人民政协对我国法治建设推动作用研究 ——基于1978年-2021年人民日报在两会期间关于政协涉法职能的报道

　　摘 要

法治是一种治国方略，是现代民主政治发展下的产物，是国家现代化的重要标志。我国建设社会主义现代化强国的过程，就是不断优化治理体系、不断提高治理能力的过程，而法治现代化则是其中必不可少的环节，也是国家治理体制和社会运行机制进步的基础和动力。改革开放以来，我国的法治水平持续进步，法律文件逐步覆盖国家运行和社会生活的各个领域，执法思维、执法水平和执法方式也不断发展进步，司法公正被提到了新的高度，法律人才的培养规模和法律知识的普及程度达到了新的水平。人民政协作为具有我国特色的国家机构，其每年定期召开的全国政协会议与XXXX会议共同组成的“两会”成为了窥探我国政治、经济、法治、民生等众多领域发展的窗口。

本文主要以1978年-2021年人民日报在两会期间关于政协涉法职能的报道为对象，探究人民政协对我国法治建设的推动作用。基于历史制度主义理论，运用历史分析法和文本分析法，选取我国法治建设历程中两个重大历史节点，将改革开放以来我国法治建设分为三个历史时期，分析这三个历史时期人民政协关注法治建设的重点和方向，并从立法、执法、司法、守法四个横向维度探究人民政协如何在推动法治建设方面发挥作用。

通过研究发现，人民政协在不同历史时期，紧跟中央在法治领域的战略部署，围绕不同时期法治建设需求重点，积极献言献策，充分发挥职能，为全面推进依法治国，建设社会主义法治国家作出了积极贡献。

　关键词：法治；依法治国；人民政协

　一、绪论

　　（一）研究背景及意义

　　1、研究背景

建国以来，特别是改革开放以来，人民政协在党的领导下，充分发挥自身职能，为我国众多领域的发展进步做出了重大贡献。历史和实践已经证明，人民政协是我国把马克思主义民主政治理论同我国社会主义建设实践充分结合的产物，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，是法治建设的重要力量源泉。

一方面，人民政协的制度安排是与我国国情相契合的，它是在中国xxx的领导框架下，社会各界精英表达诉求、参政议政的重要平台，是国家治理体系的重要组成部分。从我国政治体制看，人民政协与党和XX，与人大是相互联系补充的，既有利于充分发扬民主精神，保证决策质量，又有利于国家权力高效行使。作为协商民主的专职平台，政协委员来源与社会各行各业，能准确反映不同行业群众的利益诉求，帮助引导群众依法维护自身权益。

另一方面，实施依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，是一个长期的、渐进的过程，需要数代人持之以恒的努力。改革开放以来，我国法治建设逐步回到正轨并获得了长足的发展，特别是1997年中共十五大提出依法治国战略后，我国法治建设更是进入了快速发展的轨道，为促进经济发展、维护社会公平正义提供了坚实保障。但是，我国法治建设仍在发展阶段，立法上的滞后、执法上的脱节、司法不公等问题依然存在，法治精神还没有充分贯彻到一切社会事务中，一切违反宪法和法律的行为都要受到追究的口号还未能充分落实，严格依法办事还没有普遍确立为人们的一种生活方式和习惯，权力凌驾于法律之上的现象仍然发生，司法公正在一些地方仍然受到掣肘，这些问题都亟须认真研究和解决。人民政协虽不具备实际权力，却有巨大的政治影响力，可以对国家和地方的大政方针、重大事项、重要问题及重要人事任免，党派间的共同事务等进行协商，使国家的立法拥有更加广泛的民意基础、使司法拥有更切合实际的可适用性、使执法拥有更加坚实的可操作性。

2、研究意义

（1）理论意义

通过梳理文献发现，目前学术界对人民政协与法治建设的关系研究停留在立法协商层面，缺乏对人民政协推动依法治国的具体措施和在具体领域发挥的作用研究。本文基于历史制度主义，通过把握我国法治建设的重大历史节点，结合协商民主和统一战线理论，对人民政协1978年以来对法治建设的推动成果进行系统研究，有利于拓展现有人民政协政治协商研究的研究议题，丰富健全对人民政协制度优势的理论研究。

（2）现实意义

依法治国是一个系统工程，是国家长治久安、繁荣昌盛的重要保障。人民政协在全面推进依法治国中具有独特的优势和重要的使命。首先，人民政协的三大职能与依法治国的深入实施具有内在联系；其次，围绕民主和团结两大主题，人民政协能够发挥其来源广泛、代表性强的优势，团结一切可以团结的力量投入法治建设中，成为推进社会主义法治现代化的坚定基石；最后，人民政协由不同的界别组成，他们来自各行各业，不仅可以成为立法协商的重要渠道，还可以传播立法意图和立法意愿，让立法者了解群众的立法诉求，让群众更好实现依法享有治理国家和管理社会公共事务的民主权利。本文通过研究改革开放以来作为协商民主重要渠道和专门协商机构的人民政协在立法、执法、司法、守法方面所实施的具体措施来探究其在推动我国法治建设、法制现代化方面的积极作用，有利于把握人民政协发展方向，同时发现政协工作机制运行过程中存在的问题，并给出建议措施，完善人民政协机制，使其更好地为社会主义法治事业服务，使我国在中国特色社会主义道路上坚定前行。

（二）研究思路与方法

　　1、研究思路

本文主要基于人民日报1978年以来关于两会的报道，梳理出全国政协在法治建设方面的发言、建议、提案，结合提出背景、提出原因以及具体落实情况，来探究人民政协如何凝聚全社会的智慧力量，推动我国法治建设的发展。主要从以下四个维度展开：

首先，研究人民政协如何组织委员认真调查研究，通过提案、建议案等形式提出立法意见和建议，使立法更加体现科学发展观要求，更加反映人民的意愿和利益。其次，研究人民政协如何通过履行民主监督职能，为推进依法行政、建设法治XX服务。然后，研究人民政协如何积极为促进司法公正、维护人民群众合法权益建言献策。最后，研究人民政协如何发挥其平台优势和智力汇集优势普及法律知识，使人们知法守法用法，推动全民守法氛围的形成。

