摘 要
随着奥米克戎和德尔塔病毒的扩散蔓延，全球的经济和社会发展都受到了巨大冲击，我国也不例外。作为维护社会秩序、保障人民基本权益的基本单元——城管及其执法人员在当今疫情形势仍然严峻的情况下扮演着至关重要的角色。城管执法人员在为城市管理做贡献的同时，个别执法人员所暴露出的以权谋私、营私舞弊等不讲伦理的行为为当下和谐社会的建设埋下了隐患。因此，本文的研究目的是从行政伦理视角探索促进城管执法规范化的路径。
本文首先查阅了许多与本研究主题相关的文献和资料，结合上海市城管执法失范的具体案例，通过对已有的研究成果进行归纳总结，创造性的提出自己的观点。具体来说，本文立足于行政伦理观，对上海市城管执法失范的表现形式、危害及成因进行深入剖析，为促进城管执法规范化提出对策建议。
通过研究发现，行政伦理视角下的城管执法失范具体表现在：执法程序不规范、执法手段不合法、滥用自由裁量权、助长不良执法风气，需要从加强城管执法个体伦理建设和制度伦理建设两方面入手，寻求促进城管执法规范化的路径，个体伦理维度主要包括培育行政伦理自主性、开展行政伦理知识培训等方面，制度伦理维度主要包括促进城管执法伦理逐步法制化制度化、健全城管执法伦理的监督体系等方面。
关键词：行政伦理；城管执法失范；城管执法规范化； 和谐社会
绪论
（一）研究背景及意义
1.研究背景
中国xxx第十九届中央委员会第五次全体会议提出，“要致力于使公民平等参与、平等发展的权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治XX、法治社会。”推进国家法治进程也是维护人民合法权益、实现社会公平正义的制度保障。作为建设法治XX的重要力量——城市管理执法局在维护社会秩序、保护公民权益方面起到至关重要的作用，但同时也存在着执法程序不规范、执法手段不合法、滥用自由裁量权等问题，给公民权益和XX形象造成了不同程度的损害，甚至导致XX信任危机的出现。XX总XX在上海考察时曾说“城市治理的好坏反映了一个国家的治理体系和治理能力。”而行政伦理作为一种内在约束机制，有助于缓解执法人员与行政相对人之间的冲突，进而更好地提供公共服务，推进城市治理走向现代化和科学化。在此背景下，以行政伦理视角研究城管执法失范问题与对策意义重大。
2.研究意义
理论上，行政伦理作为一种内在的、柔性的约束机制，对规范行政执法人员的行为起着法律法规、制度体制、政治权力起不到的作用。积极的、良性的行政伦理观能够帮助执法人员做出正确的执法行为。目前，从行政伦理视角切入研究城管执法失范问题的相关文献和成果比较少，本文以一个独特的视角研究城管执法失范问题，丰富了行政伦理自主性研究领域的内容，为加强城管执法人员伦理道德建设和推进城管执法规范化提供了思路，还为城管执法人员将行政伦理融入执法实践提供了理论依据。
现实上，随着中国特色社会主义进入新时代，我国政务环境发生了新变化，所面临的形势也更为复杂，对治理能力建设和治理体系建设提出了更高要求[1]。从行政伦理视角审视城管执法问题，一方面能针对性地缓解和解决城管执法伦理失范问题，另一方面也为执法部门逐步引入行政伦理规范引路，不仅有助于规范行政执法权和自由裁量权的运行，也为我国提升治理能力、建设服务型XX提供指导。
（二）国内外文献综述
1.关于行政伦理的研究
我国理论界对行政伦理学的研究兴起于20世纪90年代，并在21世纪初期掀起一股研究热潮。首先，学者们研究了行政伦理的发展历史。何东铭（2011）根据行政伦理观历史演进的阶段性特征将我国行政伦理的发展划分为以下阶段：“为政以德”的古代行政伦理观、“天下为公”的近代行政伦理观、“勤政廉政”的当代行政伦理观，我国行政伦理观也经历了从君权到民权、从“对君负责”到“对民负责”的演变[2]。近年来，中国学者依据中国国情， 对行政伦理的本质和内容进行了进一步的阐述和概括。杨思琪（2021）认为行政伦理在本质上是政治伦理的一种， 在内容上，行政伦理不仅具有社会主义道德，更有向共产主义道德发展的趋势[3]。其次，部分学者将行政伦理与XX治理相结合，探索使XX治理更有效的路径，使得行政伦理更具有现实意义。张新（2022）从行政伦理视角审视XX公信力问题，阐述了行政伦理的程序逻辑、价值逻辑与XX公信力建设的关系，提出行政伦理问题是影响和制约XX公信力建设的重要因素，并据此给出提高XX公信力的方案[1]。第三，部分学者注重探索行政伦理的价值取向，使人们对行政伦理的理解更进一步。阎宇（2022）认为我国行政伦理的价值取向体现在国家公职人员及各类行政机关能够真正做到为人民服务，倾听公民意见，接受人民监督，对人民负责，这就是经时代升华的人民至上观[4]。原超等（2021）认为我国行政伦理的价值取向有着显著的人民性，具体表现在“服务公众、致力于实现最广大人民根本利益”的公共行政理念[5]。王扬（2021）通过剖析行政伦理自主性来探索行政伦理的内在价值。他将行政人员的行政伦理自主性研究总结为三个方面：一是行政伦理自主性的内涵，二是行政伦理自主性当前面临的困难，三是行政伦理自主性的构建[6]。该学者从行政伦理自主性的角度探索行政伦理，拓宽了行政伦理价值研究的研究途径。国外学者早在19世纪80年代就开始了对行政伦理的研究，英国学者伊顿在《英国公务员考试》一文中首次提出了伦理价值的相关概念——道德，他认为基本的道德行为可以看作是公务员的行为，并主张在此基础上对官僚制度进行改革[7]。进入21世纪后，西方学者对行政伦理有了更加清晰的认识，并且进一步将行政伦理应用在规避公务员行为失范问题上。Jeremy F. Plant（2018） 认为行政责任有效地将行政伦理与更普遍的问题联系起来，明确和隐含的责任考虑将继续成为公共部门道德持续演变的重要因素，他强调行政责任对人行为的影响[8]。而Richard（2019）则将行政伦理运用在对行政自由裁量权的研究中，他指出通过官僚政治、法律等手段来规范行政裁量权并不能完全解决行政官员的权力滥用问题， 因此他指出要通过将行政伦理融入法律和官僚政治才能确保行政官员在官僚环境下有效地工作[9]。
