农村人口快速流动背景下的村民自治问题研究 ——以广西南宁市忠良村为例

　摘 要

村民自治是党领导农民建设中国特色社会主义民主政治的伟大创举，其作为现阶段乡村基层民主实践中最重要的实现方式，对农村的建设、自治主体的发展起着不可估量的作用。然而随着社会的发展，越来越多的农民选择远赴他乡外出务工，在农村人口流动中，流动主体大多为村内受教育水平相对较高的人群，留守在村的大多为老人、妇女和儿童，留守村民的教育文化水平普遍较低、老龄化严重，这在很大程度上影响了村民自治的发展。

为了研究并解决上述问题，本文将以农村人口快速流动背景下村民自治问题作为主要的研究内容，并选择了广西壮族自治区南宁市忠良村的村民自治建设发展情况作为实证研究的对象进行深入分析。本文首先介绍了课题研究的背景、研究意义并回顾了现有文献成果，接着对农村人口流动和村民自治这两个概念进行了界定。随后通过对忠良村村民自治情况进行问卷调查和访谈，发现他们在农村人口快速流动背景下的村民自治建设发展主要遭遇了六个方面的困境：（1）基层组织发展困难；（2）村民自治中民主管理主体缺位；（3）村民自治组织能力有限；（4）村民民主意识薄弱，参与动力不足；（5）村务公开形式化、表面化；（6）村民自治监督管理基本形同虚设。最后，笔者根据发现的问题从政治、经济、宣传教育、人才发展四个角度给出了建议和对策。

　关键词：农村人口流动；外出务工村民；留守村民；村民自治；对策研究

　一、绪论

　　（一）研究背景及意义

　　1.研究背景

国家统计局第七次组织开展的全国性人口普查数据显示，目前在全国，共有901991162人居住在城镇，占全国总人口的比率比上年户籍人口的城镇化率高18.49%，为63.89%；有509787562人在农村居住，占36.11%。本次普查数据与上次相比，农村人口少了164361984人，城镇人口多了236415856人，其比重上升了14.21个百分点。

　　图1-1 2015-2019全国常住人口城镇化率

全国人口中，人户分离人口为492762506人，与第六次人口普查的数据相比，增加了231376431人，增长了88.52%。其中，市辖区内人户分离人口为116945747人，比上次普查多了76986324人，增长了192.66%；流动人口为375816759人，比上次增加了154390107人，增长了69.73%。在流动人口中，省内流动和跨省流动的人数分别为250979606和124837153。

2019年全国农民工总量29077万人，比上年增长0.8%。其中，本地农民工和外出农民工的人数分别为11652万、17425万，分别增长0.7%和0.9%。

由此可见，农村人口外流问题较为明显。农村人口流动，究其根本，是由政治、经济、社会生活等因素共同决定的。在政治上，改革开放后，国家逐步放宽了对户籍制度的限制，为了给城市化和工业化提供充足的人力资源，允许农村人口在城市长期居住；在经济上，由于农业和工业天然的经济差异，主要发展工商业的城市经济得到快速发展，主要发展农业的农村在联产承包责任制后，由于受到人均耕地少、机械化水平低等条件的限制，经济发展十分缓慢，城乡区域经济逐渐发展不平衡，于是越来越多的农村青壮年劳动力选择踏上了通往城市的漫漫务工之路；在社会生活服务上，目前农村的教育、社会保障、卫生、医疗、公共基础设施及服务等都与城市有着较大的差距。与之前的人口流动不同，近十年来，人口流动从波动变化到均衡稳定，从个体流动到家庭迁移[]，与此同时，我们可以发现，在农村人口流动中，流动主体大多为村内受教育程度相对较高的人群，留守在村的大多为老人、儿童，留守人员的文化水平普遍较低，这在一定程度上使得村民自治陷入困境。

村民自治是农村改革进程中党领导下亿万农民的伟大创造[]，农民工绝大多数是农民中的精英分子，具备相当的参政能力，是村民自治中最重要的主体，但是由于他们常年在外务工，对村内情况不甚了解，对村内的选举、决策等公共事务也不关注，导致他们逐渐走向了村内政治自治体系的边缘。农村人口快速流动，是导致村民自治发展滞后的重要原因，在这种新形势下，积极探索村民自治的新发展势在必行。

2.研究意义

(1）理论意义

村民自治是乡村社会生活的重要组成部分，对农村的建设与发展有着重要的意义，但现有的研究大多只关注村民自治问题或只着眼于人口流动问题的某一个部分，很少有学者将两者相结合进行研究。因此，为了深入了解目前城市化快速发展、农村人口大量外流的新形势下村民自治建设发展的新情况，本研究将尝试通过多种方式对该问题进行实证研究，以便加深对农村自治变化发展现状及其规律的认识，最终为现有研究补充更多信息和理论。

(2）实践意义

美丽乡村的建设、农村公共事务的有序开展以及各项政策制度的落地实施都离不开村民自治的运作。但是在农村人口快速流动的新形势下，当前广大农村地区的村民自治建设发展呈现一种弱化的趋势，这给乡村的治理和发展带来了很大的阻碍。因此，本文的研究就是要在充分把握目前新形势中村民自治发展状况的情况下，对其所遭遇到的困境提出有效的对策建议以及相应的解决措施，同时也可以为其他出现类似自治问题的农村地区提供借鉴，最终推动社会主义新农村的建设和发展。

