浅析城市轨道交通应急管理机制的问题与对策

摘 要

城市轨道交通系统庞大且复杂，发生安全事故容易造成严重后果。城市轨道交通应急管理机制也要适应新时期的发展要求，建立健全应急管理机制对减少生命财产安全损失具有重大意义。本文主要综合了文献分析、对比分析以及案例分析等研究方法。首先从城市轨道交通应急管理的概述入手，以“11·15”杭州地铁坍塌事件和韩国大邱地铁火灾两个案例研究我国城市轨道交通应急管理机制现状、存在的问题以及对策，针对应急预防不完善、各机构联动机制欠佳、社会动员机制不完善、善后机制不完善等问题提出了完善预警机制、加强应急各机构的联动协调机制、完善社会动员机制、完善善后机制等方法策略。

关键字：城市轨道交通，应急机制，问题，对策

前 言

随着城市经济的发展，越来越多的人们开始涌入大城市谋发展。人们的涌入一方面促进了城市公共交通的发展，另一方面也给城市公共交通带来了巨大压力。相对于城市其他公共交通来说，城市轨道交通具有绿色环保、安全高效、载客量大、准点率高等优势，城市轨道交通出行方式占据重要地位。城市轨道交通是一个复杂的庞大系统，在运营期间充满着各种不确定的因素，城市轨道交通突发事件也较容易出现。如若置若罔闻，则会造成人员生命财产损失，会对社会秩序造成影响，甚至会造成更加严重的后果。应急管理机制在城市轨道交通安全中占据重要地位。国外对于城市轨道交通的研究与建设相对起步较早，其中，伦敦首先开始探索，随着时代的发展、国民经济发展水平的提高以及人们对出行的要求的不断提高，现如今，国外的城市轨道交通研究与建设已达到了相对比较完善的地步，并且在轨道交通各方面建立健全相应的法律体系与轨道交通应急管理机制。相对于国外来说，由于国外研究数据难以引入，没有相应完整的理论研究借鉴，导致我国经验不足，因此我国的应急管理机制就相应落后于国外城市轨道交通应急管理机制方面，但随着科技的发展，我国在一次次突发事件中分析事故、总结经验，然而现如今在发展过程中还不断涌现出我国目前在城市轨道交通应急管理机制方面的不足，说明我国城市轨道交通应急管理机制不完善。本文主要是借助图书馆相关书籍以及论文等文献，从理论的角度对城市轨道交通应急管理机制进行研究，结合国内外因城市轨道交通应急管理机制不完善而造成的事故案例为分析主体，浅析出我国城市轨道交通应急管理机制中存在的不足，并针对这些问题提出相应的方法策略，为我国城市轨道交通应急管理机制完善提供参考，促进应急管理机制逐渐向制度化、体系化、规范化发展，保证城市轨道交通安全、高效、平稳运行，更好地为乘客服务，推动国民经济的发展。

　1城市轨道交通应急管理概述

本部分从城市轨道交通应急管理概述入手，为应急管理机制的理论研究提供强有力的支撑。

　1.1城市轨道交通及突发事件

城市轨道交通（Urban Rail Transit）指的是在城市发展总体布局的要求下，采用专用轨道线路来承担客运任务，在城市内部建设的中短途轨道交通系统。主要包括磁悬浮、地铁、轻轨、单车等。城市轨道交通在城市客运中起到了缓解交通压力、提高运输效率、促进经济发展的作用，但也面临着突发事件的威胁。

城市轨道交通突发事件是指在运营期间，因不可确定因素导致突然发生，造成人员伤亡、设备故障、财产损失、影响正常运营，需要立即采取相应紧急措施应对的紧急事件。例如：地铁站火灾、列车脱轨、大客流、自然灾害等。

近十年来，上海城市轨道交通在运营期间，发生过不少突发事件，具体情况如表1.1 所示。

表1.1 近十年上海城市轨道交通突发事件一览表

通过上表以及结合相关案例可以看出，上海城市轨道交通突发事件屡屡发生，足以说明上海城市轨道交通在突发事件应急管理机制方面存在着不少问题。进一步说明，我国城市轨道交通在应急管理机制方面还不够完善，建立健全应急管理机制对保证城市轨道交通安全运营具有及其重要的意义。