2.关于城管执法失范的研究
虽然城市管理综合行政执法局在市容环境卫生、城市规划管理、道路交通秩序、工商行政管理等方面起着至关重要的作用，但由于权力无序扩张和监管不严等因素导致在城市出现了众多城管执法示范的现象，针对此现象，国内众多学者从不同角度对这一问题进行了研究。首先，陈倩（2021）站在一线城市管理执法人员的相关执法行
为角度上对其展开全面的论述与研究，通过对在实践中碰到的暴力执法、权力寻租等典型执法失范案例的描述，梳理出造成城市管理综合行政执法失范行为的原因，最后提出通过加强行政合法性、改进执法建设和创新XX激励考核等方面实现对执法失范行为的规避，总结了前人研究城管执法失范问题的基本范式[10]。其次，胡平等（2020）从行政相对人解决纠纷的视角，探究了在城管执法失范情况下如何从改进机制方面解决问题，为规范城管执法提供了一个新的思考角度[11]。刘梦露（2019）以基层城管为例，以数名在编基层城管队员及其配对同事的行为为样本，从理论和实证层面探究了执法失范行为背后的角色压力因素，为行政执法类基层公务员提升自身执法能力和素养，进一步规范执法行为提供了新思路。第三，众多学者在街头官僚理论基础上对城管执法问题展开了分析，使对该问题的研究更加深入[12]。杨娜（2019）以滁州市琅琊区为例，基于街头官僚理论剖析城管失范行为的表现形式和内在原因， 并从法律、管理者和城管自身三个不同的角度指出有效控制城管失范行为的举措[13]。贾婷婷（2019）基于“抽梯事件”中城管执法行为失范的原因分析，在街头官僚理论的基础上提出通过加快推进电子XX建设、健全行政执法监督体系以及创新问责形式等方式控制城管失范行为[14]。魏程琳（2018） 针对执法部门中的协管员、临时工等“准街头官僚”群体问题，表明这一群体在为城市治理做贡献的同时，其表现出的暴力执法、钓鱼执法等失范行为，严重损害XX和执法队伍形象，亟须治理[15]。最后，有学者站在权力未能规范化行使而造成执法失范角度上，深入剖析了城管执法伦理失范的内在动因。刘侃炜（2017）以上海市奉贤区城管执法部门为例，阐述了奉贤区城管执法权力失范问题，结合三个具体的典型案例，探讨城管执法权力失范的缘故，最后针对加强对城管执法权力的监督优化提出了一些具体做法[16]。国外研究者基于多元研究视角，同样对执法失范行为的影响因素和机制进行解释，其中具有代表性的意见包括：X行政学者李普斯基（2011）认为基层执法人员作为执行政策的最小单元，为了落实上级命令，其往往被赋予一定的自由裁量权以完成其执法工作，因此基层执法人员在进行基层执法时具备一定的再决策动机与充足的权利[17]。Andersen（2016）认为，街头官僚的行为是在“权变的、学习的、顺序寻求的策略”中形成的即时“政治反应”，不可避免地会出现弃权、应付甚至胁迫倾向等特有行为模式[18]。
3.关于行政伦理与城管执法失范的研究
中国新闻网于2022年4月14日播报：“上海市城管执法局向全系统发出相关通知，采取分区分级、差异化执法管控和服务保障措施，在远郊崇明区，城管部门加强街面环境秩序管控，加强沿街商户巡查管控，指导督促沿街商户严格落实“四个必须”防疫措施，历时8个小时，阳性感染者的接收工作顺利完成。”以上举措说明城市管理执法部门在社会管理中扮演着至关重要的角色，特别是在当前疫情多点爆发，防控压力巨大的当下，城管执法部门如何落实其工作使其执法行为既实现规范化，又符合伦理规范，是当前亟需人们思考的问题。
当前关于行政伦理与城管执法失范的研究相对较少，仅有一篇可供参考。谢海德（2010）首先从正反两方面说明了城管所发挥的积极作用和其存在的行为失范问题，接着从伦理意识缺失角度分析了城管执法失范的原因，最后提出通过实现城管执法理念的价值平衡、提高城管执法人员的品格修养、加强城管执法体制的道德规范等举措解决城管执法失范问题[19]。
4.文献述评
学者们对行政伦理和城管执法失范二者各自的研究已经相当丰富且成熟了，并且各有侧重，为本文的研究奠定了坚实的理论基础，但学者们的研究也存在不足之处：第一，目前我国对城管执法失范的研究大多是从政治学视角和法治视角切入，而从行政伦理视角切入的相关文献研究却寥寥无几；第二，以往学者们的研究大多侧重宏观理论的阐述，缺乏具体的案例分析，这就导致对城管执法失范问题的解决仅仅停留在宏观层面。而本文从行政伦理视角研究城管执法失范问题，结合上海市具体的城管执法失范案例来展开论述，视角独特，有理有据，弥补了以往学者们研究的不足。
（三）研究内容与方法
1.研究内容
本文将XX总XX“城市管理应该像绣花一样精细”的论述贯穿全文，以研究上海市城管执法失范问题及对策为主线，基于查阅文献资料发现上海市城管执法失范的表现和原因，结合工作实际，梳理形成解决问题的方案，综合考量可行性，形成对策建议。本文的具体研究内容包括以下方面：