（二）文献综述

　　1.国外研究现状

（1）村民自治的现状和意义

柯丹青认为以村民自治为主的乡村民主治理的推进让乡村秩序保持和谐的同时，也为国家提供了物质积累，自此乡村政治结构发生巨变。[]德国学者舒耕德（Gunter Schubert）提出当农民在真正参与到村民自治当中之后，其观念和行为正悄然发生改变，公民意识也随之增强了。Kevin J.0’Brien和Rongbin Han辩证地提出，虽然中国的村民自治在农民选举质量和干部行为监督等方面卓有成效，但是也要看到，在绝大部分的农村地区民主质量仍然不高。谭青山（QingshanTan）也指出：尽管在民主选举过程中，农民的民主权利意识逐渐得到增强，可这并没有对村内公共事务管理起成效。徐斯俭(Szu-chien Hsu)认为村民自治的成果主要体现在：（1）有大批干部和官员在实践中民主选举知识和技能得到了提升；（2）选举逐渐从“协商”转为“竞争”；（3）村委选举带动了村党支部选举、推动了乡镇直选；（4）民主选举制度在实践中得到落实；（5）使得民主权利意识深入村民心中；（6）为乡村民主发展提供了法律支持[]。李连江、墨宁（Melanie Manion）等学者提出，正是由于村民自治使得干部的行为在一定程度上受到了约束，能够让村民进行民主监督，因此村民对干部的信任也大大提高了。郝秋笛（Jude Howell）认为，正是因为村民自治的推行，使得农民意识得到了觉醒，从而对国家政治体制改革有了更高的期望，反过来这又会加速村民自治和民主政治的发展。

（2）村民自治的影响因素分析及对策建议

德国学者Alpermann认为现有的法律规定了党支部是领导的核心、村委会是权力行使的主体，这样的一种关系就会使得政策在执行过程中遇到阻碍，因此村民自治法律制度本身是导致“两委”内部产生矛盾的核心，解决问题的关键就在于调整现有的法律关系。Mingchen Mao和Rui Mao则有不同的观点，他们认为村民自治更容易受到权力而不是法律的影响[]。韩国学者陈弼数以洪城郡洪东郡洪洞镇居民自治委员会为个案，分析居民主导的社区重组发展的各个方面，认为国家激励的自治对居民自治委员会项目及其组成起重要作用。[]QINGuoci认为造成村民自治困境的主要原因是三种关系处理不好，四种民主发展不平衡，五种力量明显缺乏，还有六个方面严重异化。要解决问题就得从多方面入手：在经济上，要推动集体经济的发展，为村民自治提供物质支持；在政治上，要完善相应的法律制度；平时就要在实践中培育自治能力，如此才能抓住机遇，厚积薄发[]。通过对村民权利意识现状的探究，CUI Cai-xian和WU Feng-ling从村民自治的角度得出结论：由于农村法律素养教育的滞后和农村法制环境的复杂性，村民法律意识缺失。提出通过规范政党法律意识、改善农村法制环境、全面开展法律素养教育等途径，促进村民的权利意识[]。Yong Xu认为，在社会高速发展的今天，要因势利导，不断探索在新形势下村民自治的形式，搭建类型多样、形式多样、层次丰富的村民自治体系[]。在Jean 0i的经验研究中，她分析了经济发展水平对村民自治的影响程度，且两者之间呈某种反比关系。

　2.国内研究现状

（1）村民自治的现状和意义

徐勇指出，村民自治使得农民在政治参与中由做“客”变为做“主”，同时执政党也在具体实践过程中获得了运用民主法治方法治理国家的宝贵经验；同时村民自治为土地流转、集体产权改革等重大问题提供了基本的组织制度基础，广大群众通过村民自治平台参与其中，保障了广大农村地区的安定与和谐[]。于建嵘认为，村民自治在价值上面的主要表现为权利上的觉醒和民主上的启蒙，以法律制度为依据、以个人权利为本的理念是民主自治所主张和努力的，同时这也有利于增强乡村的社区精神。[]辛秋水认为村民自治在实践中回答了目前学术界存在的两种争议，因为在基层民主中它实现了由“主民”变为“民主”，对基层民主的发展起到了极强的推动作用[]。唐鸣和胡建华经过分析后得出，农村的民主管理制度对国家法制建设、群众法治观念的培育以及对权利的制约等方面都发挥了很大的作用，因此，推进国民层面的民主政治必须慎之又慎[]。学者冯仁对村民自治的发展则不抱乐观态度，他认为在目前，村民并没有自治的意愿及能力，村民自治不仅不能发挥正向作用，甚至还可能破坏现有秩序，民主的发展将是曲折且漫长的[]。

（2）村民自治的影响因素分析及对策建议

陈向军，徐鹏皇两位学者认为，影响村民自治的因素是多方面的，在参与的途径方面，缺少了健全的参与机制和畅通的表达渠道；在参与的主体方面，越来越多的利益主体牵涉其中，村民参与的条件被设置了壁垒；在参与的效果方面，乱象丛生、利益的分配问题尤为突出[]。邓大才认为，自治的基本单位设置不当是导致村民自治无法发挥出其最大作用的原因，自治的单元应该依据“两大标准”、“五大原则”来进行划定，最终得出结论：最贴合中国实际的农村治理格局的是乡-村-组这三级，其中贴近地方XX的是行政的基本单元，贴近村民的是自治的基本单元，协调服务的基本单元是介于两者之间的[]。徐勇则认为，村民自治主要由国家主导，是国家治理的基层部分，由于身为群众自治组织的村委会经常承担各种的XX任务，行政化趋势日益严重，这也导致了村委会难以再为村民提供开展自治的活动平台。杜鹏则指出，村民自治的根本出路在于将群众组织起来，推动村民自治的转型，在后税费时代，不仅要关注民主选举的部分，民主监督、民主决策及民主管理治理维度应该引起更多关注。[]在XX、社会、村民之间良性互动的实现方面，王惠林，洪明通过实证研究提出，可以在“有限引导型”XX的大背景下，以利益的依附和交融为基础，以乡村集体赋能为枢纽，以社会上的民间组织为桥梁，最终达成良性的互动的结果[]。何阳认为农村流动人口参与村民自治是实现村民自治“治理有效“的题中之义，因而可以利用数字化参与来推动农村流动人口的自治的参与[]。王可园则认为，村民自治可以通过协商治理来实现[]。陈明，刘义强从根与径之间的关系进行辨析，认为走出村民自治困境的核心方向是解决家户利益同村落共同体利益之间的冲突[]。