　2、研究方法

本文将主要基于历史制度主义采用历史分析法，通过对改革开放以来人民日报对每年两会的系列报道进行大量检索，查阅，将人民政协在推动法治建设方面的提议、发言、提案进行汇总整理概括凝练，探究其中的内在逻辑关系、发展历程、落实效果，结合历史事实，进一步探究其对法治建设的推动作用。并探索其存在的缺陷和成因，提出相应完善措施。

同时采用文本研究法，研究其他学者对人民政协履行职能的研究，吸收采纳适合的观点来丰富、充实本文的研究。文献的来源主要是：著作、研究报告、期刊和学位论文等。

（三）理论基础——历史制度主义

从结构观看，历史制度主义一方面强调政治制度在公共政策和政治后果方面的重要作用，另一方面又十分重视各变量之间的排列方式；在历史观看，历史制度主义强调通过追寻事件发生的历史轨迹，发现过去对现在的重要影响，强调政治生活中路径依赖和制度变迁的特殊性，并通过放大历史视角，试图发现结构性因果与历史性因果关系。本文将基于历史制度主义，通过研究人民政协的发展历史，关注人民政协在发展过程中的重要事件、提案和调研报告等来探究其对我国法治建设的推动作用。

（四）文献综述

　　1.国内文献综述

国内学术界对人民政协推动法治建设的研究主要围绕在人民政协的立法协商角色、人才优势、职能的履行以及职能的完善等方面。

一是人民政协的立法协商角色。孙照红认为，政协的特殊定位使得政协能够充分发挥自身优势，凝聚各方共识，搭建立法协商平台，这是政协政治协商职能履行的重要内容[1]。赵吟进一步提出立法协商的参与者和主体利益日趋多元化，而政治协商会议我国目前立法协商的一种主要方式[2]。杨震、莫于川从政治体制内涵着手，认为有关人民政协已经形成两个宪法惯例：一是政协会议与人大会议同期举行，二是民主党派与执政党在决策上的互动，这意味着人民政协已经成为重要的参政平台，在立法协商、高效治理国家和社会方面可以承担更多职能[3]。江国华、肖妮娜则认为，人民政协是民主协商的枢纽，要主动投入到立法协商过程，这不但能够落实政治协商机制，而且可以构建高效科学的立法体系，是促进政治协商机制落实的有效途径[4]。唐勇，林芳臣从人民政协参与地方立法的合理性出发，认为人民政协参与地方立法协商是地方立法民主化和科学化的重要手段, 也是人民政协履行政治协商职能的重要形式，这是由人民政协的发展历史的合理性、职能定位的合理性所决定的[5]。这些研究表明，人民政协在立法过程中扮演着重要角色，是我国科学民主立法的重要支撑力量，一定程度上保证了我国立法的民主化程度。在推进依法治国方略的实施、推动法治国家建设过程中，将发挥重要作用。

二是政协的人才优势。马一德认为，政协委员大多是各行各业的杰出人士，通过政协委员这一政治身份，可以对行业内存在的问题进行调研汇总，以专业的角度表达行业内的利益诉求，有利于专业的意见被决策程序采纳，促进问题的优化解决。他也指出，人民政协有效补充了以社会主义代议民主为核心的人民代表大会制度的政治参与缺失问题[6，7]。金建明进一步指出，政协汇集了不同领域的社会精英，他们具有智力优势，可以使决策博采众长，促进决策的科学化和合理化[8]。张凤玲提出，政协民主监督是推进民主决策、科学决策重要抓手，其主体是政协委员，他们是具有卓越才干的行业精英和界别精英，献策专业、利益代表广泛，能够修正决策偏差，推进决策正确贯彻和落实[9]。刘龚君进一步指出人民政协具有代表性强、联系群众广泛的内在优势，其使命正是围绕解放和发展生产力的中心任务，促进包括法治建设在内的各项事业的全面发展，发挥其智力密集和触角广泛两个优势，为党和国家的发展事业献计献策[10]。这些研究表明，人民政协有着巨大的人才优势和智力优势，通过公开的民主程序,经过广泛的民主讨论和科学论证, 可以兼顾立法提案、建议的民主化和科学化，这既有利于培养法治氛围，又有利于人民政协政治协商职能的履行，对凝聚共识、形成制度合力、推动国家的法治建设与社会生活实践充分契合大有裨益。

三是政协职能的履行。王建学认为，在国家治理实践中, 人民政协充分发挥了三大职能。人民政协通过提出批评、建议，履行监督职能等形式在国家宪法、法律的实施方面和人民群众切身利益的公正解决方面，发挥了重要作用[11]。帅燮琅则指出在新的历史时期，党和国家赋予了人民政协新的历史使命，这意味着人民政协将在国家治理格局中发挥更重要的作用，人民政协要积极凝聚各方共识，团结一切社会主义的爱国者，肩负起新的历史使命[12]。李仲才则指出，人民政协的民主监督是对XX行政管理的有效监督，能够有效纠正XX的违法行为，促进XX管理规范科学、专业高效[13]。陈宏宇以人民政协参政议政职能为研究视角，认为人民政协通过参政议政，可以使各项政策方针满足人民群众的利益和需求, 从而增强执政党的合法性，能够实现人民有序地参与政治, 协调各方利益，实现社会稳定和协商制度的发展完善，能够促进科学分析和解决问题[14]。这些研究表明人民政协通过政治协商、民主监督、参政议政，在监督XX合理运用权力，促进XX公正执法、司法机关公正司法方面发挥着重要作用。

四是政协职能的完善。殷啸虎认为，为提高地方法规的质量，需要优化地方政协政治协商机制，加强地方政协和地方立法部门在立法决策过程中的意见交换，让政协参与协商。他强调，这并不是地方政协和地方人大、XX权力的碰撞，而是为了统筹兼顾，减少决策失误，提高地方立法质量[15]。周刚志、刘佳威认为，人民政协民主监督职能的发挥,需要依靠执政党才能有所作为[16]。石佑启、朱最新认为，民主协商既是决策科学化、民主化的重大实践, 近年来已经取得巨大成就, 但协商程序基本上不够细腻化、正当化, 难以确保参与者平等的权利[17]。这些研究体现出人民政协在发挥职能，推进法治建设方面还存在许多不足，但同时也说明人民政协能够在推动依法治国建设过程中发挥更大的发挥更大的作用，这将为笔者提供研究的动力。

