摘 要
我国随着经济快速发展进入到社会转型的必要时刻，多样社会问题与冲突不断碰撞，由此引发的各类各级突发公共卫生事件层出不穷。2020年新冠肺炎席卷全球，我们看到各级党委XX积极作为，同时间赛跑，与病魔较量，形成了抗击病魔的强大合力。但我们也能够从报道中看到，在武汉因疫情封城前期，物资短缺、人员不足、流言四起、部分街道调配不力等问题时时发生。
本文从突发公共事件为视角,以吉林省舒兰市作为全国2020年5月唯一高风险地区为例,对我国行政问责问题和对策展开试探性研究。文章首先介绍了突发公共事件中行政问责的相关概念及理论基础,接着指出突发公共事件与行政问责的联系以及基本举措,并对舒兰市疫情期间行政问责存在的问题及原因进行分析。最后从五个方面提出建议：一是完善行政问责流程制度；二是完善行政问责法律法规；三是提高民众、媒体行政问责参与度；四是规范行政问责结果评估；五是畅通XX信息公开渠道。
关键词：突发事件；公共卫生；行政问责；信息公开；问责体系
第一章 突发公共卫生事件行政问责概述
1.1概念界定
1.1.1公共卫生事件
根据我国 《公共卫生事件应急条例》第二条规定，公共卫生事件指的是“造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”其本质都是关乎到社会，自然等方面的，对社会生产的正常运转和人民的生活构成严重的威胁，需XX相关部门做出决策，采取应急措施应对卫生事件，来减轻事件带来的不良影响。
1.1.2行政问责
XX对现任该级XX负责人、该级XX所属各工作部门和下级XX主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。
1.2突发公共卫生事件的特点及影响
1.2.1突发公共卫生事件的特点
发生的不确定性。突发公共卫生事件对于事件及地点具有不可预测性，对于受影响范围的程度、遭受灾害的人群、突发事件的走势都是非人为可预计提前防控的。造成原因的多元性。突发公共卫生事件并不是单方面因素引起的，含括在大范围的天灾人祸发生后因部分因素引起突发公共卫生事件的发生；与突发事件有紧密关联的食品安全、医药安全等引起的公共卫生事件。生物瘟疫、战争爆发、宗教冲突等也是突发公共卫生事件的诱因。散播的流动性。目前全球因知识升级及产业结构革新，人口自由流动速度达到空前高度，突发公共卫生事件大多因携带病毒而具备广传播、感染率高等特征。例本次新冠肺炎事件，自2020年在武汉爆发后，病毒多次升级，截止2022年4月国内仍多地呈现爆发之象，国际上部分国家更是因难以控制提出集体免疫等消极措施，全世界因此次新冠肺炎受害难以估量。所以突发公共卫生事件不仅会对人体本身造成生理伤害，还会对社会秩序、经济发展进行冲击破坏。管理的危害性。常态社会管理处于有序状态，一旦突发公共卫生事件，随着事态发展势必会引起社会管理混乱，人会在突发事件下让趋利性无限放大得以保全自身利益，而社会基本物资就会处于崩盘短缺状态。社会管理得不到保障，作为个体公民的工作生活也会受到影响。
1.2.2突发公共卫生事件的影响
社会经济发展受阻。公共卫生事件的突发，会限制社会人口流动，做好分区管控，因此农业、工业等人力需求产业率先受到打击，此时作为下游产业链的加工方因得不到原料而生产放缓甚至停止，作为公民日常工作得不到保障而经济拮据，以服务业为首的第三产业因此难以维计。随着卫生事件发展达到顶峰，甚至会以静态管理来应对，大量人力因不能创造劳动价值而使一定范围经济受影响。