（三）研究内容及方法

　　1.研究内容

本文的主要研究内容是我国的村民自治问题，着力于分析村民自治在农村人口快速流动环境下的表现。同时将广西南宁市忠良村作为实证研究对象，通过梳理该村当前的自治现状、问题及其产生的原因，最终提出相应的对策建议。

2.技术路线

　　图1-2 技术路线

　3.研究方法

（1）文献研究法

笔者在知网、万方、web of sciences等数据库搜集并阅读大量学术期刊文献资料、党政文件、新闻报纸，了解国内外最新的研究方向，学习与本研究相关的优秀学术成果，并主要集中针对2016~2021年的相关文献进行了综述研究。通过对文献资料的收集整理，为本文的撰写积累了丰富的文字素材和理论。

（2）问卷调查法

本研究以南宁市忠良村的全体成年村民作为调研对象，以设计好的结构式问卷入户进行调查，问卷采用研究对象自填和访谈填写两种方式进行。问卷结构主要包括：被调者基本情况、乡村生活情况、乡村社区营造情况以及乡村治理情况四个部分。考虑到调研对象流动性的特点，调研时间主要集中在2021年春节前后进行。在抽样方法上选择随机抽样法，即随机寻找合适对象进行访谈。

（3）个案访谈法和观察法

本研究主要采用结构式访谈的形式，访谈对象包括村XX、村民在内的10多人，主要目的是为了了解忠良村村民自治情况、经过及不同主体在其中的表现形式。观察法即通过自己的感官，直接感受村内的各种现象，收集村民的生活状况、精神面貌以及村庄发展情况等方面的资料。

　4.创新之处

（1）研究内容的创新

虽然目前学术界对“村民自治”和“农村人口流动”这两个内容已有较为充分的研究。但就如前文所述，目前的研究仅仅着眼于某一部分，将两者相结合进行研究的学术成果较少，本文将村民自治问题置于农村人口快速流动的大背景之下，研究其在新形势下的表现形式、面临的问题与挑战，并有针对性地提出相应的对策，可以为这一问题的研究进行补充。

（2）研究方法的创新

现有的研究主要以宏观的角度进行学术研究，研究范畴集中在全国、省市，对于某一村落的研究较少，缺少单个案例，本文对农村人口快速流动下的村民自治问题研究主要以个案分析为主，深入村落进行观察和访谈，在找出一般层面上存在的问题后，再以点到面，从而对问题完成系统、全面地分析与论证。

　二、概念界定及理论基础

　　（一）概念界定

　　1.农村人口流动

当代中国农村人口流动包含了三个层面的含义：（1）经济学或人口地理学上的地域流动：改革开放后，农村人口在中国境内的地理位置移动；（2）社会学上的社会流动：农村人口由于社会地位或身份上的变化导致的社会位置位移；（3）社会学上的社会分化：农村人口迁移与社会流动的社会功能，即影响农村社会结构和运行[]。农村人口流动具有人口学性、阶段性、社会经济性等特点。本文由于研究案例的特殊性，将农村人口流动主要界定为在地域上，农村人口因生产生活的需要向外流出，但不改变原有经济集体组织村民角色的行为。

2.村民自治

1982年，在国家修订颁布的《宪法》中首次提到了“村民自治”，文件将基层群众自治性组织定为村委会，1993年，在关于开展“村民自治”示范活动的通知中，提出了“四项民主”这一村民自治的形式，即：民主决策、民主选举、民主监督和民主管理。村民自治是指广大农民依照法律行使管理与村民的利益相关的村级公共事务和公益事业的行为，从而实现村民的自我服务、自我教育及自我管理。[]

表2-1村民自治的具体内容

3.人户分离人口

人户分离人口是指居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口。

　4.市辖区内人户分离人口

市辖区内人户分离人口是指一个直辖市或地级市所辖的区内和区与区之间，居住地和户口登记地不在同一乡镇街道的人口。

　5.流动人口

流动人口是指人户分离人口中扣除市辖区内人户分离的人口。

　6.年度农民工数量

年度农民工数量包括年内在本乡镇以外从业6个月及以上的外出农民工和在本乡镇内从事非农产业6个月及以上的本地农民工。

（二）本研究的理论基础

　　1.公民治理理论

关于公民自治理论，表现比较突出的有P.Bogason、King and Stivers、H.L.Schachter等学者，这几位学者都不约而同地提出，在公共行政中公民应当积极地担当主人的角色；建立起合作型的公民性XX是现代行政的必然选择；应当将公民决定权及参与权利的增强作为考察XX问题是否解决的标准。[]。关于理想公民治理模型，在X学者鲍克斯（R.C.Box）的一篇在关于公民治理理论的经典文献中提到，各方主体应该明确自己的角色定位，如：由公民选出的代议者主要的职责是协调公民参与，而制定和执行公共政策这部分应该由公民完成，公共服务者则应该做好自己的主责主业，即帮助公民工作。我们可以发现在公民治理理论十分注重公民的主体地位，其模式的目的就是为了培育能积极地影响公共决策、关心公共利益的“积极的公民”，在公共参与中实现双向、对等、可达成共识的沟通，最终创造真正自我决策、自我治理的公民社区。可以说，公民治理理论对我国村民自治的发展和社会主义民主的完善有着积极的借鉴意义和参考价值。

