：市场监督管理局，负责市场秩序的维护；食品药品监督管理局，主要职责是针对食品药品的监管工作；直属市场稽查局，承担监督执法任务。委员会下设在各个地区组建分局，分局在街道设置监管所，为分局的派出机构。同时市场与质量监督管理委员会开始对地区内市场监管团队开展垂直管理。

　　三种改革实践各有特色，在一定程度上解决了现实的监管困境。安徽模式统筹整合了县、区级各类市场监管行政资源，基本形成全领域、全覆盖的基层市场监管体系。天津模式最大的特色体现在从市级至区、县再到乡镇、街道对市场监管领域实现垂直统一管理的方面。深圳的两阶段改革本身就有着自我完善和再革新的特色。尤其是第二次的再改革，充分考虑对食品药品的监管完全不同于与对普通商品的监管，于是采取了分类监管的方式，以实现专业化监管食品药品。与此同时，对政策制定和监管执法队伍进行了统一管理。新成立的市场和质量监督管理委员会通过对组织、职能、资源进行全面融合，不断促进XX职能与监管模式的变革。