公共医疗卫生难以保障。公共卫生事件的突发，区域常规医疗力量会因大量病例涌入难以应对，而公众恐慌会造成公共医疗紧缺。短期需志愿服务维持秩序，长期仍需国家宏观调控人力资源、物资流转，进行专项公共医疗力量补充。
公共社会管理受到冲击。公共卫生事件的突发，会对社会公共管理造成重大冲击。管理机构在应对公共卫生事件过程中，难以用日常法律法规进行应对举措、执行流程，此时权责模糊就会出现管理机构不管理亦或多头管理等现象，而管理机构的不作为甚至乱作为就会造成资源浪费，社会公信力受损等。
1.3行政问责的构成要素
行政问责的构成要素是多方面的，从宏观上来大体可划分为行政问责的主客体、范围、流程、结果。
1.行政问责的主客体。行政问责主体以行政部门内部问责为主，社会监督为补充。而内部问责也是多重的，除基础行政问责，还包含政党问责、纪检问责、人大问责、舆论问责等。目前舆论问责因没有约束效力无法产生实际惩处，但因具有很强的公信力而区别于其他问责。行政问责的客体多为行政部门执行人员及决策人员，人民赋予权力的同时也承担相应责任，在行政失职、违规过程中，相关人员也理应相应惩罚。在一些受XX委托的第三方人员及机构，也会对事故承担相对问责。
2.行政问责的范围。问责发起的重要前提条件就是合理科学的确定问责边界。这个范围指XX及其行政人员必须承担责任的情况，也可以说确定行政问责的边界。目前在我国的实践中，还是存在着对问责对象的责任确定模糊笼统的问题，所以对问责范围还存在一定的不确定性。
3.行政问责的流程。主要指问责主体采用怎么样的方式对行政机关及其工作人员进行问责，包括启动、受理、调查、结案一般性过程。合理、规范的程序是保障行政问责制能够有效执行的基础。合理、规范的问责程序不仅能提升行政问责的效率，还能在很大程度上推动行政问责朝着法制化、合理化方向发展。在我国行政问责规范中，只有改变过去粗略、模糊和实施性不强的的行政性问责，加强程序性问责，制定规范的标准和程序，来确保行政问责发挥应有的效应。
4.行政问责的结果。违法行为造成的危害程度不同，承担的后果也不同。惩罚不是行政问责的根本目标，而是通过一定程度的惩戒方式，来规范XX及其工作人员的行政行为，提高自身责任意识，更好的维护好最广大人民的根本利益。
1.4确立突发公共卫生事件行政问责制的意义
确立突发公共卫生事件行政问责制的价值在于完善XX管理。从而加强XX及管理人员的责任感，提前做好突发事件防控，提高风险研判及预防能力，在一定程度上减缓突发卫生事件发生所造成的损害，防止权力腐败、出现怠政现象，维护社会公共秩序，提高XX公信力，保障公众权益，建设美好社会。
第二章 舒兰市疫情期间行政问责情况
2.1事件回顾
吉林省舒兰市位于吉林省的中北部，地处东北亚中心地带，位接黑龙江南部。2020年5月7日，舒兰市一名公安局女性洗衣工确诊为新冠肺炎阳性，仅在8、9两日，由此源头新增11例确诊病例，10日新增本土病例3例，舒兰市将风险登记由中风险调整为高风险地区。11日，新增本土确证病例4例，舒兰市宣布全市进入战时状态，全市所有诊所、零售药店一律停止销售治疗发热类药品，诊所不接诊发热病人，禁止人员流动，加强人员管控。5月15日，新增4例确诊病例，直至6月3日无新增确诊病例，舒兰市解除战时状态，由高风险调整为低风险地区，标志着舒兰市疫情保卫战圆满胜利。
2.2问责过程及结果调查
5月15日至16日，分管舒兰市疫情工作5位官员先后被免职，此次问责时间之快、力度之大、问责人员之广都属于前所未有。此次疫情期间吉林市委明确了对舒兰疫情负责的XX及各级部门未认真履行对常态化防疫的监督管理等职责，明确个别领导干部不作为甚至渎职的责任。
表2-1吉林市疫情期间免职人员统计表