　2.精英主义理论

精英是指在人类活动的各个领域中能力最强的人。[]。学者帕累托认为，高度和素质是“精英”的内涵中最为鲜明的两个要义，具体而言，荣誉、财富、职位等从客观上就可以判断一个人是否成功的就是“高度”；内涵、才干、才智等则是用来描述“素质”的。“农民精英”在村民自治参与中发挥的作用是显而易见的，但是我们也要看到它在政治价值观上的保守性和反民主性，村民自治中需要广泛的公众参与，其中更大一部分是非“精英”群体，所以在村民自治实践过程中，我们不仅要关注那些“精英”，充分发挥他们的才能与才干，更要重视“非精英”群体的自治参与力量，共同推动农村事业的发展。

　三、案例分析：忠良村村民自治

　　（一）忠良村概况介绍

本次研究将目光聚焦到广西壮族自治区的一个行政村——忠良村，这主要是基于几点考量：一是忠良村新农村建设项目较多，更能体现在村务中村民自治的普遍问题；二是忠良村经济发展状况良好，在美丽乡村的建设支持下，乡村旅游业得到了一定的发展，能够代表许多正在发展中的农村地区，具有比较典型的特征；三是笔者对忠良村有一定的了解，居住地离该村较近，能够进行多次调研，降低时间成本，同时该村民风淳朴，包容性强，能够支持笔者顺利开展问卷调查和访谈。忠良村的大致介绍如下：

忠良村坐落于广西南宁市西乡塘区，距离市中心大约25km，地处“美丽南方”田园综合体项目的中心地带，总面积约4平方公里。忠良村属丘陵地貌，辖五个自然坡，561户，2117人，设1个党支部，47名党员，其中女性党员10人，35岁以下青年党员9人。近十几年来，村内有大量青壮年人群外出务工，大部分家庭的收入主要来源于外出务工。全村共有耕地面积2300亩，主要种植水稻、蔬菜、瓜果、花卉等，2015年旅游收入3250余万元，2018年人均收入1596元。

图3-1南宁市行政区划及忠良村区位

在产业发展上，忠良村主打农业、旅游业两项产业，加强对外合作与交流，积极推动产业结构调整与升级。一方面，引进了大量发展餐饮、住宿、休闲旅游观光、农家乐的规模企业，提升景区的基础服务水平。另一方面，与广西大学、广西民族大学、广西行政学院等高校开展战略合作，积极挖掘农业体验和旅游发展潜力，大力发展以乡村建设和党建经验培训、教学、旅游、餐饮、住宿等会务经济。同时，为了推动产业反哺村民就业，忠良村通过助力引导和培育村民进行住宿、餐饮、农家乐、租车等项目的经营，帮助提高村民就业率，提高村民收入。

忠良村设立农家书屋，引入“24小时自助图书馆”，存放书籍近五千册，充分保障了村民们对图书阅读的需求，在文化活动开展上，村内每年都会通过开办平话山歌比赛、“三月三”传统民俗等活动来陶冶村民的文化艺术情操，与此同时，还组建了文艺队、美丽南方大鼓队等队伍并积极吸纳村民参与其中，在素质教育上，忠良村通过建设文化宣传牌、制定村规民约、开展讲习所、道德讲堂等主题活动提升村民素质，村内随处可见家门旁用牌匾制作成的家训格言，每户人家各不相同，如“诚实守信，自立自强”“顺恭敬于心”“劳动创造美好家园”等等，营造了良好的家风教育氛围。忠良村在村内设置了专门的法治宣传地，内容丰富，把法治知识融入到群众喜闻乐见的宣传教育方式当中，对村民法治意识的增强和村内法治环境的营造起到了促进作用。

　（二）数据来源

　　1.网站

本论文进行研究所使用的人口数据来自于国家统计局第七次全国人口普查公报和2019年国民经济和社会发展统计公报，主要引用的内容包括：

城镇与农村的人口数量及其在全国人口中的占比。主要是为了了解目前城乡之间的流动方向，在2010~2021年间，城镇人口数量不断增加，农村人口数量不断减少，根据数据可知，人口主要是由农村流向城市。人户分离人口和流动人口数量及其变化趋势。主要是为了了解目前人口在省内、省外流动的分布情况，在2010~2021年间，人户分离人口、流动人口、市辖区内人户分离人口都有大幅度的增加，说明目前的人口流动性非常强，根据第七次人口普查数据显示，在流动的人口中，省内流动的人口大约是跨省流动的人口的2.01倍，由此可知，人口流动还是以近距离的省内流动为主。2019年全国农民工、外出农民工、本地农民工的数量及变化趋势。可以发现全国农民工、本地农民工、外出农民工的数量较去年都有所增长，本地农民工和外出农民工数量约为1:1.5，由此可以得出，农民工更多地选择到本乡镇以外的地方务工。

　2.问卷

本次问卷仅针对忠良村年满18岁的集体经济组织成员（也称忠良村本地村民）展开，在最终整理中已对外地游客、邻村集体经济组织成员、不满18岁的未成年人、未完整填写等无效问卷进行筛除。最后共获取有效问卷110份，其中11份为访谈填写，其余99份为村民自填。问卷涵盖四个部分内容，分别是年龄、性别、户籍类型、在集体经济组织中的身份、受教育水平、家庭主要收入来源以及家庭年收入等基本情况，以及村民对忠良村近年来的乡村生活、农村社区营造以及乡村治理情况的评价。本次问卷调查旨在获取本论文撰写所需数据信息，通过部分数据的量化分析，从而可以对该村村民的自治管理过程进行更为准确、具体的测定。

