行政改革过程中行政伦理失范的表现及救治

摘要

改革开放以来，我国行政改革不断深入，在此过程中行XXX力被滥用、腐败现象依然屡见不鲜。行政伦理失范行为不仅影响着人民群众的利益，而且还直接影响着国家的合法地位，其危害是不容忽视的。目前，我国行政伦理的建设一直在不断地提高，但同时也存在一些十分严重的伦理失范现象。因此，研究行政伦理失范问题，加强行政伦理建设是十分必要的。制度因素的制约固然重要，但我们同时也不能忽略道德、伦理规范、行政主体伦理自主性等“软实力”的内在制约。本文首先主要从行政伦理的涵义以及伦理失范的涵义出发，梳理了个体伦理和制度伦理失范的表现，并对当前行政伦理失范问题提出相应的解决方案，有助于更好地加强行政伦理建设。

　关键词：行政伦理；行政伦理失范；行政改革

前言

目前我国经济、政治、科技都在不断地发展，但行政伦理失范的问题一直以来阻碍着我国行政管理现代化的水平。行政伦理失范主要表现为个体伦理失范和制度伦理失范两个方面。不论是制度伦理失范还是个体伦理失范都严重地破坏了XX在人民心中的形象，对国家、社会、公众的利益造成极大的伤害。行政伦理建设不仅关系到人们的生活品质，也关系到整个国家和社会的发展与进步。因此，要想树立一个良好的XX形象、营造一个良好的XX环境，就必须不断加强行政伦理的建设。本文主要分析当前行政伦理失范的一些表现，并从内外两个路径来探析建设路径，从而更好地加强行政伦理建设，建设一个清正廉洁的XX形象。

一、行政伦理失范的涵义

（一）行政伦理的涵义

在现代XX治理中，XX伦理建设对构建责任XX、回应XX具有重要意义。关于行政伦理的涵义，本文从四个方面进行了论述：

1.从价值的角度来看。在公共管理活动中，将行政伦理视为一种价值追求，既要重视效率，也要重视公平、正义等基本价值观念，实现以公平为基础的效率。公共性是行政伦理最根本的特征公共利益这就要求行政机关一切从公共利益出发。

2.从过程的角度来看。行政伦理是行政行为的一种道德规范，它存在于各种公共政策中，然而，在制定行政伦理时，通常受主流社会价值观的约束。王伟在《行政伦理学概论》一书中认为，“行政伦理是XX组织在行政管理过程中的伦理”。

3.从方法论的角度来看。作为抑制腐败、实现廉政的一种方式和手段，行政伦理被认为是一种有效的治理腐败的手段。在探索运用法律等他律手段遏制腐败的同时，还倡导强化管理人员的职业道德建设，将自律和他律相结合，以遏制腐败。

4.从行政责任的角度来看。现代XX应该是负责任的XX，无责和失责的XX无行政伦理可言。而行政伦理是一种对实现行政责任的途径的探讨。行政伦理突出道德的重要作用，并通过对行政人员内部的道德义务的升华，从而使其行政责任得到全面地履行。从行政伦理的涵义来看，行政伦理就是在行政领域中的专业伦理，它是公务员在行使其职权、执行其行政行为时所遵循的道德规范，也就是对公务员的行政意识和行为进行规范。

总的来说，行政伦理是行政组织、行政行为、政策制定中的伦理价值诉求，也是行政人员行为与心理行为的道德建构。

（二）行政伦理失范的涵义

“失范”属于社会学的范畴，从字面上来看就是缺少社会规范准则。X社会学家罗伯特• K•默顿（Robert King Merton）指出，失范“是指当人们使用社会认为的正当的制度化手段无法达到其目的时所采取的行动，这也意味着人们对社会的信仰在减弱”表现为一种规范的冲突。失范又称越轨、违规，是指违反一般的社会道德规范并对公共准则的遵守产生不良影响和破坏性。公务员行政伦理失范指的是公共权力的行使主体在行使其行XXX力收时，为实现自身的私欲无视行政伦理准则，混淆了权力的界限，将人民赋予的权力视为行为失范的保护伞。它的实质就是运用不正当的行为行使不合法的权力，危害公众的利益和道德，从而造成腐败，影响到XX的公信力。从理论上讲，公务员的行政伦理失范可以分为：寻租型、腐败型、经商型、泄密型、渎职型和隐匿财产型等。