　2.国外研究综述

外国学者对我国人民政协推动法治建设的直接研究比较匮乏，主要集中在民主协商领域。协商民主的理念最早由X学者约瑟夫·毕塞特（Joseph Bessette）在《协商民主：共和XX的多数原则》中提到。协商民主是协商与民主的有机融合, 它体现在对公众期望的回应和参与者平等这两条最基本的民主原则上[18]。约翰·帕金森认为，在政策产生之前进行广泛的协商有助于加深公众对政策的了解，包括政策产生的原因和结果[19]。约翰·菲尔约翰则指出，在构建协商民主制度中需要考虑“决策制度、执行制度和协商制度”[20]。让·皮埃尔·卡贝塔则对人民政协会议的产生、宪法地位、组织构成等进行探析，认为“人民政协为中国政治领导人提供建议和监督，帮助后者与这个国家的非行政精英沟通”，虽然人民政协的作用在“四大领导班子”面前显得最为薄弱，但是在可预见的未来，人民政协将继续发挥作用，并可能使其成员更加多样化[21]。

　3.研究述评

综上，国内学者研究政协与法治建设主要围绕人民政协作为立法协商者的角色，在研究人民政协推动科学立法、科学决策方面取得一些丰硕成果。但是法治建设是一个系统工程，不仅包括立法，也包括执法、司法和守法，而人民政协作为我国国家机关的一个重要组成部分，拥有众多社会精英，其在法治建设领域所发挥的作用不仅仅局限于立法领域，通过民主监督和参政议政职能的履行，各级政协和政协委员在推动执法和司法领域同样发挥着重要作用；通过带头守法、积极反映社情民意，人民政协在推动全民守法领域同样大有可为。显然，目前关于人民政协在法治建设过程中所发挥的作用于人民政协的地位、职能和独特的政治优势相比，仍然存在着一定差距，需要进一步强化。国外学者对协商民主的研究强调协商的程序性和理性运作，对我国人民政协参与立法协商的制度设计具有一定借鉴意义。然而需要指出的是，国外学者的研究基础是西方价值体系，与我国社会主义的国情不完全相契合，对人民政协的本质和作用缺乏公正和客观的认识。我们应立足于我国国情，对西方研究结论既吸收又批判。

　二、人民政协在法治领域的作用分析

人民政协是所有致力于中华民族伟大复兴的爱国者所组成的政治同盟，是华人华侨与全体中国人民爱国统一战线的组织，是在中国xxx统一领导下，充分发扬社会主义民主的最具中国特色的多党合作和政治协商制度。1978年我国决定走改革开放之路，将党和国家的工作中心转移到经济建设上来，人民政协的工作在此后也得到了飞速的发展。

　（一）人民政协在改革开放前对我国法治建设贡献概述

建国前夕战乱未平，尚不具备全国普选人大代表的条件，为了筹备新中国的成立事宜，中国xxx邀请各大民主党派、团体、华人华侨、少数民族和各地区代表组成中国人民政治协商会议，代行XXXX的权力。这一时期人民政协在我国法治建设的历史进程中占有举足轻重的地位，制定了为新中国成立提供纲领性、合法性的法律文件。大会通过的《共同纲领》具有临时宪法的作用，巩固了新生的社会主义XXX，为国家各项工作的开展提供了根本的法律依据和政治基础。人民政协在建国初期，实际上承担了立法审查和审议的责任。第一届全国政协会议共召开四次全体会议，并成立了专门的政法组，起草了婚姻法、土地改革法、惩治反革命条例等一系列重要法律。在《土地改革报告》中，刘少奇曾介绍说，中央已经起草了一份土地改革草案交全国政协审议，以求达成共识，并向中央人民XX委员会提出建议，由其颁布施行。由此可见，法律草案提请全国政协审查并由中央XX颁布施行在这一时期是例行程序。从人员构成看，许多在中央人民XX担任职务的成员同时也是政协的成员，比如中央人民XX委员会56名委员里有一半同时担任全国政协委员。正因为这种双重身份，政协委员既参加人民政协有关会议，又参加中央人民XX委员会有关会议。他们既在政协会议上讨论审议XX提出的法律草案，又把意见和建议传递给XX成员，起着融会贯通的纽带作用，对法律的制定和实施起着重要作用。在这一时期，人民政协为国民经济的恢复和发展，人民XXX的巩固和社会主义的建设做出了卓越的贡献。

　（二）人民政协在法治领域作用特点分析

本文研究主要基于1978年至2021年人民日报在两会期间关于政协涉法职能的报道，故着重探究这一时期不同历史节点之间人民政协在法治领域发挥作用的特点。根据研究需要，作者将这一时期分为三个阶段研究，第一阶段为1978年至1997年（以1997年9月党的十五大提出依法治国战略为历史节点），第二阶段为1998年至2012年（以2012年中共新一届领导集体上台为历史节点），第三阶段为2013年至2021年。

　1.1978年至1997年人民政协在法治领域作用特点分析

通过梳理数据，整理出1978年至1997年人民日报在两会期间共有人民政协涉法报道共103件，其中立法领域43条，占比42%；执法领域31条，占比30%；法治建设（宏观提及，不涉及具体法治领域，下同）领域18条，占比17%；守法领域8条，占比8%；司法领域3条，占比3%，如图2-1、图2-2所示。我们可以看出，在这一时期，由于我国改革开放事业刚刚起步，计划经济思维仍然存在，我国的法治建设在缓慢中前进。人民政协在法治领域的作用主要集中在立法和执法领域，在这一时期的历年两会中，关于这两个领域的报道合计占到72%的比例，足以说明此时期政协委员对我国立法和执法领域的重视。同时，我们也可以看出，这一时期，政协对司法领域不够关注，20年两会期间只有三次经人民日报报道。

