城市流动摊贩管理问题思考

【内容摘要】随着经济的加快发展，我国城市化水平日益提高，城市管理也逐渐受到来自社会的普遍关注。在城市化的过程中，城管执法发挥了至关重要的作用。近年来，南通市高度重视城市化建设，城镇化水平逐步提高，城管起着积极作用，为市民群众创造了整洁优美的环境，提高了人们的生活水平。但伴随社会不断发展，流动摊贩管理中也显现出了一些问题。本文以南通市城管执法为例，剖析南通市流动摊贩管理中存在的问题，深入探究原因，为创建素质过硬的城管队伍提出合理的对策建议。

【关键词】城市流动摊贩；管理；对策

城市和谐发展是社会和谐的基础。在构建社会主义和谐社会的过程中，城市管理执法是基于市场的需要，其基本目标是促进城市发展，保护人民的根本利益。流动摊贩是城市管理的难点、热点和重点。如何在城市管理和流动摊贩的有效管理之间找到平衡点，是实现城市有效管理，促进城市繁荣稳定的重要课题。本文以笔者所在的南通市为例，探讨南通市流动摊贩管理中的存在问题及解决办法。

一、城市流动摊贩管理工作的现状透视

近年来，各市XX采取了相应的管理措施和实施细则。从“相对限制”到“禁止行为”再到“右倾运动”，都没有体现出国家对解决流动摊贩问题的重视和重视。然而，流动摊贩与管理者之间的“隐藏”现象越来越突出，流动摊贩越来越难以管理已成为不可否认的事实。由于南通市流动摊贩数量庞大，如交通拥堵、污染、市场秩序混乱、消费者权益受损等问题不断增多流动摊贩与城市管理部门之间的冲突也不时发生。流动摊贩是城市管理的难点和重点。

调查发现，南通流动摊贩的从业人员以中年人为主，年龄一般在31-55岁之间，其中32%的从业人员年龄在31-40岁之间。39%的人年龄在41至50岁之间，18%的人年龄在50岁以上。数据显示，年轻人在这些流动摊贩中所占比例高于预期。60年代的老年人也占一定比例。因此，年轻人是流动摊贩的主力军，事实证明，流动摊贩的人员结构非常复杂。据不完全统计，从2018年到2021年，江苏省南通市除通州区外，各摊位员工浮动在大约5600人上下，同时城市地区的流动摊贩数量还在逐年增加。

（一）流动摊贩聚集区域较敏感

近年来，随着我国就业压力的加大和年轻人找不到工作，进入该行业的人数将不断增加。近年来，随着南通市工业化、城镇化进程的加快，南通市城区面积大幅度扩大，启动了一系列工业园区项目，大量耕地被征用。没有土地，大多数农民在城里工作。如果找不到工作，面对生存压力他们就必须和流动摊贩打交道，而不能进入行业内谋生。调查发现，这些流动摊贩的教育水平不高，小学教育水平居多，受过中等教育的不到30。

流动摊贩的主要分布区域在新村小区周边、大中小学周边、农贸市场周边、商业综合体广场等人流量较大的敏感区域。一些老旧新村小区周边如学田新村、易家桥新村、青年路新村周边等，农贸市场周边，如莘园菜市场、虹桥菜市场、端平桥菜市场、段家坝菜市场、轻纺城周边等，大中小学周边如青年路南通职大学生公寓、南通医学院、南通大学周边等，是流动摊贩数量最多的集中区域。流动摊贩数量最多的区域和时间，是每个月初一、十五，在城山路沿河路路口至城山路世纪大道路段，该处来曹公祠敬香的市民群众很多，所以摆摊卖香的流动摊贩也很多，已形成曹公祠“马路市场”，将道路完全堵塞，即使每月初一、十五都有大量的城管执法人员和交警在现场维持秩序，也无法根本上解决该处马路市场的局面，这对城市的整体面貌以及交通都产生了不利影响。