第一部分：首先探讨了研究的背景与意义，其次查阅了大量与本研究主题相关的国内外文献并撰写了文献综述，最后阐明了本文的研究内容、方法以及创新点和不足。
第二部分：首先阐述了行政伦理、城管执法等核心概念，然后从依法行政、新公共服务、“善治”等理论出发，阐明城管执法理论基础。
第三部分：首先从执法程序不规范、执法手段不合法、滥用自由裁量权、助长不良执法风气四个方面阐述上海市城管执法失范的主要表现形式，然后在此基础上分析上海市城管执法失范的危害。
第四部分：从个体伦理与制度伦理维度阐述上海市城管执法失范的原因。个体伦理维度主要包括：城管执法人员的伦理道德、伦理知识、伦理实践、伦理观念的缺
失；制度伦理维度主要包括：城管执法伦理缺乏缺乏法制保障、城管执法伦理监督体系不健全、执法部门疏于培育健康的行政文化、执法部门疏于营造良好的组织环境。
第五部分：针对上文从个体伦理与制度伦理维度提出的执法失范原因，本部分针对性地提出了促进城管执法行为规范化的对策。
第六部分结合上文研究，得出结论，进行展望。
2.研究方法
（1）文献研究法
围绕研究主题，本文系统地整理了关于行政伦理的文献，并针对上海市城管执法失范问题进行了资料收集，进而构建了本文的研究框架。同时，本文借鉴了国内外关于行政伦理、城管执法失范等领域丰富的研究成果，把握重点方法论，对缓解和解决城管执法失范问题提出了对策建议。
（2）案例分析法
案例分析法往往具有生动具体、直接典型的优势，本文通过“上海市奉贤区城管执法权力失范”和“抽梯事件”等案例，更加直观地说明了城管执法失范的表现形式和危害，并在此基础上探究应对此问题的对策。
（3）比较分析法
本文通过比较中外国情和社会制度，分析了中国城管执法工作的独特性和复杂性，并结合我国全面深化改革和推进治理能力现代化建设的时代背景提出了推进我国城管执法工作规范化与法制化的对策建议。
（四）创新点与不足
1.创新点
本文的创新点主要有两个：第一，目前我国对城管执法失范的研究大多是从政治学视角和法治视角切入，本文从行政伦理视角切入，视角独特，更加注重城管执法人员伦理道德建设和伦理实践。第二，大部分学者对该主题的研究侧重于宏观理论的阐述，缺乏具体的案例分析，而本文通过分析上海市城管执法失范的案例，得出城管执法失范的原因和解决对策，对具体案例的分析阐述使得本文更加具有说服力。
2.不足
本文的研究一方面具有特殊性，仅研究上海市这一特定区域的城管执法伦理失范问题，未能准确地把握城管执法伦理失范的总规律。另一方面，本文的理论研究深度有限，个别观点和专业术语表达有待商榷。
一、概念界定与理论基础
（一）核心概念厘定
1.行政伦理
行政伦理是以“权、责、利”的统一为基础，是一种用于协调个人、组织以及与社会的关系的一种行政行为准则和规范。行政伦理这一概念最早起源于西方，多适用于约束公务员的行为，我国学者在借鉴西方相关概念和经验的基础上，根据中国国情和制度特色提出了行政伦理的内涵：行政伦理本质上属于政治伦理的范畴，在中国特色社会主义社会和社会主义制度的大背景下，行政伦理不仅有社会主义道德的特征，更具有向共产主义道德发展的倾向。
2.城管执法
城市管理综合行政执法局（简称：城管执法局、城管）是中华人民共和国XX机构中负责城市管理执法的部门。上海市城市管理执法局在城管执法的政策解读中提到：城管执法，事实上是将中国各个城市的各XX机构所拥有的各自范围内的城市执法职能集中行使，具体包括市容环境卫生、城市规划管理、工商行政管理等各方面需要出动执法的事宜。
3.城管执法失范的界定
我们可将城管执法失范界定为：城管执法局或其执法人员在实施相关法律规范和对行政相对人造成影响的过程中，所导致的与现代法治精神相违背的、不规范的甚至是违法执法的行为。
（一）理论基础
1.依法行政理论
法治承载着人类文明进步的累累硕果，担负着固根本、稳预期、利长远的重要功效。党的十八大以来，以XX同志为核心的xx开创了XX法治思想[20]，XX法治思想的内核在于法治XX建设。法治XX建设作为国家推进法治进程、完善社会主义法治体系建设的重要抓手，向全社会提出了一个核心原则——依法行政。依法行政是依法治国基本方略的基本内容，是指行政机关必须根据法律法规的要求设立，依法取得、行使其行XXX，并对其行政行为及其后果承担相应的责任的原则[21]。
2.新公共服务理论
新公共服务理论是现代公共管理理论之一，该理论强调“以人为本”，认为XX的职能是服务而不是“划桨”或者“掌舵”。王磊、朱亚涛（2019）指出新公共服务理论注重对公民服务意识的培育，重点强调公共利益的实现[22]。邢雅丽（2017）提出在新公共服务理论的指导下，XX应更为注重与公民对话[23]。新公共服务理论是西方国家在探讨政民关系中得出的理论[24]，是现代公共管理理论的一大进步。本文对城管执法行为的研究注重对公民权益的保护和公共利益的实现，旨在探索更和谐的政民关系。
3.善治理论
“善治”即好的治理，20世纪90年代，世界银行提出了“善治”XX所应具备的要素：合法、法治、透明、负责、有效，以上几点成为规范政治权力的主要标准。本文基于“善治”理论，针对城管执法失范问题提出了健全城管执法伦理的法律法规、加强对城管执法伦理的监督制约等对策，为XX逐步实现“善治”提供了思路。
二、上海市城管执法失范的主要表现形式和危害
（一）上海市城管执法失范的主要表现形式
1.执法程序不规范