二、行政改革过程中行政伦理失范的表现

（一）个体伦理失范的表现

１.行XXX力的腐败与滥用

权力腐败是指国家机关及其工作人员在其行政活动过程中，偏离或背离其本身行政职责，将自己手中的权力特权化、商品化和私有化，以便获取有利于自身的特殊利益。其主要表现为“以权力为中心”的腐败。行XXX力的腐败与滥用是个体伦理失范的表现之一，同时也是个体伦理失范最常见的表现。其主要表现形式如下：

第一,政治腐败。政治腐败是指XX和XX官员利用公共机构授予的权力，不合乎法律和伦理，谋取私利，其本质特征是滥用职权。是在权力重新分配中寻求最大限度地实现个体权力的交换。一般是违反党纪、政纪和法律的，例如：投机取巧、拉帮结派、任人唯亲、个人独裁、弄虚作假、有法不依、执法不严、权力大于法律等。

第二,经济腐败。经济犯罪就是指经济犯罪和政治犯罪互相串通，公职人员利用其手中的权力来与从商者或其他行业的人员进行沟通，通过权力来实现利益的分享，分享的程度取决于两个人对利润的贡献。这一非常规的经济联系被称为“经济腐败，前提是对国家公共资源的不合理利用。其具体表现为：“权钱交易”、“吃回扣”等。

第三，司法腐败。司法腐败是指行使司法权的权力主体，包括人民法院、检察院、公安机关等部门的工作人员，利用职权行使职权，不依法办事，依法谋私，或其它严重违反国家法律法规和纪律的行为。司法权是国家和人民赋予司法机关处理民间纠纷、维护人民合法权益、惩治违法犯罪的权利。一旦司法机关出现腐败现象，不但会给民众带来巨大的损失，而且会对法律的权威性造成极大的伤害，同时，也会破坏法律的公平性，让民众丧失对法治的信任。

第四，生活腐败。生活腐败是指公职人员因其所具有的权力和地位，使其在生活方式、道德素质上不断堕落，并以公权换取私欲的满足。这些问题主要是：工作上的权力滥用，形式主义，脱离群众，奢侈浪费，公款吃喝，放纵色情等等。

2.行政人员行政不作为现象严重

行政不作为是指“负有法定积极作为义务的行政主体及其工作人员,在能够履行的情况下而没有在法定期限内或者合理期限内从程序上予以履行或者没有完全履行的一种违法行为”。《人民的名义》中孙连成孙局长懒政堕政不作为，腐化堕落不为民。让上万劳工失业，让数百投资人倾家荡产。由于不作为行为具有隐蔽性的特点，并未引起人们的足够重视。然而这种行为既是对国家、社会公共利益的直接侵犯，也是对行政相对人权利的损害。

3.行政不作为行为包括三个方面

第一，行政人员的失职渎职行为。主要是指“工作人员对工作不负责任，没有按照规定履行职责，给单位造成了利益损害”。行政伦理对行政人员来说，基本的要求就是行政人员应当“尽职尽责”完成份内任务，但当前大部分公务员还没有形成“公仆”的“全心全意为民”的意识，不能认真地履行自己的责任，存在着渎职行为。

第二，行政人员的消极行为。行政机关的负面行为，是指行政机关有义务主动地执行其法定的行政行为，并且能够保证其能够顺利履行，但未履行的状态。某些XX工职人员在工作上只是走形式，从不积极主动；在遇到紧急情况时，并未采取主动的反应，造成了很大的损失；在社会发展过程中，身为一名高级领导人，如果不采取与时俱进的措施，追求社会和经济的发展，仅仅追求自身的“平安过”，那就是隐形的伦理失范。行政人员的消极行为既会影响XX的声誉，也会破坏法律权威，同时也会对公民的正当权利造成侵害。