（二）流动摊贩管理主体单一

南通市城市管理机构成立于1985年。随着城市的发展，组织的名称和职能也在不断变化，2001年，南通市行政执法局正式在市行政局的基础上成立。其主要任务是维护南通市的环境，解决影响城市面貌的问题。自2015年3月起，南通市被列为国家执法体制全面改革试点城市。近年来，市委、市XX大力推进执法体制改革，根据南通市以行政执法集中为管理理念的现状，南通市的目标是提供一个权责统一的综合管理体系，建立有效的执法体系，体现南通市的管理特色。在城市地区，执法人员的组织体系被转移到街道，街道负责城市秩序的日常管理。所有执法机构必须超越社区和街道，确保和改进其职责，并制定更有针对性的城市管理模式。我们发现：负责城市外观卫生产业的管理人员可以行使法律、法规、规章，对城市外观环境改善管理的行政处罚权。根据法律、法规和工商行政管理条例的规定，对未经批准在城市街道、公共广场从事经营活动的，对于那些没有合法固定营业场所的新村庄和周边市场给予行政处罚。可以看出，目前只有南通市城管局和区执法队是南通市城管局的主要管理人员，负责流动摊贩的管理。

对于流动摊贩来说，没有明确的法律法规来管理流动摊贩。2017年10月，中国采取措施对未经授权的企业和未经授权的企业进行调查，第二条规定：“任何单位和个人不得违反法律、法规和xxx的决定，从事未经授权或者未经授权的经营活动。然而，只是针对于运营不同站点的流动摊贩，没有具体的政策和法规，其管理主体较为单一。目前，只有广州、上海等主要城市对流动摊贩采取了管理措施。

（三）流动摊贩管理方式简单

随着南通市的快速发展，城市管理显得越来越重要。特别是南通市XX提出了创建全国文明城市的口号以来，城市环境整治更加严格。当然，它也加强了对流动摊贩的处理。他们的管理模式可分为两个阶段：在治理的第一阶段，管理层决定“零容忍”，坚决禁止在全市范围内设立流动摊位，以期彻底消除全市范围内的流动摊位。城市综合警察局的手段非常粗暴、方法简单，即扣押、处理、没收和处罚。这种的简单粗暴的方法虽然对流动摊贩的数量起到了一定的减少作用，也取得了一定的效果。但是使用的行政手段主要是严厉的压力和处罚，使得执法效果不到位，手段过度等后果，令人深思。例如，于2019年9月5日，出现了协管员粗暴管理流动摊点事件，此事件中小海街道综合执法队协管队员的管理手段粗暴，造成了恶劣的影响。充分暴露了执法队伍中存在的政治站位不高、人民情怀不够、学习教育不到位等深层次的问题。

此方法再一段时间内其效果，但是时间一久流动摊贩又重新出现在街头。原因是，尽管执法机构做出了巨大努力，但他们不承认流动摊贩被多次禁止的原因。它们并没有消除流动摊贩存在的基本条件，即人们仍然需要他们在生活中的存在。因此，流动摊贩只能在执法部门的压力下临时传输或删除。

第二步可以说是有条件地解除禁令。由于流动摊贩治理没有取得实质性成果，市政管理和执法部门开始认真思考和转变治理理念。通过市民的调研、了解和倾听，制定了不同地区的统一规划，采取了“限量限区”的方式，允许部分流动摊贩在特定地区运营。换言之，一些流动摊贩可以在城市、郊区和某些不影响城市整体外观的地区设立信息亭；流动摊贩的运营地点和时间有严格的规定，在城市交通拥堵期间，交通不受阻碍。这种管理模式促进了市XX执法机构与流动摊贩之间的关系，但并没有完全消除两者之间的矛盾。流动摊贩对城市环境和外观的影响依然存在。