　1.2 城市轨道交通应急管理机制

　　1.2.1应急管理机制的含义

应急管理机制是建立在法律规章制度的基础上，在各部门职责明确的前提下的实际运行情况，能反映出在突发事件发生时各部门之间的相互关系，也反映出XX应对突发事件的处置能力，主要包括事前准备、事发反应、事中处理、事后恢复四个环节，是一套完备的系统化措施。

　1.2.2城市轨道交通应急管理机制的内容

城市轨道交通应急管理机制主要包括监测预警机制、应急处置协调联动机制、社会动员机制、善后协调机制。

（1）监测预警机制是指通过对可能造成突发事件的不确定因素进行监测，并对监测到的数据进行分析、整理、总结，制定相应的监测计划。然后将前期发现的存在的可能会造成突发事件的不安全因素按照相应的报告程序及时上报。

（2）应急处置协调联动机制是指充分整合社会资源以及力量，在各级设立相应的应急机构，规范工作模式，赋予联动协调职能，从而提高处理突发事件的能力。

（3）社会动员机制是指充分调动社会全体成员积极参与，对其进行积极正确地引导，加强安全教育，普及法律知识、培训避险常识、增强安全意识，使社会全体成员能够在突发事件发生时提高自我保护能力。

（4）善后协调机制是指为尽快恢复事故后的生产、生活、社会秩序，借助新闻媒体的力量，提高社会公众的警惕，正确引导民众。

　2城市轨道交通应急管理机制案例分析

　　2.1“11·15”杭州地铁坍塌事事件

　　2.1.1 事故背景

2008年11月15日，杭州地铁湘湖站北2基坑钢支撑断裂导致突然发生基坑坍塌，河水倒灌，淤泥堵塞。多名施工工人与11辆正常行驶的车辆一起随路面下沉，掉入深坑。

经调查，本次事故是由于安全责任不落实、应急预防不到位、上级监管不力、管理制度不完善、雨量多、土质特殊等多方面因素综合造成的。

　2.1.2 事故应急处理流程

本次事故造成巨大的人员和财产损失，被认定是一场我国地铁建设史上最严重的突发事件，应急处理流程如表2.3所示。

表2.1“11·15”杭州地铁坍塌事件应急处理流程表

　2.2韩国大邱地铁火灾事故

　　2.2.1 事故背景

2003年2月18日，一金姓故意纵火导致韩国大邱市地铁中央路站发生突发性火灾。

车内起火后，因受火灾影响，车站内的供电系统无法正常供电。车站内紧急照明灯等装置并未能及时闪亮，车站瞬间黑暗，列车门也因车站系统自动断电而无法正常开启。与此同时，另一辆列车驶入烈火燃烧地车站中，也因无电导致无法正常运行。烈火瞬间席卷了两辆列车。人门在车内苦苦挣扎，却无法挣脱，亲人们车外痛哭流涕。因燃烧产生地大量有毒物质，许多乘客在慌乱中因浓烟窒息而死。

2.3问题分析

随着城市轨道交通的飞速发展，轨道交通系统日趋庞大且复杂，从而不断涌现出城市轨道交通应急管理机制的一系列问题。通过“11·15”杭州地铁坍塌事件和韩国大邱地铁火灾事故两个案例分析，可以发现应急管理机制出现的问题主要包括以下四个方面：

　2.3.1监测预警机制薄弱

突发事故的发生往往是多方因素经量变到质变的过程。未雨绸缪，完善监测预警机制，对避免即将可能发生的突发事件或者是尽最大程度降低突发事件带来后果起着及其重要的作用。凡事预则立，不预则废。突发事件是随时都有可能发生的，从萌芽期到爆发期是需要经过一段时间的积累，也即量变到达一定数目后才会发生质变。突发事件的发生也不是完全没有特征，它的发生会伴随着一些细微的变化。若能及时地察觉并加以控制，一方面会大大减少突发事件可能会带来地严重后果，另一方面会将生命财产损失降低，并且也可能会带来不一样地转机，化危险为机遇，提高经济效益。因此，掌握预防和应对突发事件的技能技巧显得尤为重要。