第三，行政人员能力低下，难以胜任其职位要求。公务员考试大纲申论中规定“主要测查从事公务员工作分析和解决问题的能力”，但目前公务员考试的内容与现实工作岗位中所要用到的知识和解决具体问题所用到的方法没有任何关系，所学习的理论与实际无法进行良好的转化。也就是所学非所用，所考非所需。行政人员能力低下主要表现在个体综合素质不高，分析问题能力有限，难以应对行政工作中所面临的种种挑战，难以对社会管理事务做出正确的决策决策，因而失去了对行政客体的控制能力，导致行政效能的低下，行政工作的失误等现象的出现。

（二）制度伦理失范的表现

制度伦理是指以法规、制度的形式对行政活动的道德诉求，具有制度伦理化和伦理制度化双重维度。存在于社会基本结构和基本制度中的伦理要求和实现伦理道德的一系列制度化安排的辩证统一。在实践中，如果要使基本的价值观念、原则等对公务员的行为起到一定的规制和制约作用，那么，就必须要有一定的强制力量，也就是他律，这就要求行政伦理的制度化。然而，在构建行政伦理体系的过程中，我们仍然存在很多问题。

1.行政伦理立法不完善

十八届四中全会是全国人大常委会第一次专门研究和部署“依法治国”战略。“法”在国家治理中的作用是毋庸置疑的。然而，相较于其他立法公务员伦理失范的立法较为落后。主要表现为：

（1）我国目前尚无专门针对公务员伦理失范的立法。我国现行的一些公务员伦理建设法律法规，在权威、强制性方面也比现行的立法要薄弱许多。这就导致了我国公务员的行政行为随意化程度的提高。虽然我国已经颁布了《中华人民共和国公务员法》等相关的法律、法规，但大多只是规定了公务员的权利义务，很少涉及到公民的伦理道德问题。

（2）我国现行的有关行政伦理的制度条款太过原则化，难以在具体的实践中对其进行规范。例如，当前我国的公务员职业道德准则以忠于国家、服务人民、恪尽职守、公正廉洁为主要内容，但缺乏具体的操作层面的规定，不利于实际的实施。另外，对于那些没有犯罪但严重违背公职人员职业道德的行为，相规定则相对较少。

2.权力运行的监督体制不健全

孟德斯鸿说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。公务员作为公共权力的一个特殊群体，公共权力的运作必须受到行政伦理的规范和制约，而缺少一套完整的伦理监督机制，就会造成行政伦理失范，乃至国家XX的合法性危机。

（1）我国的行政伦理监督机制存在着多种主体，无论是从外部监督还是从内部监督来看，都存在着一种不合理沟通协调机制。一旦出现了行政伦理失范的问题，由于没有对其进行清晰的界定和全过程的监管，就会导致内部的道德监督主体相互推诿、重复监督等问题的出现，从而影响了行政伦理监督作用的发挥，使行政伦理监督工作难以真正落实。

(2)在外部监督主体方面，公众和舆论的监督功能没有得到充分的体现，缺少一种有效的制度化的支撑，特别是在网络舆论的规范和制度上的缺陷，严重地制约监督功能的发挥。

3.行政伦理培训机制不健全

加强公务员伦理培训使其将外在道德规范体系内化，是降低公务员道德失范的有效途径。当前，我国公务员伦理培训制度的不健全是造成我国公务员伦理失范的另一个重要因素。

(1)国家机关对公务员的行政伦理建设缺乏足够的关注。由于受到理论因素的制约，XX机构过分强调技术在行政管理中的作用，而忽略了伦理等价值因素，XX十分注重职业技能的培养，缺乏对公务员行政伦理道德的培训。虽有些XX机构也定期对公务员进行伦理道德的培训，但大多数都是走走过场很少真正的对公务员进行培训。导致了行政伦理建设滞后，无法有效地发挥对公务员行政伦理行为的规范和约束作用。