二、城市流动摊贩管理问题的原因分析

（一）缺乏规范执法依据

虽然有关法律和《行政处罚法》的授权下，城管执法有所依据，例如《南通市人民XX关于严禁非法张贴喷涂书写广告及散发印刷品广告的通告》、《南通市城市管理行政执法局关于进一步加强城市管理执法工作的通知》等规定了城管部门享有市容环境、园林绿化、市政工程设施管理权等的行政执法权。但目前基本上仍是“借法执法”，没有一部明确城管执法范围的法律法规。城管执法过程中的依据往往都是一些单项性部门行政法规，而且这些行政处罚权并没有真正向城管部门进行授权。XX政令往往是城管执法过程中的主要指令，因此缺少一个连续的、稳定的、明确的执法依据。当XX废止法令，而尚未出台新法令的情况下，城管部门就会失去执法依据，而不得不使用上位法。《行政处罚法》只是对城管部门的处罚权进行了明确，然而未明确授权检查权和强制权。而在执法过程中常常使用行政检查与行政强制。如，在对违法证据进行收集的过程中，执法部门需要现行保存证据和进行事先检查。这导致城管执法的工作陷入被动处境。同时，执法依据不充分，易出现野蛮执法等情况。尤其是行政强制权，根据《行政处罚法》、《行政诉讼法》，如法律未授权，则处罚机关不具有此项权力，如果当事人在规定期限内没有依法履行处罚，处罚机关需要提请人民法院进行强制执行。这种情况下，强制行使执行权，容易引发社会争议与悲剧。在没有行政强制权的情况下，执法工作的开展将受到严重影响和制约。如对违章建筑进行强制拆除，将会面临无法可依的情况。而且针对每起违章建筑的拆除都需要向人民法院提出申请，这无疑对执法成本进行了增加，同时也会降低执法效率和执法权威。

（二）执法手段落后、单一

这些年来，城管部门虽然不断创新工作方式途径和方式，并取得成效，实现对群众矛盾的有效缓解，对执法进行了有效的提升。不过相比西方国家而言，我国的执法创新和信息化执法程度依然较低。主要包括：运动式执法，缺乏长效机制；执法手段传统，单一。传统、单一的城管执法方式：在执法范围上来看，广州城管主要依靠强拆、恢复原状、申请法院执行、罚款、整改和教育这七个内容，广州城管需要担负的执法责任有105条，而并不是所有的任务都能适用这七种方式，比如申请法院执行的方式因为程序复杂、成本较高，只会用于重大案件，由此可见，执法手段单一是国内城管执法的一个显著问题；从科技化管理来看，国内只有少数城市开展了数字城管体系；从执法方式上来讲，只有轻微违法行为适用“行善代罚”模式，只能对非流动摊贩开展“非现场执法”，不适用于流动性商贩；以“眼神执法”、“沉默执法”为代表的柔性管理，与传统执法方式本质相似，虽然从表面上防止了野蛮执法与暴力抗法的现象，但行政相对人与城管执法人员依然属于对立的角色。因为城管是传统执法方式的主导人员，并且是一种强制执法的角色，将执法人员与行政相对人置于对立位置，从某种程度上来说，刺激了行政相对人的反抗意识，是导致暴力抗法的制度性原因。运动式执法，缺乏常态，长期效果不明显。

（三）执法效率低，成本高

因为城管执法过程中的群众参与度低，手段单一，再加上缺乏合理的体制涉及，造成了执法效率低，成本高的问题。例如在对商铺乱堆杂物进行管理的过程中，执法人员要对其进行取证和再教育，之后还要进行整改通知的下发和罚款，有些情况还要对当事人经营物品进行暂扣处理，之后商铺还要上缴罚款。如果当事人被扣物品低于罚款金额的而不缴纳罚款的，城管执法者会向法院申请强制执行。与处罚金额比，执法人员耗费的时间成本、人力成本、经济成本可能远高于处罚金额。此外，机构设置的不合理依然是造成执法效率低、资源浪费严重和重复执法的主要问题。比如说济南市执法局就是济南市XX的下属单位。而济南市各区执法机构则归各区XX领导。此两级执法局无隶属关系，市执法局对区执法局只有业务指导权力，大大削弱了两级执法局的联动效应，不能发挥市局统筹规划的优势，经常出现两级执法机关重复查处的现象，严重降低了执法效率。

