社会组织参与社区公共服务的困境

　　随着改革的不断进行，我国的人口流动加速，城市的外来务工人员增多，私营企业崛起带来了大量的私营企业员工，他们游离于单位之外，形成了新的需求，给各社会组织参与社区公共服务带来契机。另外，由于社会的全面转型，城区各类结构发生根本上的转变，大量的城市居民由“单位人”逐渐向“社区人”转化，行政体制转变使得XX权力下方并回归到社会，这就给社会组织的发展带来一定的空间。2006年，XXX十六届六中全会提出“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”，“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理与公共服务”。[1]2012年，XXXxxxx报告再次强调：“改进XX提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化人民团体在社会管理和服务中的职责。”[2]这充分体现了党对社会组织参与社区公共服务的重视。通过长期的实践后，虽然社会组织日渐成为社区公共服务供给的主体之一并且在社区公共服务中发挥重要作用，但出于某些方面的因素，社会组织参与社区公共服务还存在着很大问题，如对社会组织的能力、角色认识不足，社会组织的合法权益缺乏完备的法律法规保护等等。

　　本文的研究意义可以从两个方面来理解。首先，从理论意义上来看，本文旨在通过新公共服务理论与和治理理论来研究社会组织参与社区公共服务的有效性，并以此来论证其现实价值。其次，从现实意义上来看，本研究成果对社会组织有效参与社区公共服务有着直接的参考价值。本文从秦皇岛市萤火社工组织出发，研究了该组织参与秦皇岛各社区公共服务的现状，总结了其现有的成就以及当前面临的困境，提出了有利于社会组织参与社区公共服务供给的对策和建议，为社会组织更好的与社区合作提出参考性意见。

　　纵观国内学者对社会组织参与社区公共服务的研究，主要是从社会组织参与社区公共服务的原因、重要性以及服务主体这3方面来分析的。国内学者王名和何建宇在其合著的《中国社团改革——从XX选择到社会选择》中认为我国的社会组织参与社区公共服务的行为，主要是基于一种非XX组织意识的觉醒和初成。[3]学者王念星在《论非XX组织在我国就业服务体系中的作用》中认为我国，XX引导和推动公益性社会组织的发展，不仅能够促进我国公民参与社会公共服务就业体系的构

　　建，而且在整个公共服务供给的过程中能够降低诸多问题的社会风险和减少社会成本。何增科《公民社会与第三部门》、俞可平《治理与善治》等，他们主要集中在社区公共服务供给主体及各主体间关系的研究，阐述了我国社会组织的发展状况并对新形势下社会组织在参与社区公共服务的必要性和可行性进行了论证。

　　国外对社会组织参与社区公共服务的研究开始较早，1831年，法国著名的政治思想家托克维尔就对X公民喜好结社的这一行为非常关注，并指出，在X人们不论处于什么地位，年纪多大，兴趣是否相投，都在组织社团。后来公民权利意识的觉醒致使人们参与结社意识的空前高涨，而此时传统的管理体系的弊端却越加显现，公民社会便兴盛起来。20世纪90年代，一场轰轰烈烈的“结社革命”在全球范围内兴起，这使得学术界的众多学者的开始关注社会组织并且社会公众的焦点也聚集在第三部门的崛起。在这样的环境下，各国学者们纷纷对本国的此类组织从不同角度进行探讨，对社会组织的研究开始走上了明确化、规范化的轨道。

　　从众多研究成果来看，国内外对于社会组织参与社区公共服务方面都进行了卓有成效的研究。随着社会的逐步发展，对社会组织在社区发展中所起到的作用以及社区公共服务的供给方面也有了深刻的认识。我国的学者对于社会组织和社区公共服务的研究虽然开始较晚，但是很多研究理论与实际相结合并对指导社区建设、完善社会组织发展有着非常重要的作用。在国外，社会组织发展历程悠长，经过不断的完善与改进，许多西方国家已经拥有了专业化、职业化程度较高的社区公共服务，多角度、多学科的研究格局也早已形成，对理论模式和实践方法上的研究都相当系统和丰富。他山之石，可以攻玉。国外的丰富研究成果对于我国社会组织参与社区公共服务的研究都极具借鉴价值。

　　本文在研究过程中主要采用了以下两种研究方法：

　　第一，文献研究法。本研究查阅了大量国内外有关社会组织参与社区公共服务方面的经典著作和文献资料，包括专著、期刊、报纸等，通过这些研究成果，把握社会组织参与社区公共服务研究的前沿动态并收集国家和秦皇岛市关于社会组织参与社区公共服务方面的政策、规定等相关资料，为社会组织参与社区公共服务的研究提供参考，为进一步的分析打下较坚实的理论基础。