以一个发生在上海市奉贤区“擅自罚款”事件为例，我们能够更加深切地感受到行政执法要遵循的“程序正当”原则的合理性。据相关媒体报道称：“某日，上海市奉贤城管大队执法队员王某在巡查时，接市民举报反映某路口有一处工地经常在夜间施工，王某到场勘察后对负责人当场开具了《责令改正通知书》和《谈话通知书》各一份并通知其次日到中队接受处理，次日王某片面地认为该负责人认错态度较好，工地又和居民区相隔一定的距离，就未按照程序及时向上级汇报、逐级审批，在未经审批的前提下，擅自作出罚款一万元的处罚决定”[17]。
王某的行为违反了《关于进一步规范行政处罚行为的意见》第二条：“承办队员提出的处罚建议应当经中队领导审核后由行政机关负责人作出审批意见，承办队员依据该审批意见制发《行政处罚事先告知书》等法律文书”。本案例中的执法人员王某违反相关处罚规定和处罚程序，擅自做出罚款决定，并自行减少罚款数额，这不是“柔性执法”，而是姑息纵容。该执法人员不仅没有对违背“不得进行夜间施工”的行政相对人起到震慑作用，而且默许了此类行为，后果则是为施工人员的安全埋下隐患和影响周边居民的休息，该行为产生的不良影响远远大于夜间施工带来的经济效益。
2.执法手段不合法
以一个发生在上海市闵行区城管“暴力执法致人瘫痪”事件为例，我们进一步体会到贯彻“依法行政”原则的合理性。新浪网日前播报：“闵行区城管部门在处置违规西瓜摊时，以暴力手段将一名小贩打成脊椎骨折、右体瘫痪，目前5名涉嫌暴力执法的城管人员已被警方刑事拘留。”
城管执法人员本是维护城市市容市貌的卫士，在本案例中却成为人见人怕的“打手”，这其中的区别关键就在于城管执法人员有没有采取合理合法的执法手段。江山就是人民，人民就是江山。作为实施国家法律法规、管理经济社会事务的行政执法部门，其工作涉及面极广，一头连着XX，一头连着人民群众，直接关系群众对党和XX的信任，以及对法治的信心[25]。如果借用职务之名，行仗势欺人之实，这实在不是一个为人民服务的城管执法人员应有的素质。依法行政是推进法治XX建设的核心，坚持依法行政不仅是建设廉洁高效、求真务实XX的内在要求，更是人民民主的要求和发展社会主义市场经济的客观需要[26]。
3.滥用自由裁量权
自由裁量权，是指税务或其他行政机关及其工作人员在法律事实要件确定的情况下，在法律授权范围内，依据立法目的和公正、合理原则，自行判断、选择行为条件和方式，进而做出行政决定的权力。
自由裁量权是一把“双刃剑”，X行政法学家戴维斯曾说过 “裁量权具有双面性，就如同斧子，当正确使用时它是一件工具，但不正确使用时，它也会变成一个伤害他人或谋杀的武器”[27]。在城管执法过程中，特别是在罚款的额度上，执法人员有着比较大的自由裁量权。例如，在《城市道路管理条例》第 42条中有明确规定，违反本条例第 27条规定的有关部门可以处2 万元以下的罚款，其中罚款 100元与罚款2万元都在这个范围内[28]，如何根据具体情况选择合理的罚款数额是执法人员必须思考清楚的问题。由于“行政自由裁量权”的存在，使得城管执法活动会受到个人意志的影响，部分执法人员根据自己的意愿随意执法，以权谋私，搞“小山头”，当“地头蛇”，对于那些没有后台的执法对象予以重罚，对于那些“有关系”的执法对象网开一面，这种执法和处罚的随意性，严重损害了执法的公平性和法律的严肃性[29]。
4.助长不良执法风气
2020年 5月25日，在十三届全国人大三次会议第二次全体会议中，最高法汇报了 2019 年“审结xx贿赂、渎职等案件 2.5万件 2.9万人，这一组数据揭露了我国公务员伦理失范问题的严重性，不仅案件数量大，而且涉及人员多。公务员尚且如此，那么属于事业编甚至是合同聘用的城管执法人员的工作作风就可想而知了。众所周知，工作作风对一个组织至关重要，特别是作为XX与公民的桥梁——城管执法部门的工作作风更是关系到XX的形象，不良执法风气的蔓延不仅损害XX形象，更会降低XX的公信力。
据相关报道称，“此前，上海市奉贤城管大队执法队员程某在巡查中发现沪杭公路998号房屋墙面上张贴有H医院的非法广告，程某向领导反映报批后对该医院进行了立案查处，并终止其通讯号码的使用。期间，经程某朋友说情，程某作出了最低额度罚款1万元的处罚决定。罚款上缴次日晚，该医院为感谢罚款额度按底线（罚款额度为1~10万元）处罚、被停通讯号码及时恢复，宴请程某及其同事吃饭，饭后，程某等人又接受了H医院的唱歌娱乐活动安排，不久后，此事被群众来信举报”[17]。
本案例中的城管大队执法人员不仅利用职务之便营私舞弊，还接受执法对象的“吃请”宴请，该行为无疑不仅违背了相关法律法规的要求，还助长了“吃拿卡要”等不良行政执法风气，严重损害了执法部门的形象。
（二）上海市城管执法失范的危害
1.对法律规范秩序的破坏
城管的职能本是按照法律法规要求维护公共秩序、维持社会稳定，其执法人员是法律法规的维护者；而不合规范的城管执法却破环公共秩序，威胁社会安全稳定，其执法人员成为了法律法规的破坏者。目前仍是法治XX建设的关键时期，促进城管执法工作法治化、规范化是当前城市行政执法工作的重要抓手。
城管执法失范行为的屡次出现，一方面会失去公民对执法部门的信任，另一方面会破坏法律规范秩序，使公民对法律产生质疑。城管综合执法具有多方面特性及其规范化要求，法治XX对城管执法提出了职权明确、程序公正、处罚得当、清正廉洁等规范化要求[30]，如果执法部门不能做到以上要求，那么就会致使公民质疑相关法律法规制定的目的和意义，进而降低法律法规的权威性和约束力。为了避免此类情况的发生，中央全面深化改革领导小组会议指出，推进执法体制改革、改进城市管理工作，特别是要建设一支过硬的执法队伍，真正做到依法、规范、文明执法[31]。