三、优化城市流动摊贩管理的对策建议

（一）建设城管执法程序法

首先，要对行政程序法进行确立和完善，对现有法律法规当中没有涉及到的城管执法程序进行补充和完善。对于行政程序的一般制度，包括费用、送达、期限、电子政务、信息制度、听证制度、证据制度、告知制度、受理制度和申请制度都应该在《行政程序法》进行明确。程序法建设是国内城管执法的一个重要前提。现代法治的一个重要控权机制就是行政程序，行政程序的优势在于：可以对死板、僵硬的控制机制进行避免，行政程序可以在不妨碍XX行为的情况下避免XX滥权、恣意的行为；行政程序有利于对国家管理过程中相对人的参与积极性进行调动；行政程序实现XX运作机制的完善，实现行政效率的提升；行政程序可以在事中、事前进行错误纠正，实现对公众危害和相对人损害的损失避免。其次，要对当前城管执法程序中的法律规定进行改进和完善，对行政强制执行的和解程序进行增加，对终止强制执行的情况进行明确，对强制执行的催告程序进行完善，对强制执行的禁用方式进行明确。对城管执法的简易程序和普通程序进行明确和完善，明确规定代执行和执法保障程序。除了行政处罚法对城管执法过程中的程序作出规定之外，其他的多是一些细化的城管执法条例和地方规定，其中沈阳和北京出台的文明执法规则、执法公示和执法监督工作等规范性文件中就有明确。自从国家颁布实施《行政强制法》以后，极大地补充了城管执法中的强制性程序规定。不过即便是在这种情况下，我国在城管执法过程中还存在一定的程序问题，适应性差、灵活性低和程序范围小等缺点依然显著，所以对于城管执法过程中的程序性规定还要继续加强。

（二）建立城市管理体系的长效机制

在对城市管理机制进行建立的时候，城管部门要建立一个长效的机制，根据规划要求和管理要求，进行管理规划制度的建立。结合发达地区和国家的城市管理实践来看，城市管理过程中在很大程度上会受到管理规划的积极影响：比如我国香港地区，通过综合方式及进行道路交通管理，通过卫星城建设有效的缓解了城市交通压力，通过对巴士专线和私家车进行严格管控，实现对道路交通的源头管理；在对小摊贩管理的过程中，通过开展摊位租用制度和牌照管理制度，对流动摊贩和固定摊贩进行分类管理，按照执法程序开展摊贩管理，并采用注销牌照制度进行管理；小摊、小贩已经成为韩国的一种文化特色，韩国XX通过设置诱导区域、限制区域和禁止区域的方式对市区摊贩进行管理。

（三）建立问责机制

问责机制的建立，能够有效的监督和制约城管权力，能够有效惩处危害社会公平、损害公民权益和破坏社会秩序的城管违法行为，同时还能实现对不同利益冲突的解决，实现对社会秩序和法律尊严的维护。问责机制的建立，第一点要做的就是对问责程序进行明确。主要程序有：主体回避、复议程序、问责客体申辩程序、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、听证程序、民众参与、罢免通过人数等。第二点就是要对执法人员和城管部门的职责进行明确。明确的职能划分，能够清晰的划分责任承担，也就更加便于问责。问责机制中除了要对出现重大事故的城管执法进行问责以外，对于行政不作为、滥用职权和错误决策也要进行问责。城管问责机制的建立。第三点就是要对责任追究执行能力进行加强，加大问责制度的透明性，要继续监督对需要承担法律责任的执法人员的处罚情况。

结语

城市的流动摊贩虽然对城市的秩序、环境等都带来了一定的影响，但他们出来摆摊也是为了维持生计，这样可以增加家庭收入，缓解社会的就业压力，同时也给当地的人民群众带来了方便和实惠。近些年，各地出台了多种政策，对流动摊贩的管理提出一定的办法，但在执法的过程中，执法人员还存在着暴力执法、不按规定流程执法等一些现象，这也加深了流动摊贩与XX之间的矛盾，对于这样的问题，我们需要根据我国的现状，摸索一条符合当前社会发展的管理办法，合理地解决流动摊贩的问题。从以上分析可以看出，要想解决好流动摊贩的问题，XX必须改变治理的理念和方法，对流动摊贩出现的原因进行分析，把这部分人作为特殊的群体进行管理，必须改变强制执法的方式，建设城管执法程序法、建立城市管理体系的长效机制、建立问责机制，构建由XX、社会组织、市民和流动摊贩共同管理的模式，让更多的部门和组织去帮助流动摊贩，促使他们谋求新的工作方式。而且，XX相关立法机构要建立健全相关法律法规，推进实现流摊贩正规化合法化，依法对流动摊贩进行管理。

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