　　图2-1 1978-1997年不同领域报道次数汇总

　　图2-2 1978-1997年不同领域报道次数占比

2.1998年至2012年人民政协在法治领域作用特点分析

1997年七月，中共十五大召开，提出了依法治国战略，这是xx根据我国社会发展状况和执政经验作出的重大决策部署，是我们党长期执政和国家长治久安的重要保障。

通过梳理人民日报在两会期间关于政协涉法问题的数据，整理出1998年至2012年人民日报在两会期间共有人民政协涉法报道185件，其中立法领域97条，占比53%；执法领域33条，占比18%；法治建设领域26条，占比14%；守法领域10条，占比5%；司法领域19条，占比10%，如图2-3、2-4所示。我们可以看出，在这一时期政协在法治领域有两个明显的变化，一是立法领域报道的数量和比重大幅度上升；二是司法领域报道数量和占比的暴涨——分别上涨6.1倍（如图2-1，图2-3）、3.3倍（如图2-2，图2-4）。出现这种变化跟依法治国战略的推进息息相关，随着依法治国战略的提出，国家越来越多的行业需要用法律来调整，而人民政协在参政议政的过程中则越来越多发挥着促进相关法律文本出台的角色。同时，随着法律调整领域的扩宽，司法改革、司法公平也变得令人重视，政协委员的注意力在向这一领域倾斜。

　　图2-3 1998-2012年不同领域报道次数汇总

　　图2-4 1998-2012年不同领域报道次数占比

　1.2013年至2021年人民政协在法治领域作用特点分析

2012年，中共十八大召开，产生了新一届中央领导集体，我国法治建设进入新局面，中国特色社会主义进入了新时代。XXxx在政协成立70周年大会上对其在新中国成立70年来作出的卓越贡献予以肯定，深刻阐述了人民政协新时期工作的总任务和总要求，为新时代人民政协事业的发展提供了根本遵循。

梳理人民日报在两会期间关于政协涉法问题的数据，2013年至2021年人民日报在两会期间共有人民政协涉法报道141件，其中立法领域44条，占比31%；执法领域28条，占比20%；法治建设领域23条，占比16%；守法领域19条，占比14%；司法领域27条，占比19%，如图2-5、2-6所示。从这一时期人民日报在两会期间关于政协涉法事件的报道来看，人民政协在法治个领域所发挥的作用呈现出较为“均衡”的特点，五个方面占比相较于前两个时期更加平均，其中在司法领域的作用占比持续提升，立法领域则下降明显。出现这一现象作者认为与三个原因有关。一是2012年新一届中央领导集体上台以来提出推动国家治理能力和治理体系现代化，其内在的包涵着法治现代化——即科学立法、严格执法、公正司法、全民守法格局的形成，这不仅要求有足够的的法律，也要求执法机制、惩戒机制和全民法治思维的与时俱进，所以人民政协紧跟时代步伐，更加注重法治各个领域的齐头并进以发挥最大效能，助推国家治理体系和治理能力的提升。二是1997年依法治国战略提出后，经过第三、第四代中央领导集体十五年的立法努力，已经形成了比较成熟的中国特色社会主义法律体系，第五代中央领导集体主要在完善这一体系，所以人民政协把更多精力投入到了法治的其他领域。三是十八大以后，中央展示了反腐倡廉的决心，强调要让每一个人民群众感受到司法正义，这使得司法体制改革持续推进，人民政协则紧跟xx工作部署方向的重点，把工作重心向这一领域倾斜。

　　图2-5 2013-2021年不同领域报道次数汇总

　　图2-6 2013-2021年不同领域报道次数占比

　2.不同历史节点下人民政协在法治领域作用趋势分析

通过梳理1978年至2021年数据，可以发现，人民日报在两会期间关于政协的报道数量整体呈递增态势，如图2-7所示（选取能反映整体态势的特定年份）。从1978年的20次报道，到1998年的152次，再到2018年的218次报道，这从侧面表明人民政协在国家政治体制中发挥的作用在逐步增大，所受关注在逐步增多，让我们也有理由相信人民政协在法治领域发挥的作用越来越广泛。

本文以1997年中共十五大提出依法治国战略和2012年中共新一届领导集体开始执政两个历史节点为契机，将1978年以来我国法治建设分为三个历史时期。梳理数据发现，在1997年依法治国战略提出之前，即1978年至1997年时期，人民日报在两会期间关于政协涉法报道平均值为5.15件；在1997年依法治国战略提出后至2012年新一届领导集体执政之前，即1998年至2012年，人民日报在两会期间有关政协涉法报道年均值为12.3件；2012年新一届中央领导集体上台后，即2013年至今，人民日报在两会期间有关政协涉法报道年平均值为15.7件，如图2-8所示。从中可以看出两个特点，一是依法治国战略提出后，人民政协和政协委员对法治领域的关注度大幅度增长，在两会上作关于法治建设的提案、建议、和呼吁更加频繁；二是十八大以后，随着法治现代化建设的推进，人民政协对法治领域的关注度又有所增长。这足以表明，在我国法治建设的重大历史节点面前，人民政协坚持中国xxx的全面领导，以中国特色社会主义理论思想为指导，为推动我国法治现代化、建设中国特色社会主义法治国家做出了巨大贡献。

　　图2-7 特定年份人民日报两会期间有关政协报道数量

　　图2-8 不同时期人民日报两会期间有关政协涉法报道数量年平均值

　（三） 人民政协在法治领域的作用探究

“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是中国xxx十八大报告中提出的新16字方针。这是新时代社会主义法治的建设方针，是促进国家治理体系和治理能力现代化的方式，是建设法治国家，实现依法治国的基本要求。通过梳理1978年至2021年人民日报在两会期间关于政协涉法报道，整理出关于涉及法律问题的数据431条，作者根据这十六字方针将其分成五类，分别是科学立法方面185条、严格执法方面93条、公正司法方面49条、全民守法方面37条、法治建设（宏观提及，不涉及具体法治领域）67条，如图2-9所示。本节作者将根据上述数据，结合上节内容和文献资料，对人民政协在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四个领域的作用进行探究。