2.对执法部门形象的损害
作为行政执法的微观主体，城管执法队伍站在城市管理的前线，城管执法队伍的整体形象就是在执法人员日常的执法行为中逐渐形成、固化的，如果执法人员藐视法律法规，随意执法，不作为或者乱作为，都会破坏执法部门在群众心中的形象。
当前，随着数字时代的到来和自媒体的迅速发展，城管执法人员行为稍有不当，可能会在网络舆情的传播下对执法部门的形象造成难以弥补的损害，甚至损害XX公信力。XX公信力是XX形象建设的主要内容， 也是XX有效履行职能和XX依法行政的重要保障[32]，一个没有公信力的XX，也难以进行有效的管理，更谈不上建设服务型XX了。当今社会，打造一个效率更高、反应更灵敏、信息更透明的服务型XX来维护公众的切实利益，满足公众的需求，是当前我国政治体制改革发展的新方向[33]。为了打造法治XX与服务型XX，提升执法部门形象势在必行。
3.对公民合法权益的侵害
城管执法往往具有紧迫性和复杂性，加之部分执法人员素质不高，很容易会对公民的合法权益造成侵害。以当前在全国各地多点爆发的奥米克戎疫情为例，部分地区城管私自设置关卡，限制他人出入，严重威胁到了公民的人身自由权。从上文提到的“暴力执法致人瘫痪”事件中我们也能深刻感受到不规范执法对公民的生命健康权造成了巨大的危害。此类事件屡见不鲜，可见城管执法队伍在执法工作中，缺乏一定的规制和监督，同时，也可知执法人员没有将公众的合法权益当成一条红线，缺乏行政伦理意识。
孟德斯鸠曾说过：“任何权力都有被滥用的风险，都有利用权力为自己谋取私利的倾向。”XX总XX曾强调：“权力的行使都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”如前所述，暴力执法、以权谋私等失范行为都反映出行政自由裁量权被滥用，以上行为实质上是执法犯法、贪赃枉法、亵渎法制的表现，不仅损害了执法部门的形象，使XX失去了公信力，更对公民的合法权益造成了极大的侵害。
4.对和谐社会秩序的破坏
和谐社会建设历来是我国现代化建设的重要内容，十六大报告第一次将“社会更加和谐”作为重要目标提出， 如今我国依然将和谐社会建设摆在重要位置，社会主义核心价值观社会层面的概括也体现了国家重视和谐社会的建设。城市管理作为社会管理的重要内容，是维护城市秩序、提升城市形象的重要力量，其管理与执法行为直接影响着和谐社会的建设与维持[34]。
如上文所述，执法程序不规范、执法手段不合法、滥用自由裁量权、助长不良执法风气等失范行为正是和谐社会建设进程中必须要杜绝的行为，只有规范化的执法行为才能使公众信服，才能建成和谐社会。由此得知，不规范的城管执法行为会对社会秩序的稳定带来威胁，成为构建和谐社会之隐患。
三、行政伦理视角下上海市城管执法失范的原因分析
（一）基于城管执法失范个体伦理维度的原因分析
1.城管执法人员缺乏伦理道德
由于城管执法人员一方面不属于公务员序列，其人员输入端没有经过严格的“凡进必考”测试，城管执法人员素质良莠不齐，进而导致部分城管执法人员伦理道德的缺失。城管执法人员伦理道德的缺失又直接或间接导致其执法失范行为的出现，如此循环下去，只怕是执法失范现象难以遏制。另一方面，城管执法人员疏于提升自己的伦理道德水平，在人员培育过程中未能注重加强自身伦理道德修养，没有培养自己抵抗诱惑的能力，进而导致其在面临诱惑时立刻缴械投降。
以流动摊贩和城管执法人员之间的关系为例，二者的关系一般比较紧张，流动摊贩多是一些文化程度低、生活技能单一的底层人民，小摊经营或许是唯一的收入来源；城管执法人员具有保持市容市貌整洁、工商行政管理等方面的工作职责，由于部分城管执法人员缺乏伦理道德，就会以暴力方式驱逐流动摊贩，故意破坏其财物，甚至出手打人，造成对公民利益的侵犯。由此可见，部分城管执法失范行为的出现与城管执法人员伦理道德缺失密切相关。
2.城管执法人员缺乏伦理知识
由于城管执法人员素质不同，其中有极大一部分人缺乏伦理知识，甚至不知道何为“行政伦理”，那么要求其在执法时注重行政伦理就更是无从谈起了。执法人员行政伦理知识的缺乏不仅体现了个体素质教育上的疏漏，更体现了执法部门缺乏相关的伦理教育。
行政伦理的研究范畴较为广泛，包含主体的个人品德、行政职业道德、行政组织伦理、公共政策伦理等。对于城管执法人员而言，本文认为其应当首先补充行政职业道德和行政组织伦理方面的知识，树立起“以人民为中心”“廉洁奉公，求真务实”的工作理念。针对城管执法人员缺乏伦理知识，执法人员个体应当从各个方面补充自己的伦理知识，弥补其在伦理教育方面的缺失。特里·L·库珀作为X当代行政伦理学领域的大师，为当代行政伦理学的发展做出了突出贡献，特别是提出了行政责任伦理思想[35]”，本文认为学习伦理知识，学习库珀的行政责任伦理思想是重中之重。只有城管执法人员补充行政伦理的知识，才有可能在执法时想到甚至运用伦理知识，使执法更加人性化、合理化。
3.城管执法人员缺乏伦理实践
城管执法失范行为的出现很大程度上是因为城管执法人员缺乏伦理实践，没有相关实例参考，执法人员的行为自然容易忽视其伦理性。就具备行政伦理知识的执法人员而言，他们往往也很少能将行政伦理知识运用于实践，而这其中的原因复杂而深刻，本文认为一方面是因为依法行使自由裁量权和将行政伦理融入执法实践之间难以找到平衡点，另一方面是个体差异造成的。