　3.观察及访谈

实地调研前，笔者针对一些比较老旧和未知的数据提前进行了标记，嵌入到采访问题当中，因此在观察与访谈过程中也获得了部分数据，如：忠良村的人口概况及经济收入信息（来源：宣传栏）、“两委”开会频次（来源：村干部访谈记录）、土地出租租金及分红（来源：村民访谈记录）等等。

　（三）数据描述

大量研究表明，农村人口流动和农村人口的年龄、性别、受教育水平、家庭收入等有一定的相关性，接下来笔者将对问卷中的这几方面进行更为具体的数据描述。

　1.年龄结构

　　图3-2忠良村问卷样本数据-年龄结构

从年龄结构来看，18-30岁的村民6人，约占样本总数5.5%，31-40岁的村民为13人，约占样本总数11.8%，41-50岁的村民为21人，约占样本数据的19.1%，51-60岁的村民有42人，约占样本数据的38.2%，60岁以上的村民有28人，约占样本数据的25.5%，其中50岁以上的村民约为63.6%。因此，可以发现，目前留守村民年龄普遍偏大，老龄化较为严重。一位61岁的村民在访谈中对我们说道：“现在村里面基本上就只有我们这些老人和小孩子，年轻人就出去打工，我们老了没什么力气就自己在家种种菜，带带孙子，平时你们看到的那些年轻人基本上都是过来旅游的，自己的村的（年轻人）没有的”。

　　2.性别比例

　　图3-3忠良村问卷样本数据-性别比例

从性别比例上看，留守村民中，男女比例并不协调，女性的人数远超男性，女性人数差不多是男性人数的1.82倍，女性和男性的比例为71:39。

　3.受教育水平分布

　　图3-4忠良村问卷样本数据-受教育水平情况

从受教育水平上看，大部分是小学、初中学历，约占样本总量的77.3%，高中及以上的学历较少，其中大专及以上的学历仅占样本总量的4.5%，由此可见，留守村民教育文化水平普遍较低，对于一些政策制度的吸收能力可能也比较差。

　4.家庭主要收入来源

　　图3-5忠良村问卷样本数据-家庭主要收入来源

以家庭为单位，我们可以发现，家庭的主要收入更多的是依靠务工的收入，以务工为主要家庭收入的占样本总量的86.4%，基本上没有人是单纯以务农为生的。在村民自填问卷时的沟通中，我们得知，只要家庭中有年轻力壮的劳动力，基本上都会出去打工养家，即使某些年龄较大的留守村民在家以务农为主，平时也会出去打点零工来补贴家用。

　四、研究结果

　　（一）忠良村村民自治发展现状

　　1.推行“一组两会”协商自治制度，引导村民自治参与

为了解决和改善村民自治参与薄弱和党组织覆盖面小的问题，强化村内基层组织力量，忠良村在村内推行了“一组两会”的协商自治制度（具体工作方式见图4-1）。村民发现问题，提出的意见直接递交党小组，由党小组负责收集并进行充分地调研，再将相关议题递交到户主会；在户主会上，户主将会对这些诉求进行广泛而集中的讨论，最终共同表决是否落地执行；最后，由村理事会负责执行落实户主会作出的决议。该制度积极引导村民支持参与综合示范村建设，在推动美丽南方土地流转、产业融合、田园建设、土地确权等农村社会治理和公共事务中，能够有效地促进自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。

　　图4-1 “一组两会”工作方式

　2.推动“两委”换届选举，保障村民民主选举权益

在选举宣传上，提前通过宣传栏公布“两委”换届选举人选资格条件，再由村干部传达选举会议的精神，增强选民们对民主管理、民主决策、民主选举、民主监督的理解。

在选举步骤及方式上，因事制宜，详细划分党组织换届选举、村委员会换届选举以及村务监督委员会选举的具体步骤。编制公示换届流程图，让村民们更清楚地了解选举的各个流程。换届选举共设立一个固定投票站，11个流动投票箱，为五个村民集体投票专用同时规定了选民委托的规则，在参加投票选举时，选民需当场领取选票，当场填写并投票。

在选举监督方面，固定投票箱及流动投票箱均采用“1+1+2”的人员组合方式，即一位投票箱发票员，一位投票箱登记员，两位投票箱监票员。整个选举过程民主、透明，强有力的监督，有效避免了“贿选”事件的发生。

在选举结果方面，选民经由严格的资格审查产生，并面向全体村民进行公示，力求选出让人民满意的领导班子。

　3.实现数字化赋能，以“智治”促基层自治

西乡塘区将数字赋能探索基层智慧监督的首个试点设在了忠良村内，有效地解决了两个难题：“会议精神传达慢，廉政党课安排难”和“群众与纪检干部面对面沟通难”，实现了两个零距离：“廉政教育零距离”和“群众与纪检干部面对面沟通零距离”。廉洁工作站的数字互动屏不仅有着丰富的资源，可以随时学习会议内容，而且功能性十足，只要动动手指就能在各级纪检监察官网中一键举报，在线上直接通过视频就能反映自己的问题。同时，还有工作人员在线上值班，随时等候村民联系。这样一种直接、高效的沟通一方面提升了村民监督效率，破解了因距离等客观因素造成的沟通和反馈难题，增强了村民学习和监督的热情，另一方面也倒逼纪检监察干部更加履职尽责，为基层监督提供了新方法、新载体。