“11·15”事故没有坚持好“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，没有站在整体的高度上去重视安全，未正确处理好安全与发展的关系。在杭州地铁坍塌事件中，施工单位对待隐患采取了敷衍了事态度，未建立起严格高效地监测预警机制，未对造成突发事件的不确定因素进行分析、整理，未及时上报，对多次出现的隐患并未采取实质性措施，隐患进一步恶化时没采取强有力的补救方案，最终导致了事故的发生。在施工前，应对工程施工安全隐患进行预评估，对不安全因素进行分析，建立完善的监测预警机制，及时排查解决隐患。在施工中，应时刻动态跟踪隐患，加强控制。从施工各个环节抓起，保证施工安全。

韩国地铁未建立起完善的监测预警机制，对容易造成突发事件的不稳定因素未能及时监测，如在应急装置方面，从而造成了本次事故的发生。车站内虽设有火灾应急装置，但这些装置仅仅足够应对小火灾，无法应对比较严重的大火灾。列车内并没有自动灭火装置。由于车站断电，紧急照明灯等设备并没有指示，四周一片漆黑，导致车站内人员产生恐慌心理，从而秩序紊乱。大邱地铁的通风系统仅仅适用于平时的通风，难以排出大量浓烟，致使人们因燃烧产生的有毒物质而窒息死亡。

　2.3.2应急处置协调联动机制不完善

在发生突发事件时，突发事件的应对不能仅仅靠某个部门单独的力量就可完成，需要按照相应的法律法规政策，形成集中统一领导机制，开展各项应急处置工作。

“11·15”事故中，应急联动机制不协调，存在着违法分包现象。一个项目经理分管多个项目，导致分管项目过于分散，不能进行实质性上的监管。又因为人手不够等原因，常常将此类任务分给技术、经验不足的人员。另外，在工程建设中，虽然存在着监理，但在实际的运行过程中，这些监理所起到的作用往往是有局限的，从而导致存在着事故隐患。在突发事故发生时，监理未能及时与项目经理取得第一时间的联系，从一定程度上反映出杭州地铁在应急管理机制方面存在着许多不完善之处。因此，轨道突发事件应急管理主管部门应加强不定期巡查，对监管不力的施工单位给予通报，完善应急管理机制，集合社会资源，协调发展，提高处理突发事件的应对能力。

韩国地铁各机构应急联动机制不完善，在事故发生时，地铁工作人员未能及时沟通，及时封锁车站，阻止其他列车驶入车站，最终导致事故的发生。

　2.3.3社会动员机制不完善

近年来，城市轨道交通发展迅猛，在发展的过程中也伴随着大量突发事件的发生，如列车相撞、塌方、脱轨等多种事故。无论是城市轨道交通运营单位工作人员，还是地铁乘客都存在着安全意识薄弱的现象，这说明城市在社会动员机制方面还存在着比较多的问题。

在“11·15”事故中对各员工的安全教育未能贯彻落实。多数施工工人是被临时“拉来”工作的，并没有接受过相关安全技术施工培训。并且现场没有切实可行的应急预案以及相应完备的应急措施，在突发事件发生时，这些未经受培训的工人，并不知该如何应对，从而产生惨痛的结果。因此，应完善社会动员机制，加强对工作人员的培训工作，带动社会成员全体参与，进行相应的应急管理模拟训练，提高工作人员的整体素养，增强民众的突发事件安全保护意识，增强目的性、可实施性。

韩国每年都会定期进行民众教育，通过学习的方式来增加民众们城市轨道交通突发事件的相关基本常识，以备在发生突发事件时乘客可利用已学知识进行自救，保障自身安全。事实表明，韩国的这些教育活动大多“流于表面”，并未真正起到实质作用，发生突发事件时，民众们因害怕而导致秩序混乱，不知该如何自救。在这场火灾事故中，地铁管理人员意识散漫，并没有积极调动身边可利用资源，应对突发事件的能力薄弱，并未在短时间内投入救援导致大量群众被困因窒息而死亡。韩国大邱地铁应加强对地铁工作人员的教育培训，并增加模拟实践演练，提高地铁工作人员整体素养，为紧急救援赢得宝贵时间。