| 免职时间 | 姓名 | 职务 |
| 2020年5月15日 | 李鹏飞 | 舒兰市委XX |
| 2020年5月16日 | 刘世君 | 吉林市卫生健康 委员会副主任 |
| 2020年5月16日 | 岳晓燕 | 舒兰市卫生健康局局长 |
| 2020年5月16日 | 耿建军 | 舒兰市公安局党委
副XX |
| 2020年5月16日 | 刘韩印 | 舒兰市疾病预防控制中心
副主任 |
笔者在舒兰疫情期间曾是XX志愿者，因此笔者以匿名方式对当时舒兰XX部分行政人员及志愿服务人员就此次疫情行政问责进行调查问卷，重点从信息公开、问责主体、法律依据、宗旨意识、群众参与这五个角度出发进行调查，共30人参加了调查，其中XX行政人员10人，志愿服务人员20人。
图2-1此次行政问责满意情况统计表
从此次问卷调查可以看出，有22调查人员满意此次行政问责结果，认为上级主管部门处理问题较为及时；但也发现有6人不满意此次行政问责结果，其中2人认为此次行政问责落实不及时，待爆发后才由上级主管部门处置；还有4人认为此次处罚多为副职，问责结果民众信服度不够。在此次问责过程中，可以看出大部分人不满意，其中8人反映此次取证调查过程不曾知晓，10人反映此次问责依据不知，只看到一纸公告和新闻。可以看出XX对行政问责是被动的，不能积极主动事前预防，只能待事件发生后才能开展行政问责，并在行政问责过程中不透明公开，民众对此次行政问责的始末大多模糊。
图2-2此次行政问责了解情况统计表
从此次问卷调查可以得出，一是多数人并未从主流媒体获得的此次问责情况，有8人是通过他人告知，有10人是从其他途径得知，由此可以看出XX信息公开途径应该随着时代发展加以革新，将阳光工程落到基层，落到实处。二是还可看出大部分调查人员不了解XX此次行政问责范围，笔者从各个渠道资讯查找发现，XX所发公告并无写明具体免职原因，只有免职信息。可以看出XX作为问责主体，更多从行政职务进行处罚，单一的问责方式对于促进行政人员提高履行职责效力是不利的，此次行政问责也可看出民众及媒体作为异体问责的重要组成却难以发挥参与监督作用。三是只有极少数人员参与问责调查，多数人员反映此次行政问责调查并不知情，对于行政问责调查人员日后是否能够另谋系统内部其他职务内心存疑，由此可看出此次XX行政问责程序模糊，对于问责结果缺乏后续监督管理。
从此次问卷调查可以得出，部分调查人员对一些问题有抵触消极心理，采取不表态来宣示自己独立立场。一方面反映部分行政人员宗旨意识淡化，没有真正树立起全心全意为人民服务意识，缺少责任担当，“官本位”思想根深蒂固；另一方面反映部分民众“主人翁”意识不强，没能很好履行法律赋予的参政议XXX利和义务，行政问责制度流程民众参与度不高。
第三章 舒兰市疫情期间行政问责存在的问题及原因
3.1 舒兰市疫情期间行政问责存在的问题
3.1.1 职责界限不清
从此次舒兰市问责情况来看，5人免职中最大官职为市委XX，其余3人为各个岗位副职主要负责人，占总体免职60%。从中国政体职责划分来看，一般单位主要负责人才有决策权，副职更多的是作为分管领导执行决策。但在此次舒兰问责中，副职人员却成为问责较多群体，而拥有决策的主要负责人却未曾免职。在具有瞬发性和多变性的公共卫生突发事件中，决策和执行不可能明确被界定剥离，那么副职和主要负责人的行政问责判断就难以进行，在权责不统一的前提下就容易出现对在基层执行决策的副职人员进行行政问责，这种情况极易造成行政问责不公平公正，不利于行政问责制度的前进发展。
3.1.2问责程序不透明公开