　4.履行政务公开，接受民主监督

民主监督是保障村民自治的重要一环，主要表现为以民主评议和政务公开等方式对村级组织及其干部工作进行监督和约束。忠良村政务公开形式主要以公告宣传栏、干部到家等形式为主，公开内容比较多样，涉及党务工作、各类章程、宅基地及建房、卫生健康、环境整治、社会保障等各个方面。忠良村的政务公开在一定程度上获得了村民的肯定，根据问卷调查显示有54.5%的村民认为村内行政事务公开的形式较为灵活，内容详尽，效果好。

（二）人口流动背景下忠良村村民自治面临困境

　　1.基层自治组织发展困难

只有当我们拥有一个具有强大基础能力的农村基层组织，我们才能在现代化的进程中，有效应对九亿农民依托生活的农村所可能出现的各种新情况、新问题，我们才能为中国现代化提供一个稳定的农村重心[]。在走访调查中了解到，虽然忠良村正在大力进行新农村建设，第一、第三产业有了一定的发展，但是仍然不足以为本村村民提供足量的就业岗位，加上新冠疫情的影响，到村内旅游的游客的人数明显减少，企业大量撤厂撤资，因此大量青壮年劳动力选择远赴他乡打工、经商，其中大部分都是专业能力较强、教育文化水平较高、政治素养较好的“乡村精英”，他们的外出也就意味着“精英”的流失。在换届选举期间，由于时间、距离等问题，大部分外出务工者都不愿意为此付出高额的时间成本及物质成本，他们当中大多人更倾向于委托家人代为投票甚至放弃选举，这在一定程度上导致了最终组建的农村基层自治组织力量薄弱、成员老龄化、缺少年轻后备力量等问题出现。在与忠良村党支部副XX的访谈中，也印证了这个说法，他认为目前村内治理机制上最欠缺的是充分的公民参与，乡村多元主体协同共治所面对的最主要的问题是青壮年劳动力太少。

　2.村民自治中民主管理主体缺位

村民自治的核心是民主管理，村民自治想要真正地发挥其效能，就必须实现村民普遍地参与村内公共事务和公共利益管理。在走访调查中了解到，除“两委”选举外，村民们基本上没有参加过其他基层治理活动，缺乏实际的自治实践经历。根据问卷调查显示，有63.6%的村民从来没有参加过乡村基层社会治理，甚至还有3.1%的村民表示完全没有听说过、接触过。同时，农村人口的快速流动，也在很大程度上导致了就算各类民主管理活动正常进行，也无法真正代表大多数人的意愿（因为参与讨论和投票的永远是留守在村的那一小部分人）。村民自治中管理主体的缺位，让村民自治在实际操作过程中只能流于形式。

　3.村民自治组织能力有限

根据问卷调查显示有54.5%的村民在“您认为，目前加强农村基层组织建设最重要的事情是什么？”的问题上选择了“选好村委会和党支部”这个选项，这充分地说明了基层组织领导干部在村民心中的重要程度，与此同时也从侧面反映出，目前村民对领导班子的能力认可度并不高。在实际生活中，随着大量农村精英的流出，村民自治组织正在面临困境，即便积极地定期进行换届选举，但是由于实在没有优秀人才“换血”，最终也只能票选出一批能力不够强的领导班子。有时为了贪图方便，还会有换届不换人的情况，在问到“投票选人的标准”时，一位抱着小孩的妇女就说到：“我对其他人也不了解，选别的人又怕还不如之前的好，干脆还是选那些人好了”，另外一位做租车生意的村民也有同样的想法“选的时候先看看有没有自己的亲朋好友，没有就随便选咯，看别人选谁自己就选谁，选来选去还不是那些人”，在这种换汤不换药的情况下选出的领导班子，大多因循守旧，被动等待安排任务，在能力上也欠缺了必要的创新力和执行力。在这些能力不强的自治组织管理下，村民自治的各项实践也很难继续开展。

　4.村民民主意识薄弱，参与动力不足

留守村民缺乏政治参与的意识，对村民自治这一事物的认知程度往往比较有限。他们普遍年龄较大，文化水平较低，对土地依附性较强，平时对村级组织干部工作不关心、不监督，很少过问村里的公共事务，只有涉及与他们切身利益相关的土地征收、房屋拆迁方面的事情才会积极响应。部分村民对自己的定位模糊，对自己在村民自治中起到的作用不清楚，甚至还存在比较错误的认识，访谈中，当问到“平时，您是通过何种方式向村委会表达自己的建议？”和“未来，您希望参与到乡村治理的哪一方面？”时，一位57岁的村民回答说：“平时没有什么事和他们（村委会）说，我也不想管，也管不到，这些（乡村治理）都是他们干部管的，我哪里管得了，现在都是年轻人干了，我年纪那么大还管那么多干嘛？”，这也代表了很多年纪稍大的村民的观点：村内事务的管理就应该是干部去做，年轻人去闯。

外出务工的村民由于回乡参与自治的成本非常高，同时，他们的主要生产、生活的场所不再是他们户籍所在的农村地区，在这种情况下，自治参与与他们就缺乏了直接利益关系，在城市务工时市场意识和竞争意识都得到大大提升的他们，面对这样一个高成本低收入的情况，自治参与也就缺乏了应有的动力。另外，由于长期居住在外地，无法及时得知村内事务动态，也使得他们在自治参与上被动边缘化，慢慢地他们也不再思考如何去参与和解决村内事务。