图2-9 1978-2021年人民日报在两会期间对政协涉法报道分领域汇总

　1.立法领域——科学民主立法的参与者和推动者

立法，是指国家有权机关依照法定程序创制、修改、废除法律的一种专门活动，其主体是以人大为主的有立法权的国家机关。立法主体的业务水平高低、对社会物质基础的了解程度和生活环境等因素直接影响到法律创制的质量和施行后的社会效果。立法协商作为社会主义协商民主的重要形式, 是在立法过程的每个环节中, 进行理性对话、协商的立法活动，主要目的在于提高立法质量。人民政协由众多团体和党派组成，人才荟萃，优势突出，四十多年来为提高立法质量，实现良法善治作出了积极贡献。人民日报在1978年至2021年两会期间关于人民政协涉及立法领域的报道达185次，经过梳理，人民政协推动科学立法、民主立法主要体现在以下几个方面：

（1）积极参与立法协商

人民政协三大职能之一的政治协商是指：面对国家和地方在经济、政治、文化、社会和生态文明建设等方面的大政方针和重要举措，全国政协和各级人民政协可以在决策前和决策过程中参与协商，提出批评和建议。在重要法律出台之前，一般会将法律草案送至政协听取委员的意见。1978年以来，从1982年现行《宪法》的制定到2020年《中华人民共和国民法典》的颁布实施，在我国每一部法律制定过程中都可以看到政协委员参与立法协商的身影。例如，1982年宪法修改委员会106位成员包括多位政协副xx和各民主党派负责人，他们在现行宪法的制定过程中积极发表意见，充分进行论证，最终和其他成员一道制定出了我国的根本大法。

（2）积极推动法律出台

改革开放以来，在政协委员的呼吁和推动下，我国许多与民生相关的法律得以修订实施实施，例如，仅1980年两会期间政协委员就呼吁制定土地法、工资法、专利法等多部法律，而最具代表性的则是治理雾霾的立法过程。2014年两会期间，全国政协xx俞正声在工作报告中特别强调，要加强雾霾治理。2015年两会期间，面对雾霾，全国政协委员徐亮以自己两年来骑车上班的亲身经历呼吁领导干部和人大代表、政协委员带头倡导绿色出行，用实际行动为环境保护做贡献。司富春委员呼吁把治理雾霾的工作做到前面，要防微杜渐，XX要具备提前预测能力，使老百姓的生活有所预期。在2016年河南省两会期间，政协委员张朝祥第三次提交《关于加强雾霾治理的提案》，从制定总体规划到行动路线图再到动员全民参与等共六个方面提出落实方案。该提案被确定为河南省2016年两会重点提案。在提案督办会上，包括河南省发改委、环保厅等多个部门对有关问题做了具体说明。在这些政协委员的不懈努力下，我国颁布“大气十条”，修订《环境保护法》、《大气污染防治法》等一系列有关环境治理的法律。在今天，这些法律的颁布效果已经初露峥嵘，我们的空气质量已经大大改善。除此之外，在《行政处罚法》、《刑法修正案（十一）》、《长江保护法》等许多有关民生、社会、环境保护方面的法律文件的出台都有政协委员在背后的呼吁推动。可以说，改革开放后的四十年来人民政协在推动法律制定方面发挥着无与伦比的作用。

（3）对法律的制定实施进行调研和建议

在历年两会期间，不断有政协委员提出对现行法律进行修改以适应社会发展现状。政协委员可以通过视察和调研等形式，了解有关法律实施前的准备情况和实施后的执行情况，提出修改意见和建议。最主要的形式就是实地调研。仅2004年-2006年之间，全国政协社会和法制委员会就成立了“进城务工人员合法权益保护”专题组、“进一步加强我国版权法制建设”专题组、“建设社会主义新农村”专题调研组、“职业病防治”专题调研组等多个专题组，广泛听取建议和情况，并赴安徽、湖南、广东、浙江、北京等地进行调研，形成了《关于维护进城务工人员合法权益问题的调查报告》、《关于尽快制定中华人民共和国调解法的调研报告》等多个调研报告，为科学民主立法和促进法律法规的实施提供了有益参考。

　2.执法领域——严格执法的监督者和推动者

执法领域的主体是行政机关及其工作人员，通过对执法部门的监督可以起到规范XX权力的运行的作用，推动严格执法、依法执法。人民日报在1978年至2021年两会期间关于人民政协涉及执法领域的报道达93次，经过梳理，人民政协推动严格执法具体体现在以下几个方面：

（1）推动法律政策的落实

首先，每年两会期间，政协委员都会带来大量的提案，而这些提案的论证落实需要XX组成部门来完成，政协委员会对提案的落实情况进行跟踪，对相关部门的落实措施进行监督、批评、建议；其次，在政协常务会议和政协全体会议期间，人民政协可以邀请相关XX组成部门负责人列席会议，向会议做工作报告，政协委员可以对工作报告提出批评建议并对相关政策法规的落实情况提出质询；再次，政协委员可以通过实地调研、视察、参与工作检查等方式对执法部门落实法律法规的情况开展监督，通过收集社情民意来反映人民关切，督促执法部门依法履行职能，回应人民关切；最后，政协委员可以列席人民代表大会，听取“一府两院”工作报告，审议讨论XX工作报告，对相关政策法规的落实情况提出批评和建议，监督检查各地区、各部门贯彻落实中央、和各地区重大政策措施的具体部署和落实效果，及时发现执行政策过程的问题，促进政令畅通。