如何在依法行使自由裁量权和将行政伦理融入执法实践二者之间找到平衡点，是城管执法人员不得不考虑的问题。在这其中值得我们注意的是：责任机制的设置与完善。对行政执法权进行限制和制约是建立法治XX的重要环节，规范行政执法权的行使，就必须使行政执法的权力和责任保持法治统一[36]，而行政执法责任机制的核心是监督与制约。由此可知，导致城管执法人员缺乏伦理实践的原因是多方面的，其中责任机制的设置与完善是关键因素，而影响责任机制的设置与完善的核心是监督与制约。此外，个体差异造成个人在面对不同执法情况时所考虑的方面也有所不同，部分执法人员出于“自利”考虑，就可能导致失范行为的产生。
4.城管执法人员缺乏伦理观念
随着国家治理现代化进程的不断推进，出现了许多高度复杂且高度不确定的社会风险，为了化解此类风险，建设“社会治理共同体”应运而生，而建设社会治理共同体要把握开放的系统观念 ，坚持社会伦理秩序 、公民伦理道德 、行政伦理范式等伦理观念[37]。众所周知，观念会影响甚至决定着一个人的行为，同样，行政伦理观的缺失也直接或间接地导致了着城管执法人员的失范行为。
在当今市场经济迅速发展的时代背景下，城管执法人员承担着行政人与社会人的双重身份，难免会面临公共利益与个人利益的冲突与抉择。“行政人”要求其遵守党纪国法，维护公共利益，为人民服务，而社会人给与公民维护自己的权益和为自己谋利的权利，在社会主义社会，人人具有追求幸福生活的自由和权利。由于“经济人”假设和人具有“自利”特征，城管执法人员往往会选择保全个人利益而舍弃公共利益，更不会考虑自己的行为是否符合伦理规范了，在此种观念的影响下城管执法失范行为的出现也就不足为奇了。
（二）基于城管执法失范制度伦理维度的原因分析
1.城管执法伦理缺乏法制保障
一项政策的制定与落实往往需要制度为其保驾护航，同样，行政伦理的实践运用也需要制度保障。当前，城管执法伦理被边缘化，甚至被无视，究其根本，是城管执法伦理缺乏法制保障，具体而言，当执法人员考虑到其行为应该符合行政伦理的规范而打算对其行为做出调整时，突然发现现行的法律法规对行政伦理并无规定或者规定不够详尽，那么执法人员可能就会想“法律都没有要求我这样做，假如出了问题又该谁负责呢？”，出于自身利益考虑，行政伦理就会被“理所当然”地抛诸脑后。
当前我国城管执法伦理缺乏法制保障，一方面体现在我国没有完善的行政伦理法典，法律在行政伦理方面的规定也是一些总纲性的或是抽象性的描述，缺乏对不同情况的差异化处理；另一方面体现在现行法律法规对行政伦理的规定较为分散，缺乏量化指标的规定，执法人员在执法时有较大的弹性，难以进行规范化操作。由此可见，当前城管执法失范行为的出现在很大程度上是因为缺乏相关的法律制度规定，执法伦理法制化制度化不健全。
2.城管执法伦理监督体系不健全
十九届中央纪委四次全会工作报告提出：要健全党和国家监督体系，充分彰显中国xxx领导和中国特色社会主义制度的优越性。如果权力缺乏监督，权力就会存在被滥用的风险，同样，城管执法失范行为的出现也极大程度上归因于城管执法伦理监督体系不健全。
城管执法伦理监督体系的不健全主要表现为：第一，监督机构职责不清，存在着职能交叉和重叠，部分机构既是监督者又是被监督者，监督效力较低；第二，监督范围较小，城管执法具有涉及范围广、工作量大的特点，而监督部门的监督往往只是浮于表面，仅仅是“走过场”“充业绩”，没有真正对执法人员的执法行为是否符合伦理进行深刻思考。第三，社会监督效力弱，公民对执法人员进行监督的途径有限，加之即使公民举报，上级部门也存在“官官相护”的情况，使公民的举报石沉大海，难以收到反馈。第四，部分监督人员素质低下，因为一点点小恩小惠就“放水”，进而使监督效力大打折扣。综上所述，监督体系的不健全是造成城管执法失范的原因之一。
3.执法部门疏于培育健康的行政文化
文化对人类具有潜移默化的影响，不仅影响人类的思想，而且会左右人类的行为。优秀的组织文化可以增强凝聚力，同时纠正组织成员的不良思想，提升组织的“软实力”；而消极腐败的组织文化不仅不能增强凝聚力，反而会放任、助长组织内不正之风，使其侵蚀整个组织。
本文从宏观和微观两个角度探索组织文化对组织及其成员的影响，进而说明执法部门疏于培育健康的行政文化为执法失范行为的出现埋下了隐患。从宏观角度看，以德国为例，德国属于典型的移民国家，每四个德国人中就有一个人具有移民背景，面对如此复杂的移民背景，德国采用“跨文化开放”模式使得人与人之间形成一种相互学习的关系，进而增强整个国家的凝聚力和包容性。从微观角度看，某地城管执法人员存在个体差异，为了促进组织内部的团结一致，执法部门应当加强行政文化教育，进而提升组织内部的凝聚力。由此可见，城管执法人员出现暴力执法、以权谋私、吃请贪贿等失范行为，在很大程度上归因于执法部门疏于对组织成员进行行政文化教育。
4.执法部门疏于营造良好的组织环境
人与环境的关系是互相依存、相辅相成的。个体的行为往往会受组织环境的影响，对一个组织而言，能否营造一个良好的组织氛围，激发组织成员的积极性是其必须要考虑的问题。
城管执法人员的失范行为部分原因也要追溯到执法部门疏于营造良好的组织环境，本文认为，执法部门的组织环境具体而言包括：执法部门对执法人员提供的保障以及社会对执法人员的认可。首先，由于城管执法人员其承担着“社会人”和“行政人”的双重身份，其诉求常常会被忽视，加之综合执法体制改革所带来的工作量变大，使得执法人员压力倍增，而所得保障却并无完善；此外，随着网络与自媒体迅速发展，不少冲动型网民易被虚假信息迷惑进而辱骂执法人员使其丧失对工作的兴趣和信心[38]。环境对个体的影响是深远而巨大的，没有良好稳定的执法环境，城管执法规范化进程也难以推进。