5.村务公开形式化、表面化

在村务公开推广的过程中，尽管村民对村务公开有一定程度的满意度，但问卷调查显示仍然有27.3%的村民认为：“村内事务公开的内容不够详细具体”，公开的内容宏观政策太多，关乎切身利益的内容太少，有一些想了解的内容并没有进行公开。有18.2%的村民表示“对村务公开表示不清楚、不关心”，一个很重要的原因就是距离，“太远了，我们也懒得去看”一位正在田中劳作的村民向我们说道，村务一般只是简单地在公告栏上进行公示，而公告栏又集中分布在“两委”办事处的附近，如果生活生产活动不途经办事处，很少有村民会主动到宣传栏了解情况。同样地，即便有时候会有干部到家宣传，但是对于外出务工的村民来说，不在家又从何得知呢？因此这样的村务公开对于他们来说也只是聊胜于无罢了。有时甚至还有村民没来得及看，旧公告就被新公告覆盖的情况。

　6.村民自治监督管理基本形同虚设

民主需要监督，但是村内并没有设立专门的监督小组或者负责人，对于普通村民而言，由于留守村民民主监督意识淡薄，外出务工村民对村内办事流程不甚了解，村民们罔顾规则和程序的情况时有发生，农村是一个人情社会，在涉及民主监督问题时，村民们往往会选择维护乡里、邻里关系，即使是村干部，有时候也常常睁一只眼闭一只眼，这样一来，民主监督基本形同虚设。同时，中国长期以来的“官本位”传统思想，也使得大部分村民陷入“官不与民斗”的思想误区，除非触及到自己的利益，否则他们一般不会主动去过问。在走访调查中，经常有村民对我们大倒苦水，但是当问到有没有向村级组织反映、举报时，他们大多回应道：“说了也没用，没人管”“不敢和他们反映”。如此可见，村民在与村级组织打交道的时候仍然心存顾虑、处处提防，哪里还能挺身而出监督各种行为。

　（一）政治方面

　　1.完善村民自治制度建设，避免村民自治流于形式

在民主选举方面，完善选举制度，在农村人口快速流动的背景下，适时进行调整，在选举时间上，尽量选择在外出务工农民返乡高峰期进行，让每位村民亲身参与其中，体现村民选举的真实性；在选举方式上，规范选举流程，适当借助数字化平台的力量保障外出务工农民的选举权（如“乡村钉钉”办公软件，其板块功能见图3-1）。在民主决策方面，完善“两委”联合会议制度和村民代表会议制度，切实保障村民决策权。在民主管理方面，以村民为根本，建立和完善能够真正反映村民心声的村民自治章程、村规民约等，重视会议的作用，规范各类会议的程序，建立规范的全流程会议制度，整个会议从前期准备、会议主题与形式、与会人员、讨论内容、最后决议均应记录在册。在民主监督方面，建立强有力的监督机制，将村务公开落到实处保证村民自治的民主权利，杜绝弄虚作假、愚弄百姓的行为。

　　图4-2 “乡村钉钉”的板块功能

　五、政策启示

针对上述问题，笔者将从政治、经济、宣传教育和人才培养这几个方面给出对策建议。

　2.为村民自治参与拓宽途径，丰富自治参与方式

在实际的乡村治理中，除了党支部、村委会、乡镇XX及村民代表会这样在国家强制力的制度和法律框架下、被纳入到体制设计内部的体制性治理主体外，还有像宗族势力、市场企业、农民组织、乡村精英等等的非体制性治理主体[]。虽然在组织性、政治性治理方面，后者比前者表现稍弱，但是非体制性治理主体在社会经济、文化方面能够获得权威。因而要在相互协作、合作有序的前提下，积极巩固并推动各方主体的发展，鼓励相当一部分留守在农村生产和生活的村民参与到这些治理主体当中，为更多村民参与自治提供更为广阔的途径，强化他们在乡村治理中某一领域的参与能力，让各个治理主体围绕不同治理内容，发挥出各自的治理优势，最终促进村民自治的进一步发展。

　　图4-3 村民参与多元协同治理理论模型

　（二）经济方面

　　1.整合资源壮大村庄经济，吸引人才回流

经济决定政治, “乡村民主只能是随市场经济的不断深化与时俱进, 而不能将希望简单地寄托于村民自治的民主构建”[]。从忠良村发展现状来看，产业结构中占有比重最大的依然是农业，经济性比较弱，同时由村民自营的农家乐还有同质化严重的问题，农家餐馆、旅游车项目集中分布，存在恶性竞争的行为。在之后，忠良村应继续发挥在田园综合体项目的中的优势地位，积极招商引资，吸引更多的企业进村，加强与企业之间的商业项目合作而非单纯出租土地，在推动村内农业、旅游业的发展的同时，增设更多的就业机会，实现农民近距离就业，吸引更多村民返乡就业。对于原有的村民自营项目，进行统筹管理，鼓励开发特色项目，推动差异化发展。外出务工人员返乡经商，给予优惠扶持和专业培训支持。

　2.继续推进新农村建设，缩小城乡差距

许多村民选择背井离乡走向城市，是为了在经济上获得更高的收入，在生活上获得更好的服务，在子女培养上获得更好的教育。所以，当务之急应积极稳妥地推进农村城镇化进程，抓好硬件，继续完善如医疗、教育、路桥、水利等基础设施建设，为村民提供更加便利的服务，打造好适合农民生产生活功能区，建设美丽乡村、美丽家园。同时还要加快农业现代化和工业化步伐，进一步缩小城乡差距，让村民真正富起来，安心留在家乡建设农村。