（2）公务员伦理培训模式的针对性不强。《公务员职业道德培训大纲》强调加强基层一线、窗口部门等直接为人民服务的公职人员的职业道德教育，但《大纲》并没有明确规定具体的训练方式等其它内容。一些基层XX的公务员培训机构对不同层次、不同岗位的人员进行统一的培训，这显然是行不通的。另外，公务员的伦理培训缺乏长效机制，培训考核与公务员的升迁不能很好地融合在一起，培训仅仅是为了满足上级机关的培训工作，并不能真正提高公务员的职业道德和管理能力。

三．行政伦理建设的必要性

目前，我们国家处在社会转型的重要阶段，经济、政治、文化、社会形态发生了深刻变化。行政程序正当性与合法性、XX道德状况、行政人员道德素质等都将深刻地影响和制约着整个社会的发展。在社会的转型过程中,XX发挥着主导作用,扮演着重要的角色。因此，行政程序的正当性与合法性、XX道德状况、行政人员道德水平等都将对整个社会的发展产生深远的影响和制约，因此，加强和强化行政伦理的建设势在必行。

（一）有效治理行政伦理失范是社会道德发展的必然诉求

作为一名具有一定社会地位和社会影响的行政官员，其道德行为对于社会中的其它成员具有一定的示范效应。一个地区的行政伦理，从根本上反映了一个地方的道德风尚，代表了一个地区的公序良俗。因此，如何树立正确的行政伦理观是非常关键的。如果行政伦理建立的较好，管理人员能够认真负责，廉洁公正，那么，他们的行为也会对身边的人产生一定的影响。他们的同事、家人对待工作就会更加认真、更加高效。这种行为久而久之也会影响其他行业，其他行业的工作人员受此熏陶也会将此种工作方式带入自己的工作环境中。不断传递下去将形成良好的社会氛围。反之，若某一地区的行政伦理建设程度相对较低，各级工作人员都谋取私利、以权谋私，这将会误导下级工作人员且造成了不良的示范效用，层层如此将形成一个恶性的循环圈，阻碍社会道德的良好发展。

（二）有效治理行政伦理失范是发展社会主义市场经济的必然诉求。

随着我国社会主义市场经济的进一步发展，我国的管理、监督、服务都对行政人员提出了新的要求，比如说行政人员具有全心全意为人民服务态度、诚实守信的品质、秉公办事的操守、对社会无私奉献的精神，同时也要警惕行政人员失职，以权谋私，权力交易等与社会主义市场经济的运作原则相抵触的行为。因此，在社会生活中，必须培育并形成相应的行政伦理，这是社会主义市场经济逐渐走向成熟与完善的必要条件。

（三）有效治理行政伦理失范是落实依法治国与以德治国相结合治国方略的必然诉求

在行政活动中，法律调控与道德调控是解决行政管理过程中问题的重要途径，发挥法律与道德的综合作用现如今已经成为世界各国行政建设和发展中的主要方式。随着我国治理体系和治理能力的现代化、“以人为本”思想的不断深入，我们国家的治国方略也从“依法治国”向“法治与德治”的转变。加强行政伦理建设，充分发挥道德调节在依法行政中的作用，法律调节与道德调节结合起来的综合治理，这既是国家行政体制改革的根本目标，又是实现法治和以德治国相结合的必然要求。

四、我国行政伦理建设的主要路径

行政伦理建设是一个系统的工程,加强行政伦理建设的方法和手段也是多种多样的,根据中国现阶段存在的问题和行政伦理的主体运作方式,主要应该从外控和内控两条路径来加强行政伦理建设,这就使得我国的行政伦理建设更具针对性、更具可操作性。