从此次舒兰市问责情况来看，行政问责何时启动、如何取证调查、后续问责人员如何任用民众都不可而知，XX仅仅发布调查结果。XX作为此次问责的主体在实际问责过程中存在一定主观随意性，对于《关于实行党政领导干部问责的现行规定》中规定的明确实施过程执行不到位，在实际操作中没有第三方的过程监督，容易造成结果的不公正和民众的不信任，对于行政问责后续也无明确说明，这就意味着还存在落马官员异地异岗重新启用的可能性。
3.1.3问责主体单一
依据我国现行法律规定，行政问责主体包括上级党政部门、人大、民众和媒体。但从此次舒兰市问责情况来看，XX全权负责此次行政问责，民众及媒体仅有结果知情权。本次舒兰行政问责落马5位官员官方通报中媒体仅充当XX公告栏，对于舆论引导和社会监督作用发挥甚微。而民众参与行政问责更是渠道不明，谨言慎行，民众参与问政询政只能通过市长热线或XX信箱途径，但据笔者实际拨打电话和网页留言来看，XX热线和XX信箱占线排队为常态，民众在行政问责过程中难以充分发挥法律赋予的责任。
3.1.4问责结果缺乏科学评估
从此次舒兰疫情问责情况来看，XX只对问责结果进行了公开，没有公开问责具体调查流程，行政问责结果依据难以科学评估。由于疫情突发和行政问责处理时间较短，行政问责没有明确的评估机制和专门专业的机构监督，问责结果的公平公正则难以保障。
3.1.5信息公开渠道单一
XX掌握着大量不为民众所知的内部信息。长期以来我国缺乏信息公开的习惯，XX信息公开范围和渠道仍然十分有限。从公开的内容上看，公开信息往往多在XX官方媒体发布，对于当下短视频等热门媒介当地XX信息总是不够及时，以至于谣言传播一定程度时XX才出来澄清，未能第一时间主动通过多种媒介发布信息，让民众知晓一手消息。这就客观上导致公众想要通过XX公开信息实现对XX情况的了解，监督XX活动存在困难。
3.2 舒兰市疫情期间行政问责问题的成因
3.2.1 行政问责制度还需完善
在实际行政问责事件中，大多问责人员权责未能做到统一，而制度的模糊和宽泛给予了职责不清滋生的环境。长期以来我国存在着重实体轻制度的观念，具体到行政问责制度中，在实践以及相关法律及规范性文件中，程序规定比较简单而且不够统一，程序设计粗糙，权责划分不够细致。由于行政问责的过程存在公开不足、信息不够透明的问题，使得其在运行的过程中难以体现公众意志，缺乏民主性，缺乏公众的有效参与。在立法层面对于具体的程序规则的制定不够完善，使得在实践过程中程序的可操作性不强，难以起到规范行政问责制度运行的作用。
3.2.2 法律体系不够完善
行政问责程序的不透明，最主要的原因是相关法律不够完善。在理论方面，目前我国行政问责的法律以《中华人民共和国监察法》为主，以《中国xxx问责条例》和地方各级条例作为补充。但在对突发性公共卫生事件中的问立法还存在空白，在实际问责过程中出于党员和公职人员双重身份，相关条例可能出现冲突，致使行政问责没有一个统一的法律依据。在实际方面，无论是行政人员还是民众，从自然人角度趋利避害观念深重，主观上法律信仰缺失，学法需要和学法动机模糊，对法律的感知自然弱化，致使我国普法教育效果不乐观。
3.2.3 媒体、民众行政问责缺位
民众和媒体作为问责主体的重要一部分，却在实际行政问责中难以发挥切实有效的作用。在当下媒体高速发展时代，虽部分媒体脱离XX直接控制，但在内容发布等方面XX还会对其严加管控。在突发事件发生后，XX出于降低社会恐慌、稳定社会秩序等原因临时加强媒体言论管控，这样一来媒体发挥社会舆论监督作用就备受限制。而民众缺乏政治参与的意识也导致行政问责主体缺失，只要没有触及社会群体根本利益，民众就不会统一思想去监督问责XX行为。就实际情况而言，法律保障民众言论和加强社会舆论监督的法律并未对等，民众言论受到限制，民众主动参与意识自然不强。