　（三）宣传教育方面

　　1.加强宣传和教育，增强村民自治参与意识

村民是自治管理的主体，他们的自治参与意识将决定着他们是否愿意参与到村内事务治理中来。因此，应该进一步加强政治文化相关内容的宣传力度，破除村民对于政治参与的一些老旧思想，带领他们走出误区，引导他们树立正确的自治参与意识，让他们意识到自己是国家的主人，是村庄的主人，有权利且有义务参与到村里的公共事务中去，共同努力才能将自己的家园建设得更加美丽。平时定期开展宣传教育小课堂，在课堂上增加自治管理模拟训练，让村民扮演村内公共事务的参与者、监督者等角色，提高村民对村民自治工作的参与热情。当然，宣传教育工作是一项长期且艰难的事业，更需要整个国家、整个社会引起重视，营造公众参政议政的良好氛围，将村民的宣传教育工作常态化。

　　2.拓宽宣传渠道，真正做到政务公开

在信息化、网络化时代的高速发展，农村人口快速流动的大背景下，传统的纸质宣传方式已经呈现出了它的弊端：宣传范围小、宣传效率低下、更新信息困难等，因此，随着时代的发展，应该更多地利用互联网的强大功能，不断拓宽宣传渠道。在线上，可以通过微信、QQ等网络社交平台加强与外出务工人员之间的联系，建立起专门的村级事务讨论群；在线下，不能仅局限于办事处周围，可以尝试更多在村民居住地附近均匀投放数字互动屏，委派专门的工作人员教村民们使用，同时还可以在田间村头安装广播，重要事宜直接通过广播进行宣传。

（四）人才培养方面

　　1.积极挖掘和培养留村村民，整合人力资源

针对留村村民的主要群体：留守老人、妇女大力开展教育和培训。首先要摈弃农村地区对“妇女不能参政议政”“男尊女卑”等偏见，妇女也是村民自治参与的重要力量，尤其是那些有文化、有技能、会经营的妇女，要帮助他们养成提高自治参与的意识，对村庄内办事能力突出的、积极为人民服务的优秀妇女，要及时把她们吸纳到干部群体中去。老年人因为精力、体力、知识文化水平不及年轻人，在村民自治中经常是被忽视的一个群体，但是我们也可以发现在他们当中不乏一些优秀的老党员以及在村内有影响力、号召力的人，平时只是囿于农田劳作以及照顾子孙，很少有时间参加村民自治管理，村里应该为他们提供再次学习的机会，提高留守老人的自治参与能力，培养他们负责村内老年服务中心管理等相关工作。

　2.积极引进优秀人才，为基层干部队伍注入新鲜血液

要想壮大基层干部队伍，必须大力引进优秀人才。“大学生村官”是为优化村级领导班子和增强农村经济发展活力，由XX选派或培养的到农村基层担任村干部的大学生[]。他们的主观能动性强、年纪轻、有知识、敢闯敢拼，在实践中已经证明，他们对基层干部队伍的优化、村级治理的发展、农村经济的发展、新型农民的培育等发挥了很大的作用，为解决基层组织力量薄弱、成员老龄化、缺少年轻后备力量的问题，可以面向全国高校招收大学生村官。对于那些到本村生活、生产的非本村村民，也可以尝试摒弃户籍观念，让他们为新农村献言献策，对于其中能力突出、表现优异的人，也可以吸纳到基层组织中来。

　六、总结及展望

村民自治是我国建设中国特色社会主义民主政治的伟大创举，我们要正确对待其在乡村建设中的作用，但同时我们也要看到，村民自治在发展中存在的问题。在社会快速发展的今天，我们必须集结各方力量解决农村人口快速流动背景下的村民自治问题，让农民真正地担当起村民自治主体的角色，推动美丽乡村的建设和发展。

农村人口快速流动下村民自治问题是一项较为宏观的研究，本文虽努力通过各种方法及理论对其进行研究，也提出了一些解决问题的对策和建议，但受到学术研究水平的限制，在研究的深度和广度上还远远不够，理论分析还不充分。另外，本文的案例研究对象也只是局限于一个村落，虽然该村落具有较强的典型性，但是所得出的一些结论是否对其他地区也具有普适性还未曾得知，需要再进一步验证。所以在接下来的研究中，我将会针对这两个方面继续努力学习，不断完善和丰富自身理论。

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致谢

时光荏苒，转瞬间，大学四年的学习生涯即将结束，回顾过去，一路走来收获颇丰。在学习上，通过各类课程的学习，我的理论知识得以丰富，参加多样的学术竞赛又使我的理论知识付诸实践。在老师和同学的帮助下，我一次次走出困境，不断提升自我。在生活上，我积极参与校园活动，结识了许多朋友，正是他们使我的大学生活充满了阳光与欢声笑语。在学生工作中，我在前辈的教导与指引下一次次地完成各种棘手的任务，我的执行能力、领导能力也得到了提升。

借此毕业论文的契机，我想感谢所有帮助过我的人。首先我要感谢我的父母，谢谢他们的培育，谢谢他们为我提供良好的家庭氛围和富足的生活条件，让我能够安心学习，实现梦想。其次我要感谢公共管理学院全体老师的教导，尤其是我的毕业论文导师，感谢他在我迷茫的时候为我指明方向，在我遇到困难的时候耐心地帮助我、鼓励我。我还要感谢我的男朋友庞俊和我的朋友们，在我沮丧的时候他们给予我安慰与鼓励，在学习上也常常能够站在不同学科的角度上给予我专业的建议。感谢我的母校华南理工大学，为我提供了优越的硬件设施和师资条件。最后，感谢各位评审老师针对我的论文所提出的宝贵的指导意见。

农村人口快速流动背景下的村民自治问题研究 ——以广西南宁市忠良村为例

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月9日

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