（2）推动依法执法

执法监督是民主监督职能的基本内容之一，具有重要的现实意义，所谓执法监督就是对执法活动进行的监督，监督对象是国家行政机关及其工作人员，具体实践是提出建议和批评。xxx曾出台指令，指示XX机关及其工作人员自觉接受人民政协的民主监督；《政协章程》则规定人民政协和政协委员可以对行政机关提出批评建议。这表明，无论是政协还是行政机关，都肯定了人民政协对行政机关的监督和保障作用，这些文件也为政协实施执法监督提供了法律依据。在实践中，人民政协和政协委员发挥监督职能的方式主要有三种：一，对行政机关具体行政行为进行批评建议，例如，2013年3月7日，在政协教育界委员讨论会上政协委员葛剑雄对2012年考研英语漏题事件对时任教育部长袁贵仁提出批评；二，参与行政机关的座谈会、听证会对行政机关的工作提出批评建议；三，通过开展专项检查、实地调研、提案等活动对行政机关依法执法进行建议和批评。

（3）推动依法行政

政协的性质定位使其在推动依法行政的过程中，存在多方面优势。首先，政协具有平台优势。政协虽然属于社会团体，但与其他社会团体相比，政协更像是为各民主党派和无党派人士提供参政议政途径的大平台，通过这个平台，各种XX外的精英人士得以参与到社会治理中，以推动XX法治化、程序化治理水平的提高。其次，政协具有灵活性的优势。政协委员不具有国家编制，独立于国家机关之外，在对行政机关进行监督的过程中几乎无程序上的限制，可以通过调研、视察等多种方式开展，可容易达到促使XX依法行政的目的。再次，政协具有组织优势。政协有自己的章程和成员选拔程序，从中央到地方有庞大的组织机构和组织成员，能够对行政机关进行系统性、全方位的监督。最后，政协具有地位优势。我国从中央到地方，每年定期召开人大会议和政协会议，行政机关要向人大和政协做工作报告，在制度保障下，政协委员可以对行政机关进行质询和批评，在这一体制下，行政机关在执法过程中会顾及到执法后果从而严格依法执法。

　3.司法领域——公正司法的监督者和推动者

司法的主体是法院、检察院等司法机关。公正是法治的生命线，是影响人民群众幸福感的重要载体。而司法公正是社会公正的重要保障，是群众关注的热点，也是司法体系改革追求的终极目标。人民政协对司法公正的监督和推动具有如下特点：政协的监督是一种成体系、有约束的监督，是一种司法部门必须全力以赴对待的监督；其次，人民政协多年来承担民主监督的职能，对司法公正的监督轻车熟路；最后，法院、检察院等司法机构不是由政协产生，二者是彼此独立的系统，在制度保障的条件下，监督效果更加理想。人民日报在1978年至2021年两会期间关于人民政协涉及司法领域的报道达49次，经过梳理，人民政协推动司法公正，主要通过以下途径进行：

（1）人民政协积极推动司法体制改革

改革开放以来，从设置政法专项编制到近年来的法官员额制改革，背后都有人民政协的推动作用。例如，为推动人民法院改革，2015年，全国政协成立由社会和法制委员会副主任陈冀平为首的专题调研组赴广东、湖北、上海等地，就人民法院改革的前期试点工作情况开展专题调研。在此调研基础上，全国政协召开了“推进人民法院司法体制改革”专题协商会，邀请最高检、最高法、中央相关部委负责人和众多法学精英共同会晤，研究人民法院改革的方向和路径。在协商会上，参与调研的政协委员结合实地调研的见闻，提出试点地区反映的问题与顶层设计缺失有关，即在一些问题上中央没有做出路径指引，无法做到全国统一，并提出完善改革的组织领导机制，明确最高法、最高检为司法机制改革的责任主体。经过各方主体的讨论论证，各方达成共识，大家认为要拿出攻坚克难的勇气，加强顶层设计，鼓励先行先试，持续推进人民法院改革历程，在改革中提升人民法院司法公信力。除了开展专题研讨会，各级政协委员每年也会带来大量与法律有关的提案，其中不乏有关司法体制改革的提案和建议，有力的推动了司法体制的进步。

（2）政协委员积极推动审判公正

中共中央曾在2006年发布的指导意见中明确肯定政协委员担任司法机关特约监督人员是民主监督的主要形式之一。此后，许多政协委员受邀成为公检法部门的特邀监督员，对司法公平公正、公开透明、程序正当起到了积极作用。除在司法机关担任监督员，政协委员还可以通过参与庭审的方式监督司法公正。如安徽宿州市政协近年来组织1600多人次政协委员走进法庭参与庭审，旁听近两百场案件，召开评议会一百五十多次，提出六百多条建议，有力推动了当地的庭审公正。相比于个人来说，政协的审判监督更有力量，这有利于审判机关进一步树立公正意识，遵守程序，提高审判水平，也有利于发挥审判机关解决矛盾的优势和人民政协协调关系的优势，使二者形成合力，妥善解决社会矛盾，促进结果公正。同时，政协对审判工作的监督可以增强审判机关接受监督的意识，不断改进工作，努力为民众提供更好的司法服务。

（3）人民政协推动涉法问题公正解决

一方面，近年来各级政协发挥人才荟萃、智力密集的优势，积极组织委员对司法体制改革等问题进行深入调研，提出前瞻性意见和建议；围绕法治国家建设，对人民群众密切关注的社会生活问题和生态环境问题深入调查，进行专题协商讨论，通过调研报告、提案等形式，向执法部门和司法部门积极建议献策，助推群众涉法问题的公正解决。另一方面，各级政协充分发挥监督职能，积极对久拖不决的案件进行跟进，推动案件公正解决。同时，各级政协积极助力优化企业法治环境，广泛联系企业，听取企业利益诉求，调研企业所面临的法律困境，积极向党委XX反映问题，促进相关政策的出台落地，保障企业受到公平公正的法律待遇。

　4.守法领域——全民守法的引领者和推动者

守法的主体是全体公民。法治现代化是一项系统工程，需要在多个领域共同发力，需要有素质优良的立法团体、手段严格的执法团体、公平正义的法律适用团体，但更重要的是要有以全社会成员为基础的守法团体。习xx曾说，要培养全体公民的法律意识，弘扬社会主义法治精神，培育社会主义法治文化，在全社会形成学法遵法守法用法的良好氛围。可以说，法治国家建设的成败与人民群众的守法水平息息相关。而人民政协具有民主与团结的组织优势，可以在守法领域发挥巨大作用。人民日报在1978年至2021年两会期间关于人民政协涉及守法领域的报道达37次，经过梳理，人民政协推动全民守法主要体现在以下几个方面：