（一）外控路径

行政伦理的外部控制途径主要是通过制度层面的建设来加强行政伦理建设，这其中主要包括确定实行行政伦理制度化建设、深化行政体制改革、完善行XXX力监督机制等。

1.行政伦理制度化建设

行政伦理制度化建设即行政伦理立法的制度化。主要是把行政伦理的行为提升到法律行为，把行政伦理上升为某种制度、某项规定。在本质上，行政伦理是一种内在的精神性的约束力量，如果不对其制定一定的外在的法律进行约束，即使是拥有完备的行政体系也无法发挥最大的效用。针对我国目前的行政伦理现状，我们应该以公众利益为出发点，通过制度体现国家和人民的意志，实现最广大人民的根本利益，用法律的权威性和强制性来约束行政人员的具体行政行为，从而更好地加强行政伦理建设。同时也应该设立一个行政伦理制度化建设的专门机构，改变以往的监督检查原则，确立统一的指挥和规范标准。X、日本、韩国等国家均设立了专门的行政伦理制度化建设机构，从而有效地监督行政人员具体的行政行为。我们国家可以根据自身的具体情况借鉴它国这一宝贵经验，成立专门的行政伦理制度化建设的机构，有针对性的负责行政伦理建设，及时发现问题并加以解决。

2.深化行政体制改革，转变XX职能和管理方式

我国行政体制改革的基本方向是将管制型XX转变为服务型XX，将权力型XX转变为责任型XX，这本身带有鲜明的行政伦理价值导向。首先，处理好好XX和市场之间的关系。把“有形的手”与“无形的手”结合在一起，才能达到最佳效果。为良好、健康的市场经济体制提供一个良好的环境。其次，加强XX自身建设，完善XX信息公开体系，转变XX的职能，使行政人员的工作积极性和主动性得到有效地提高，从而增强其服务精神和责任意识。最后，要建立和完善决策问责和纠错机制。“坚持用制度管权管事管人，让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子里”。确保权力机关之间的相互制约与协调，确保权力机关合理、合法地行使权力。

3.完善行XXX力监督体制

加强行政伦理建设, XX必须建立完善的监督体系并进行强化, 只有明确各个监督主体各项权责, 才能整合优化整个监督机制。要防止行政人员的伦理失范行为，就需要尽快建立和完善行政人员的伦理监督机制，强化对行XXX力的制度约束。目前我国已经形成了较为完善的监督体系，但仍然存在一些不足之处。因此，我们应该不断完善现有行XXX力监督体系。

首先，要建立一个专门的行政伦理监督机构。这一方案可以借鉴他国经验，比如X建立了伦理委员会，日本建立了公务员伦理委员会，它们都是独立的专门机构，对公务员进行监督。我们也应该建立一个专门的、独立的机构去监督公务员的伦理法律的执行。同时，为了更好地发挥监察机关的职能，必须建立和完善公务员伦理失范管理体系，但在这一过程中注意对举报人的个人信息保护。其次，加强对行政机关的司法监督，强化对其进行审查的力度。最后，要强化社会监督，充分发挥公民、媒体、非XX组织等主体的监督功能，实现内外监督的有机统一，发挥其强大的监督功能。

（二）内控路径

内控路径主要是从个体的层面来提升行政人员的道德水准，其内容包括：树立正确的行政伦理观念、加强行政人员人员的道德自律性、培育行政人员的职业道德品质。行政人员个人的道德修养与行政工作的成果、社会的稳定、国家的稳定、乃至民族的兴衰息息相关，因此，个人的道德水准对社会的发展有着举足轻重的作用，因此，强化个人的道德修养十分重要。

1.树立正确的行政伦理观

在各级行政机关和国家公务人员等公共行政主体履行行政职责、从事行政实践的过程中, 行政伦理观具有重要的行政价值导向作用。通过建立正确的行政伦理观，并由此建立起一种内部制约机制，从而最大限度地得到社会认可，并使其成为行政人员的基本行为规范和内在自觉。因此，要使行政人员树立正确的行政伦理观念，具有良好的道德，就成为当代行政伦理建设中的一项重大课题。正确的行政伦理观要求我们树立中国特色社会主义思想，充分发扬爱国主义和集体主义精神，以“全心全意为人民服务”为宗旨，坚持依法治国、依法治吏、治吏治污。