四、行政伦理视角下促进城管执法规范化的对策
（一）加强城管执法个体伦理建设
1.培育行政伦理自主性
针对城管执法个体伦理失范，执法人员应当注重培育其行政伦理自主性，注重自身行政伦理道德建设。行政伦理自主性是指：当行政人员面临行政伦理问题时，从自身行政伦理价值观出发，独立地对行政伦理问题进行价值判断并据此判断做出行政行为，最终对其行为负责。
至于如何培育行政伦理自主性，本人认为一方面应当加强行政伦理的外部激发，另一方面执法部门应当积极进行内部调试。就加强行政伦理的外部激发而言，具体可从以下方面入手：第一，开展行政伦理教育，使执法人员吸收伦理知识，感受行政伦理的意义与作用；第二，规范行政自由裁量权的使用，同时注重“问责制”的贯彻落实，寻求权力和责任的平衡；第三，适当运用行政检举权和有限抗命权[6]，行政检举权和有限抗命权给与下级人员揭发上级领导不合法、违规等行为的权力，能够在一定程度上保障行政伦理的落实。针对执法部门应当积极进行内部调试，本文认为执法部门及个人要注重培育组织成员的忠诚观和责任意识，增强执法人员的归属感。
2.开展行政伦理知识培训
为加强城管执法个体伦理建设，城管执法部门应当加强培训方面的人、财、物投入，招募资深的伦理专家进行定期行政伦理讲座或教学，帮助执法人员弥补伦理知识，推进行政伦理学习常态化。
开展行政伦理知识培训，推进行政伦理学习常态化首先应当在培训形式上尽可能的多样化，创造组织成员喜闻乐见的培训形式，例如定期讲座、观看录像、举办比赛等，使组织成员在培训中加深对伦理知识的学习和消化，只有如此，才能推行和实现行政伦理学习常态化。此外，在培训内容上要尽可能全面，以强化执法人员的公共服务价值观为重点，并结合执法人员职业道德以及针对压力开展心理疏导等，从而引导执法人员树立与其公共角色相符的行政伦理价值观[10]。综上所述，开展行政伦理知识培训，不仅要注重形式上的多样化，也要注重内容上的全面性，只有二者结合，才能使组织成员乐于接受培训，进而才能推进行政伦理学习常态化。
3.加强行政伦理实践交流
针对城管执法人员缺乏伦理实践问题，加强行政伦理实践交流，推进行政伦理与执法实践相结合，既符合当前我国加强治理能力和建设法治XX的工作实际，也符合我国加强精神文明建设，提升社会文明水平的内在要求。
本文认为加强行政伦理实践交流，要特别注重以下两个方面：第一，制度体系建设和培养执法主体的伦理品格并重。加强行政伦理实践交流体现了“以人民为中心”的发展理念，该理念为制度的制定与运行提供了有效的伦理担保。在现代XX行政实践过程中，制度体系建设至关重要，同时也不能忽略行政执法主体自身的伦理品格[39]，只有二者兼备，行政伦理实践才能逐步开展。第二，加强行政伦理实践交流是转变XX职能的要求。推进行政伦理与执法实践相结合是加强社会主义制度体系建设的重要抓手，同时也是推进服务型XX建设和“善治”XX建设的重要举措。
加强行政伦理宣传教育中华民族历来都有着天然的伦理纽带[40]，在政治层面也不例外，古有“民为邦本”，今有“以人民为中心”，古有“勤政爱民”，今有“为人民服务”，无一不体现着中华民族“天下为公”的伦理观。城管执法失范行为的出现也从侧面反映出执法人员伦理观念薄弱，未能做到“以人民为中心”。
为了促进城管执法行为逐步走向规范化，执法部门应当加强行政伦理宣传教育，培育行政伦理观念，具体来说：首先，执法部门要联系上级部门做好行政伦理宣传教育的牵头引导工作，同时，鼓励和发动公众参与，使行政伦理观逐渐深入人心。此外，执法部门在宣传新政伦理时也要注意将伦理观与当下的时事和实际情况相结合，而不应抛开现实空谈伦理。
（二）加强城管执法制度伦理建设
1.促进城管执法伦理逐步法制化制度化
我国推进法治国家、法治社会、法治XX建设已卓有成效。就法治XX而言，随着“放管服”改革的推进和“一网通办”的落实，XX的办事效率显著提高，加之相关法律法规的不断完善，法治XX建设不断取得新突破。然而在建设法治XX的过程中，也存在着一些法律漏洞，突出表现在工作复杂且工作量巨大的城市管理执法伦理上。
如何促进城管执法伦理逐步法制化制度化，本文认为城管执法工作繁重且复杂，若是没有完善健全的法律法规，执法失范行为还是难以避免，故而健全城管执法伦理的法律法规迫在眉睫。首先，立法部门要针对执法活动中出现的行政伦理问题召集专家进行研讨，并报人大会议审议，进行行政伦理立法，尽可能将伦理道德教育转化为具有法律约束力的条款。此外，要注意加入具体化的、量化的指标，进而缩小“自由裁量权”的范围，进一步规范执法人员的行为。
2.健全城管执法伦理的监督体系
为了应对城管执法伦理失范问题，从制度层面上加以规制具有显著的效果，其中，健全的监督体系对执法人员的行为具有激励、修正的巨大作用。
加强对城管执法伦理的监督制约不仅有利于加强对执法全过程的监控，规范执法行为，也有利于推进行政伦理法制化进程。对城管执法伦理的监督制约具体而言可以从以下方面入手：第一，针对城管执法伦理失范问题，国家制定有关执法伦理监督的法律规范，在国家层面引起公民对执法伦理监督的重视；第二，XX机关之间以及上下级之间要形成监督网络，可通过在XX内部设置伦理监督机构，并赋予其独立的监督地位，以XX内部监督约束执法人员的行为；第三，要拓宽公众参与执法监督的渠道，构建多元主体参与的伦理监督体系，筑牢监督执法伦理失范行为的外部监督网，同时要注重新闻舆论的作用。新闻媒体伦理监督具有中介性与双面性，其既为公众发声，又监督XX机关及其工作人员的行政行为，总之，只有国家、XX和社会三者都贡献一份力量，才能对执法伦理失范行为进行有效监督。