（1）政协是民众守法的榜样

一方面，政协委员大都由社会各行业精英和年长的官员组成，其一言一行在社会上都会形成示范效应，他们特殊地位和身份可以使其担当起法治建设中守法示范者的角色。政协委员富有法治思维，依法办事，做法治建设的模范践行者，就可以发挥带头引领作用，引导人民群众内在守法，用法律思维办事，确保各项法律法规贯彻落实。另一方面，在宪法法律的基础上，人民政协把自身制度建设放在首位，把经验规范化，发挥智力密集、联系广泛的优势，在全面推进依法治国进程中广泛凝聚共识，引领法治建设。

（2）政协助力培养法治公民

首先，各级政协机关及其工作人员通过加大宣传教育力度，普及法律知识，增强全民守法意识，引导广大人民群众自觉尊法守法用法，在法治的轨道上实施行为。其次，人民政协积极发挥其组织联系广、群众基础广泛的优势，通过开展座谈会、深入农村社区实地调研等方式，引导群众守法用法、遇事循法依法，培养全民法治思维。再次，人民政协积极助推基层民主法治建设，广泛动员群众参与社区治理，推动社区群众依法维护自身权益，从而达到引导群众学法用法的效果，使政协委员自身和群众都积极支持和热情参与法治社会建设，为依法治国添动力、增活力。

（3）政协提供法律服务

人民政协可以为社会和群众提供一定的法律服务。首先，人民政协及其组织、政协委员具有联系广泛的优势，可以通过开展社会普法宣传和守法教育活动，大力宣传法律知识，使法律思维深入社会各个领域；其次，政协中拥有法律背景的政协委员也可发挥其专业知识，通过提供开展法律公益活动，帮助社会弱势群体参与诉讼案件，无偿提供法律咨询服务等。再次，人民政协可以积极开展法治宣讲，将政协团体中的法律人士组织起来，让他们结合自己的办案经历讲述法律故事，普及法律知识，推动群众知法守法用法。

5.小结

依法治国包含科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四个领域内容，只有四个环节都能得到充分的发展和完善，依法治国战略才算真正落实。可以看出的是：通过参与立法协商和在两会上提出立法建议，人民政协在推动提高立法质量和立法透明性、民主性方面发挥重要作用；通过开展民主监督，人民政协在促进XX及其工作部门依宪执政、依法行政，促进重大政策落地落实，进而推动建设有法必依、依法行政的法治XX方面发挥着重要作用；作为公正司法监督者，政协委员多次在两会上呼吁深化司法体制改革，加强法律援助，保障公平正义，其有着旺盛的生命力和广阔的发展空间，随着依法治国战略的深入推进和国家治理能力和治理体系的逐步提升，人民政协必将在司法公正领域发挥更大的作用；作为守法的引领者和法律知识的普及者，人民政协具有人才优势和平台优势，对营造全面守法的的法治大环境大有裨益。在新的历史时期，人民政协要积极探索新模式、新方法、新路径，完善监督模式，主动有效的发挥民主监督的职能，助推司法体制现代化发展。

　　三、人民政协工作机制中存在的不足

从上文研究可以看出人民政协在推动法治建设方面发挥着重要作用，但金无赤足，作者结合研究过程和调研实际，作者仍然发现人民政协工作机制存在一定的问题。

（一）人民政协主体地位处于弱势，导致监督缺乏强制力

首先，人民政协是由众多界别组成的，各界别成员来自社会各行各业，他们中大部分不具有行政职位，在我国行政化氛围长期浓厚的背景下，政协委员的声音有时会显得人微言轻；其次，由于行政机关、司法机关不是由人民政协产生，故不必对政协机关负责，这就导致政协机关或政协委员的一些建议和批评可能会被行政、司法机关束之高阁；还有，党委和XX等强势政治协商主体容易对人民政协的协商讨论过程进行把控，存在部分党政领导人对协商议题避重就轻，将协商会变成情况通报会的行为。这些因素对人民政协监督严格执法、公正司法无疑是一种阻碍。

　（二）部分政协委员对自身职能定位不清，导致涉法提案建议质量良莠不齐

第一，政协委员是兼职委员，其本身是从事其他行业的工作人员，平时工作忙碌，对社情民意和具体的调查研究往往了解不充分，只是在召开政协委员的时候草草完成提案予以应付。第二，部分委员把政协委员的身份当成一种荣誉头衔，对委员的工作职能定位不清楚，认为政协会议就是走走过场，提出的建议和提案不会得到重视。第三，部分政协委员担心得罪行政领导而避重就轻，提案建议不痛不痒，缺乏履行政治协商职能的积极性和主体性。第四，部分政协委员文化素质和政治素质不高，甚至自身存在违纪违法行为，难以提出高水平的协商议题。这些问题的存在，削弱了政协职能的实现，影响了法治建设的质量。

　（三）涉法提案建议落实机制不够完善，难以发挥应有效果

一方面原因是，部分涉法提案没有经过认真调研，缺乏可操作性，难以落地。另一方面原因是，基层党政组织更为强势，在形成协商结果及其落实方面占据主导地位，如果党政领导不认可协商结果或提案成果，则不会将其引入决策程序，从而导致提案成果变成一纸空谈。而且，在一些地方政治协商不是为了更好的提出方案，而是为了完成制度所规定的任务，把协商当成过场，甚至会出现协商之前就确定结果的情况。

　四、 对人民政协工作机制的优化建议

面对上述问题，人民政协不仅要坚持中国xxx的领导、紧紧围绕建设中国特色社会主义法治国家的主线、坚持以宪法法律为准绳、致力于构建运用法治思维解决问题的制度环境，还要从以下几点入手，推动自身履职能力建设。