2.强化公务员的行政伦理意识

要强化公务员的行政伦理教育，必须从培养其正确的行政道德观念入手。要确立人民群众在国家中的主体地位，要树立“以人民为中心”的“公仆”理念。注重自我约束，提高服务意识。另外，要强化公务员的自我约束意识，正确对待公共事务和私人事务。做到自我激励，自我改进。要加强自我反省，加强道德建设，提高抵御诱惑的能力，抵御落后的思想和腐朽的文化。公务人员在处理公事、私事的时候，要分清公私的界线，不要滥用权力为自己谋私利。个人和集体的利益发生矛盾时，要以集体的利益为先，而不是以一己之私，以整个团体为代价。通过持续的自我约束，由外部的强制性转变为内部的自觉，促进良好的行政伦理道德观的形成。

3.加强职业道德培训和行政伦理教育

加强对公务员职业道德培训和行政伦理教育是十分必要的。首先，要把“爱岗敬业，诚实守信，办事公正，服务群众，为社会服务”作为公务员准则并引导其遵守。其次，提高我国公务员的职业道德水平，就需要制定一套精准有效的训练体系，循序渐进地对公务员进行培训。最后，要在全社会建立起一种道德和伦理的激励机制，对先进工作者进行表彰，给予他们精神和物质上的奖励。要树立“人民公仆”的模范作用，树立“公正、廉洁、自律”的观念，淡化权力思想和特权意识，促进XX内部的道德风气的形成，进而也有利于提高整个社会的道德素质。

结论

行政伦理建设在行政工作中占有十分重要的位置，也为行政工作提供了重要的借鉴。这不仅影响着我国的行政事业的健康发展，也影响着我国的公共利益和社会的稳定。随着我国近年来的经济、文化的深刻转型，由于行政人员职业意识的缺乏、使行政道德失范的问题不断涌现，监督机制的不健全，不仅损害了党和国家的形象同时也对经济、社会的健康发展带来了严重的影响。因此，国家和XX应该对此进行重视进一步改善伦理失范问题，同时行政伦理建设也需要XX与民众共同努力。

参考文献

[1]杨镌靖. 社会转型期我国行政伦理失范及其治理路径研究[D].广西民族大学,2008.

[2]纪海望. 我国行政伦理失范成因及对策研究[D].东北财经大学,2010.

[3]启明,喻溟.论行政不作为的构成及防范对策，湖北经济学院学报(人文社会科学版)[J]， 2007,(2)

[4]周佑勇.论行政作为与行政不作为的区别[J].法商研究,1996,(5)

[5]曹亚青. 行政伦理制度化问题研究[D].燕山大学,2016.

[6]郑捷文.对我国行政伦理失范问题的探讨[J].财经问题研究,2014,(S1):220-223

[7]杨思琪.我国公务员行政伦理失范成因与对策研究[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版),2021,18(01):47-49.

[8]刘昆丽.我国基层公务员行政伦理失范及对策研究[J].文化创新比较研究,2018,2(15):150-151.

[9]刘钰. 浅析我国基层公务员行政伦理失范问题[C]//.2019京津冀自由贸易区建设研讨会——第五届公共政策智库论坛论文集.[出版者不详],2019:138-141.

[10]王策.论当前我国行政伦理失范的现状和对策研究[J].现代经济信息,2016(21):122.

[11]范民英.新常态下我国行政伦理建设途径探析[J].湖北省社会主义学院学报,2017,(03):80-83.

[12]刘谦. 当前我国地方行政伦理建设研究[D].西北民族大学,2015.

[13]王伟.行政伦理学概论[M].北京：人民出版社，2001.

[14]张国庆.21 世纪初中国行政改革的十大关系及政策选择[J].中山大学学报，2001.

[15]行政文化与伦理研究[M]. 中国社会科学出版社, 2011.