3.2.4 缺乏多方结果评估
当下行政问责多为同一系统内部问责，没有第三方机构或群体参与行政问责结果评估，行政问责制度未能形成有效闭环。而作为被问责主体的行政人员，在实际的工作过程中，为官者往往在思想上缺乏一种对各方负责的意识，个别官员存在着无过便是功，只对上级负责，对下级不负责的观念，他们的责任意识是比较匮乏的，究其原因是因为第三方机构或群体不具有考核评估权利。在问责的范围方面，由于在公众层面，公民对于行政问责的认知态度感情存在缺失，在公民群体中官本位思想也较为深厚。总体上来说，为官者的责任意识的缺乏、自身内在道德层面的弱化、法制意识的缺乏，这些都对行政问责在实践中的有效发挥起到了一定程度的削弱效果。社会整体上的问责环境不够成熟，缺乏行政问责制度有效运行的基础和土壤。
3.2.5 XX新媒体资源短缺
XX信息公开渠道的单一原因是多种因素造成的。当下XX具有公益性强、服务性高等特点，因而收入多为民众税收，自身难以创造实际效益，使之岗位有限，新媒体专业人员及资源难以满足XX在突发情况及时信息发布。虽新时代省、市一级XX已加强对外宣传窗口建设，但在县、乡镇一级XX仍以纸质媒介为主，在信息传达上慢于时代发展，作为主流媒体也因营收多为XX补贴而难有新意，在民众喜闻乐见的短视频等新兴媒介上XX信息发布仍是较少，难以满足突发事件发生时民众信息获取。
第四章 舒兰市疫情期间行政问责的对策
4.1完善行政问责流程制度
社会发展应当要顺应时代潮流，而在行政问责制度构建方面也应当体现时代发展的需求。目前我国着力建设法治社会，XX要构建法治XX，所以在行政问责也应当突出法治的作用。必须要加强对于社会力量的融合，实现对于问题的合作共治，倡导人类命运共同体。行政问责行为必须要做到有法可依，所以应当加强对于问责法律的制定和完善，违法必问责，应当加强对于问责行为的监督。必须要发展问责文化，强化民众、媒体参与行政问责机制，要使XX真正依照政令法规，以符合大众利益为标准，严格执行权力具体到哪个环节上出了问题，就要具体到该环节的负责人进行追责，要优化问责执行效果，切实保障行政问责过程的科学、公平、公正、透明，有力减少行政问责结果的误差。
4.2完善行政问责法律法规
我国相关行政问责法律对于现实案件还需进一步完善，全国统一性的行政问责法律还没有建立，在实际行政问责执行上还存在主体参与不够等问题。因此一方面要建议全国统一性行政问责法律，提供全国各地区统一行政问责执行参照范本。二要丰富增补人大、媒体、民众参与细则，以详实明确的法律丰富行政问责主体参与度。三要针对突发公共卫生事件制定相关行政问责法律法规，要从内容和范围上同一般公共卫生事件做以区分，以此应对突发事件的瞬发性和多变性，切实保障民众合法权益和完善行政问责制度。
4.3提高民众、媒体行政问责参与度
要充分发挥其他问责主体力量，以多层次、多方位的问责主体参与提高行政问责效率。媒体应该充分保障信息时效性和真实性，严守媒体人的良心和底线，当遇到突发公共卫生事件时，在发掘先进典型的同时，也要及时曝光XX不作为、乱作为现象，切实发挥舆论监督作用，维护媒体公众公信力。民众要加强自身相关法律学习，增强维权意识。XX要加大行政问责知识普及，加强思想引导，完善监督举报渠道，推动民众积极主动参与行政问责。
4.4规范行政问责结果评估