　2.3.4善后机制不完善

媒体信息的来源及公开是来源于官方消息的，媒体报道总是带有一定的政治色彩，以XX及国家利益为重。媒体总是从正面报道事故的原因、经过、结果等，难免会出现部分信息未能得到公开。在“11·15”杭州地铁坍塌事件中，多家媒体选择性公开，如公开报道本次事故是一场由于地质灾害造成的，而并未深入挖掘是由于XX监管不力，施工人员安全意识淡薄等问题。这些做法从整体上保证了正常的社会秩序，并未能真正做到事故报道公开透明，也不能为后续提供经验总结，事态严重还可能造成谣言四起等紊乱社会秩序的现象，对生产、生活、经济发展带来更大的麻烦。XX应借助媒体的力量，第一时间发布官方、权威、公开、透明的信息。另外，也要加强与媒体的合作，正确引导社会舆论，消除民众疑惑，及时辟谣，给民众最真实的回答。

通过上述案例分析，我们可以看出来在突发事件发生时有完善的应急管理机制的必要性，只有确定的法律制度以及相关政策的保证才能更好地应对突发事件，加强监测预防机制，防患于未然，加强应急联动协调机制建设，为救援赢得宝贵时间，减少生命财产的损失。安全应永远被放在铁路行车首位，应时刻加强自我安全保护意识，才能在突发事件面前保证有清醒的认识。相关部门应加强宣传教育管理，加强社会动员机制建设，做好各方面的保护措施。这两起事故也给我们敲响了警钟，我们要加强安全保障，切实做好正点、安全地运输。

　　3 加强城市轨道交通应急管理机制的方法策略

城市轨道交通应急管理机制的建设好坏关系着市民的安全状况。城市轨道交通体系复杂、系统庞大，铁路上的设备应按照故障导向安全原则进行设置，但设备总会因故障或一些无法预测到的因素导致出现问题，一旦出现问题，可能会造成巨大的人员伤亡和财产损失。既然，城市轨道交通应急管理机制还不够完善，那就应针对这些问题及时做出相应的解决方法策略。

3.1完善监测预警机制

首先，应建立健全法律规章制度，完备的法律体系为城市轨道交通营造安全环境提供重要保障，确保权力在法律的规范下得到正确运用。

安全重在预防，无论何时何处都要把安全放在首位。城市轨道交通需要定期进行风险评估，通过风险评估，全面精确掌握辖区或者是所负责区域以及周边可能出现的一些突发事件，并对其风险等级进行相应的评估，如若发生将会发生多大的危害，以及想出相应的解决方案以及应急管理方案，对可能出现几率较大的灾害时刻关注，尽可能减少相应的生命财产损失。

随着现代科技的不断发展，自动化程度越来越高，需要借助新兴科学技术手段，学习西方监测预警机制经验，运用信息监测系统对可能出现的突发事件进行预测，建立预警监测系统、预警咨询系统，预测估计可能出现的风险等级，合理安排各方面，合理部署应急管理工作，减少不必要的损失。重预防，将突发事件的苗头扼杀在摇篮里。严格遵守突发事件上报程序，及时上报。

　3.2完善应急处置协调联动机制

突发事件发生时，需要各个部门的共同配合，相互协调，合理资源配置，第一时间形成网络化小组，不是各工种相互独立，各完成各自的任务，加强现场配合能力，而不是流于形式。

经过实践检验，各个部门都不能相互独立处置各类应急事件，都需要配合，毕竟，各个部门所负责的区域或内容不一致，但都会存在着一定的相互联系，也即既有区别、又有联系，两者相互依赖，不可分离。平时，各部门之间的配合多为“虚拟”配合，即通过网络或以文件的形式进行沟通，导致实际操作能力差。因此，为了提高整体应对处理应急管理能力，提高办事效率，需要加强各部门各机构之间的协调。

为了推动工作有效落实，应建立督促协调工作机制，主要包括：建立协调调度机制、建立定期报告机制、建立定期通报机制、加强督促检查。

为了加强应急各机构的协调性，应坚持“统一领导，综合协调”的原则，纵向上应坚持上级的领导；横向上加强各不同部门之间的沟通交流，采取多元化方式，相互促进，共享信息，取长补短。坚持“属地为主”原则，即在突发事件发生时，上级部门第一时间还未赶到时，列车司机、车站值班站长、行车调度员、车场调度以及现场职务最高的员工担任临时负责人，明确分工从多方面、多角度寻找解决问题的方案，综合高效地解决问题，提高整体效率。