（一）加强制度建设，以制度规范弥补政协地位弱势

在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，最重要的环节就是制度建设，制度是社会平稳有序运行的重要保障，对人民政协各项制度的完善优化是提高政协履职水平的重要抓手，能够为人民政协协商平台的有效运行提供根本的保障。随着依法治国战略的实施，各级党政机关都要在法律的框架内开展活动，围绕人民政协的职能构建科学的制度和形式，能够有效规范党政机构把政治协商纳入决策程序，进而保障政协职能的实现，增强民主监督的可操作性，扩大监督政治影响力，提高民主监督效率和效果。

　（二）认清职能定位，确保提案建议质量

首先，人民政协机构本身要明确方向和定位，结合全面推进依法治国的战略部署，积极对法治建设过程中出现的问题进行调研，确保提案和建议质量，扎实推动问题的解决和各项任务的落实；最后，政协的平台作用要发挥好，不断探索履职方式，加强对委员的培训，让委员对政协工作的内容和性质不断有新的认识，不断接触新的社会问题，才能提出新的思路，使提案建议切实可行。

　（三）贯穿法治思维，推动政协履职能力建设

法治思维是程序思维、规则思维、责任思维、权力受制约思维。2015年全国政协委员刘伟曾在两会上提出政协委员要用法治思维提高参政水平。国家治理能力和治理体系现代化包涵着人民政协履行职能的现代化，要做到这一点，人民政协和政协委员在履职过程中就要遵循程序，遵守规则，依法履职和保护自身权益；也要明白无论是政协机关还是行政机关，其权利都要受到宪法和法律约束，要受人民群众的批评和监督；更要拥护中国xxx的领导，在法律框架内充分行使权力。

　（四）严控遴选标准，打造高水平政协委员队伍

政协委员是政协职能履行的载体，只有高素质的政协队伍才能充分发挥人民政协的履职能力。打造一支高水平政协队伍要从以下几点出发：其一，健全选拔机制，着重从文化知识和专业能力维度遴选委员，减少明星、老总等群体的委员数量；其二，加强对委员的教育培训，一方面要让政协委员明白政协委员不是荣誉虚衔，而是心怀社会、心系民生的各界精英，另一方面要不断提升政协委员的调研和协商能力，增加知识储备，提升履职能力；其三，与时俱进，不断提高选拔门槛，加强政治素养考核，将真正懂民生、热爱政协事业、有责任心的人士吸收进政协队伍，进而促进高水平提案建议的诞生。其四，完善考核及退出机制，将政协委员的提案建议数量与质量以及关注问题的深入程度纳入考核机制中，对表现优秀的政协委员予以奖励表彰，对表现不合格且难以胜任政协委员职能的委员要建立退出机制。

结论与展望

改革开放以来，我国在经济方面取得了巨大成就，随之而来的是国家和社会的不断发展进步，是国家治理体系的不断优化改革，在这一过程中，人民政协在各个领域发挥着重要作用。在法治领域尤为明显，包括全国政协在内的各级人民政协积极推动科学立法，严格执法，公正司法，全民守法，积极推动法治国家、法治XX、法治社会一体化建设，致力于社会主义现代化法治国家的建设。本文主要根据1978年至2021年人民日报在两会期间关于人民政协涉法职能的报道数据，结合文献资料，探究了在我国法治不同时期人民政协在法治领域的作用特点，并从立法、执法、司法、守法四个方面阐述了了人民政协在法治领域所发挥或应当发挥的作用。我们可以看出，人民政协在法治领域所发挥的作用是广泛而突出的。然而，正如文章所指出，人民政协在履行职能过程中也存在一定的不足，针对这些不足，文章也给出了具体的优化措施。我们要正视这些不足，并积极弥补这些不足之处。作者认为所谓发展就是要找出现有状态下存在的问题，并积极寻求解决方式去化解它，从而取得进步。

法治国家建设是实现中华民族伟大复兴的重要制度基础。随着我国法治建设的稳步推进，每年有大量新制订的法律文件逐步涵盖社会运行的各个方面，这些法律文件提供了社会运行的各项规则和程序基础，也推动政协工作机制的不断完善和成熟，二者形成了良性循环，互相促进。XX总XX曾强调，要继续完善中国特色社会主义法律体系，让法治贯穿国家各项事业，实现国家和社会生活的法治化运行模式。由此可见，法治化建设之路仍任重道远，人民政协在我国的法治化建设领域大有可为。可以展望，人民政协会与时俱进不断优化运行机制，积极承担起法治建设者的角色，为我国法治建设作出应有的贡献。

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　致谢

行文至此，论文已接近尾声，四年的大学生活也到了说结束的时候。四年来，结识了许多良师益友，收获了丰厚的知识，也收获了广阔的思维方式、表达能力和人生视野。很庆幸遇到的这些师长朋友，在学习生活上给与了陪伴、支持和鼓励，让我完整的度过了大学生涯。感恩之情难以言表，谨在此致以最崇高的敬意。

桃李不言，下自成蹊。感谢我的论文指导老师，华南理工大学公共管理学院韩莹莹老师！从选题到开题报告，再到今天论文顺利完成，老师在这些过程中给出了许多建设性意见，在她的指导下，才有如此成果。在此，我衷心感谢老师，祝福老师事业进步，生活美满！

还要感谢的是我的父母亲人，他们虽未在具体事务上给出具体指导，但给出的人生大方向，为我的成长指明了道路，他们提供的和谐的家庭氛围给了我前进的动力，让我无后顾之忧，安心学习。他们培养了我对知识的渴望，让我在漫长的人生旅途中使心灵有了虔敬的归依，而且也为我能够顺利的完成毕业论文提供了巨大的支持与帮助。在未来的日子里，我会更加努力，再接再厉，不辜负父母亲人对我的殷切期望!

最后，感谢母校华南理工大学为我四年来的学习生活提供了诸多便利，让我能享受到优秀的学习氛围和良好的生活环境，使我顺利完成大学学业并考入南京大学继续攻读硕士学位，在此，我诚挚感谢华南理工大学四年的栽培，在未来的人生道路上我一定脚踏实地，不忘初心，为母校争光！

人民政协对我国法治建设推动作用研究 ——基于1978年-2021年人民日报在两会期间关于政协涉法职能的报道

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月8日

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