合理的行政问责结果不应当只有行政责任和政治责任，还有道德责任和思想责任。因此一方面XX应该加强对行政人员教育引导，通过理论授课、真实案例反思及系统考察等方式培养公职人员为人民服务的思想。二是强化、细化行政人员权责，进一步完善问责法律法规，建立行政问责结果考核评估机制，通过灵活弹性的制度提高行政问责结果精准度。
4.5畅通XX信息公开渠道
XX部门在经历了大量实践后，在突发公共卫生事件信息公开层面的建设有了明显的进步，但是没能从根本上得到有效的改变。大量的“选择性公开”、“缩水型公开”依旧常常出现在现实生活中，而对于民众最关注的热点焦点问题却迟迟得不到回应，使得流言跑在真相前面。在突发公共卫生事件发生后，事件的发展状况得到了社会民众的高度关注，民众对于了解自己切身利益相关的信息是非常迫切的，真实及时高效的对事件相关信息的公开，让民众行使其拥有的监督权与知情权。问责的前提条件是相关信息的公开，只有畅通信息公开渠道，阳光行政，才能让民众对XX行为加以监督，这样的问责才能产生根本的作用。首先，XX部门必须明确坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则，切实保证信息公开的及时性和全面性。其次，XX应该当适当加大对新媒体人才的引进和基层新媒体资源的倾斜，通过一套完善系统的信息公开体系提高信息公开效率。最后，XX应该结合时事热点及时主动阐明XX观点立场，通过明确立场给予民众在突发事件对XX的信心，使流言难产，提高XX公信力。
结 语
本文从突发公共卫生事件的角度对行政问责加以简单的分析，首先对行政问责的相关概念概念进行了一定归述，其次以舒兰市疫情为例具体分析了事件中行政问责结果，并从此次行政问责中浅谈存在的一些问题，包括职责界限不清、问责程序不透明公开、问责主体单一、问责结果缺乏科学评估、信息公开渠道单一等问题，也意识到问题成因在于行政问责制度还需完善、法律体系不够完善、媒体、民众行政问责缺位、缺乏多方结果评估、XX新媒体资源短缺等。结合国内疫情行政问责实际情况，提出针对性建议：一是完善行政问责流程制度；二是完善行政问责法律法规；三是提高民众、媒体行政问责参与度；四是规范行政问责结果评估；五是畅通XX信息公开渠道。
重大突发公共卫生事件行政问责必然是今后一段时期不可避免的过程，随着疫情形势呈现“小聚集、短爆发”趋势，公共XX行政问责必然在一次次考验中不断完善。由于本人存在理论和实际调查经验不足，因疫情原因未能够全面深入XX、机关单位实地调查，因而从宏观方面分析较多，对问题的研究深度和宽度存在局限性和主观性。希望今后能够更多进行实地调研考究，分析面更加广泛，为推动公共卫生事件行政问责工作的完善贡献更多力量。
致 谢
随着毕业论文的完成，我的大学生活也即将结束。在论文的撰写过程中，我学到了以前在书本上学不到的知识。让我度过了大学生活最为充实的一段时间，而且收获了理论和实践。首先要感谢我的指导老师，从选题、撰写开题报告到论文完成，老师都给予了我贴心的指导以及详细的批注，尤其是对结构框架的精准把握让我深深感动。我能完成此篇论文，与老师的认真批改和悉心指导是分不开的，在此我向老师表示衷心的感谢。
其次要感谢教导过我的所有老师，如果不是老师们在学习上专业的教导和在生活上耐心地解答，我得以获取众多的专业知识，奠定了我撰写论文的理论基础。
最后要感谢我的父母，为我创造了良好的学习环境和家庭环境，我能大学毕业离不开父母的辛苦工作。感谢我的同学，在撰写论文初稿前后，我的同学帮助我收集资料，以美食慰劳我。感谢我的父母，为我付出的所有心血，难以回报，惟愿平安喜乐。
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