　3.3完善社会动员机制

突发事件总是暗藏着各种不确定的因素，有些突发事件我们根本无法预测，面对未知的灾难，我们需要加强自我保护意识，将安全意识深深根植于我们心中。

现实上，大多数民众是缺乏突发事件应急管理相关知识的，不像国外，他们从小就开始接受相关应急处理的知识的教育，他们的自我保护意识以及安全防护意识很强。我们应该加强对学生们的安全教育，以不断提高安全意识。地铁公司应该多多举办关于轨道交通安全管理应急管理方面的讲座，主要讲解一下突发事件时需要用的应急设备的种类、设备放置位置以及其作用。另外，也可通过发放宣传手册，发放调查问卷，举办有奖问答知识竞赛等多种新颖的形式来进行宣传。尽可能带动城市轨道交通运营单位工作人员和民众进行应急管理实践演练。

当然，也要加强对城市轨道交通运营单位工作人员的安全教育培训。定期举办宣传讲座、定期进行、定期进行学习汇报，制定相应的规章制度，对违反规章制度，造成操作失误的工作人员视情况给以处罚。

　3.4完善善后协调机制

城市轨道交通在善后工作方面，应建立起相应完善的应对机制，采取必要的措施，尽最大的可能保证人民的生命财产安全。

善后工作完成的效果会对民众、社会，乃至国家产生影响。城市轨道交通运营单位应制定一整套完备的规章制度。安抚好家人、处理好环境影响、恢复好社会秩序。

另外，完善善后机制还需要借助好新闻媒体业的力量。一方面要控制媒体的数量和涉及范围，如若突发事件不是很严重，则只限于本地媒体。另一方面要进行新闻发布会，因新闻发布分享的信息有限且价值低，应对新闻发布会要发布的动机和内容等做一个大纲，扩展信息流，保证信息公开且真实，加强宣传，消除轨道交通突发事件带来的不良影响，从而正确引领民众方向。

　结 语

随着现代化交通的快速发展，城市轨道交通在居民选择的出行方式中占有重要地位，因城市轨道交通是一个庞大且复杂的系统，其中充满着各种各样不确定的因素，突发事件总在不确定中悄然发生。建立健全相应的法规制度，完善应急管理机制是必须要完成的任务，并紧随时代发展趋势，借助高进技术的发展，预防、监测、完善城市轨道交通的各项运营与发展，坚持始终把安全放在第一位的原则，提高运输效率，促进经济发展。

本文从轨道交通应急管理相应的基础理论谈起，借助“11·15”杭州地铁坍塌事件和韩国大邱地铁火灾事故两个案例，初步探究了现在城市轨道交通中存在的一些在应急管理机制方面出现的问题，并针对这些问题找到相应的解决方案。本文旨在通过分析其中存在的问题，希望能引起有关部门的重视。当然，城市轨道交通是一个复杂庞大的系统，对于其中潜藏着的一些还未被发现的问题需要各个部门共同深入研究，从各个角度深入，保障城市轨道交通的安全、高效地发展。

本人由于知识储备不足，专业知识素养不高，并未能深入探究城市轨道交通应急管理机制中还存在着我并未探究到的问题，以及相应的解决方法策略如何。本人将在以后的学习中继续探究，深入分析其存在的问题，并不断完善。在此也真心希望各位老师批评指正。

致 谢

首先，非常感谢我的毕业论文指导老师。初次相识是老师教我们行政管理学这门课程上。在课上，老师通过联系实际，为我们讲授行政管理学，使我们更加容易理解，给我留下了深刻印象。现在，老师为我的论文指导老师。从最开始选题，由于我自己的原因，多次选题都有较大问题，老师不厌其烦，多次为我悉心指导，审查、修改我的毕业论文，每一次都给我详细地指导，高度负责，对我的论文写作给予了很大的帮助。我还要感谢在双学位期间教过我课程的各位老师，感谢各位老师对我照顾，通过和您们的沟通交流，我获益匪浅。

感谢认真填写我的关于城市轨道交通安全管理应急管理调查问卷的每一位，给我提供了相应的数据，给我提建议，让我能充实我的论文。还要感谢我的父母，以及我的朋友们对我的帮助。感谢班里的56位同学陪我度过让我难忘的两年半时光，包容我的缺点，也感谢同学们对我工作的大力支持。

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浅析城市轨道交通应急管理机制的问题与对策

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