3.培育健康的行政文化
文化对组织及组织成员的影响是潜移默化而深远的，促进城管执法行为规范化必定离不开文化的教化作用。一方面，我们应继承优秀的传统行政文化，以民为本。“以民为本”思想自古就是重要的治国理念和政治伦理，它为当前新时代推进国家治理体系和治理能力现代化建设提供了有力的文化支撑和精神动力[41]。中国传统意义上的“民本”思想，学术界普遍将其纳入儒家思想的体系中，殊不知，道家也有丰富的民本思想。道家鼻祖老子曾言“ 圣人无常心，以百姓心为心 ”，这其中也包含着应当尊重广大民众基本需求的思想[42]。 这些思想放在今天仍不过时，我们要培育健康的、与时俱进的行政文化必然离不开从优秀的行政文化中汲取养分。另一方面，我们要推动现代行政文化改革，革故鼎新。当前，许多城市在发展过程中都着重强调经济建设，却忽视了城市文化建设在城市发展中所发挥的作用[43]。随着我国进入新时代，文化建设在国家发展的总体布局中地位愈发突出，我们不得不更加重视起城市文化建设[44]。
针对当前出现的城管执法失范问题，我们要培育健康的、与时俱进的行政文化，发扬廉政文化。要发扬廉政文化那么就应当把握廉政文化的特征，首先是时代性，每个时代的廉政文化都具有那个时代的鲜明特征，在笔者看来，当今社会的廉政文化具有“廉洁奉公，只为人民”的特征。
4.营造开放有序的执法环境
加强城管执法制度伦理建设至关重要，其中，执法环境建设也是不能忽视的因素。营造开放有序的执法环境有利于执法人员在工作中考量伦理规范，促进城管执法规范化，本文认为营造开放有序的执法环境可以从以下方面入手：首先，优化城管执法队伍结构。优化城管执法队伍结构主要从以下方面入手：一方面，把好准入门槛，明确用人导向。建议城管执法部门在“凡进必考”的基础上，会同人事部门，制定出更科学、更可行的招录标准，同时，根据社会变化，增删考试科目，从源头上提高准入门槛，提高执法人员素质。第二，引入绩效考核，明确奖惩。执法人员工作缺乏积极性，干好干坏一个样，归根到底是因为缺乏激励。执法部门对执法成员的考核要综合考量多个维度，同时引入社会监督，判断执法工作是否有成效，不仅要看办案任务是否完成，更要看是否能够使公众满意[45]。另一方面，创新执法方式。创新执法方式，可以以积极推进“互联网+监管”建设为抓手，充分利用互联网技术处理各类行政执法信息，推动互联网信息技术与行政执法的深度融合，进而提高行政执法机关的工作效率和执法针对性，推动城市管理从粗放型管理向精细化管理的加速转变。
结论
城管执法伦理失范已成为当下城市管理中的突出问题，探索解决该问题的对策对法治XX建设和提升国家治理能力意义重大。本文在依法行政、新公共服务等理论的基础上，结合具体案例分析了上海市城管执法失范的表现形式，具体包括：执法程序不规范、执法手段不合法、滥用自由裁量权、助长不良执法风气等，并从个体伦理与制度伦理两个维度探索了城管执法失范的原因，个体伦理维度主要包括：城管执法人员缺乏伦理知识、伦理实践、伦理观念，制度伦理维度主要包括：城管执法伦理法制化制度化不健全、执法部门疏于培育健康的行政文化、城管执法缺乏良好的执法环境等，由此提出了应对城管执法失范问题的对策——加强城管执法个体伦理建设和制度伦理建设 。
2022年，是党的二十大召开之年，是北京冬奥之年，是实施“十四五”规划承上启下的重要一年，也是深化城市管理综合执法体制改革和提升执法水平的关键之年。城管执法队伍具有工作任务重且工作内容复杂的特征，加之执法人员素质层次不齐，很容易出现执法伦理失范行为，为了促进城市管理执法行为规范化，从行政伦理维度探索其解决之道意义重大。因此需要更多研究学者针对城管执法伦理失范的表现、产生根源和解决对策进行可行性分析，挖掘其内在价值，不断探索其未来的可持续发展路径。
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致谢
光阴似箭，我的大学时光已告余额不足，宿舍楼下的蔷薇已爬上墙头，待到丹桂飘香之时，这将不再是我的青春。毕业论文初步成型，伸个懒腰，听窗外的夜雨仍在滴答，心中突然感慨万千，谨以此篇向所有帮助过我的老师、家人及朋友致以最诚挚的感谢和祝福。
首先感谢我的指导老师，老师始终秉持着认真负责的态度指导我的毕业论文，从论文选题到论文定稿，老师总是耐心的指出我的不足并提出建设性的意见，为我的论文付出了很大心血。
我也要感谢我的班主任，无论是学习上还是生活上，老师总是给我热心的帮助，关心我的成长，为我的未来规划提出了许多有益的建议，使我对自己的人生规划更加清晰。此外我还要感谢所有教授过我的老师，他们严谨治学的态度、深厚的知识储备都深深影响着我，并成为我人生路上的榜样！
最后我要感谢我的家人、朋友和我们伟大的祖国。感谢我的家人对我的支持，无论是物质上还是精神上，没有你们的支持，我可能难以走到今天；感谢我的朋友，感谢你们在我失落时给我安慰，在我喜悦时分享我的喜悦；感谢我们伟大的祖国，感谢祖国在疫情全球肆虐的巨大压力下把我们保护的很好。今后，我将用我一生保护好祖国，并为祖国做贡献。
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