　　第二，半结构式访谈法。本论文主要通过访谈等手段了解社会组织参与秦皇岛市社区公共服务的现状，并积极参与到萤火社工的提供的各类社区服务活动，切身感受社会组织在社区公共服务中所发挥的作用，使本文的研究更加贴合实际。

　　本文主要研究的是社会组织参与社区公共服务的相关问题，这里包括了“社会组织”和“社区公共服务”两大研究主题。关于“社会组织”，首先要弄清其概念界定，以便明确参与社区公共服务的主体所包含的范围，其次要对公共服务与社区公共服务的概念进行区分，明确社区公共服务的内在含义。所以在本文中，对社会组织、公共服务、社区公共服务这三个概念做了详细阐述。

　　2.1.1社会组织

　　国内学者马庆钰认为社会组织在本质上就是那些“依法建立的、相对独立于XX系统和执政党系统，以社会成员的自愿参与、自我组织、自我管理为基础，以社会公益活动或互益活动为主旨的非营利性、非政治性的一类组织。[4]这是广义上的理解。狭义上来看，社会组织就是指通过法律制度和行政管理的实践，在各级民政部门登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会。[5]除此之外，世界各国的语言习惯和文化传统的不同，类似的社会组织至今都没有统一的称谓。在国际上，“非营利组织”、“非XX组织”或者“第三部门”是社会组织较为普适性的概念。除了这两个比较普遍的概念，还有许多体现着组织性质不同侧面的用语，如“慈善组织”、“志愿组织”、“公民社会组织”、“免税组织”。类似这样的概念在我国X也存在着，他们经常使用“社区组织”、“公益团体”、“邻里组织”等表达。

　　不管是何种表达方式，他们大体上起到的作用是相同的。非营利组织、非XX组织所具有的特征，社会组织也有。从现在来看，被广泛接受的非XX、非营利组织的特质是萨拉蒙的理解，在他看来，非营利组织具有五大特质：非营利性、非XX性、组织性、志愿性和自治性。[6]由此，社会组织也应当具有以下的五种性质：第一，即非营利性。企业是以创造利润为导向，为所有者创造价值最大化，最后进行利益分配，而区别于第二部门盈利企业的社会组织是不以盈利为目的，期末不分配利润的。社会组织是非营利组织，但是非营利组织不代表完全免费的提供各种服务，它不可以从事以盈利为目的的任何活动但可以有盈余以维持本组织壮大发展，在发

　　展过程中所具有的盈余也不属于所有者；第二，非XX性，是指社会组织独立于XX部门，不受XX主导，自主开展各项活动；第三是组织性，社会组织必须是在经过严格的法律法规审核后，在内部拥有自己的规章制度的一个组织；第四是志愿性，社会组织在创立上必须是自愿的，是由法人、自然人或组织自愿成立的，不受国家或其他强制力的干扰，其组织成员的加入意愿也不受强制；第五则是自治性，只要是依据国家法律法规成立的合法社会组织，都具有合法的自主运营权，并可以在组织内部建立符合本组织发展的内部治理机制。

　　2.1.2公共服务及其内涵

　　20世纪初，西方学者莱昂狄骥提出“公共服务”这一概念，他认为公共服务是指一系列为了实现和促进社会团结的活动，而这些活动都应当由XX主导并加以规范和控制，否则他们就无法得到保障。[7]在现代国家中，公共服务是XX的基本职能，XX即便不是公共服务的直接供给者，也必然在公共服务中占据主导地位。公共服务产生与人们的内在需求，并以满足人们的需求为目的，人人都应当受益于公共服务。因此，在当前学术界对公共服务的理解分为两种：一种是指向XX的全部职能，其中包括市场监管、经济调节、社会管理和公共服务等各个方面；第二种理解是指根据公民的直接需求而提供的各种公共产品与服务，如教育、卫生、医疗、就业等。

　　站在经济学的角度来分析，公共服务与私人服务是相对的，满足公共物品的特

　　征，即使用和受益上的非排他性。所谓使用上的非竞争性，是指特定的公共服务对每个人提供的数量和质量都是相同的，任何个体或群体在使用公共服务后不会影响其他人所使用的公共服务；受益上的非排他性，指的是特定的公共服务是使全部使用者受益，不能通过有效分割而使一部分人排除在外，即便可以其所需的成本太高也无法实现。公共服务所具有的非排他性和非竞争性导致了其在生产和提供上无法完全依赖于市场的自我调节，一方面其生产资金主要来源于与公共财政，另一方面其供给主体除XX以外，还包括公共组织或经授权后的其他组织。

　　2.1.3社区公共服务及其特点

　　社区公共服务是以社区为单位所提供的服务，他以服务的形式满足社区居民公用性消费所需要的社会公益产品。[8]社区公共服务是公共服务的一种并包含在公共服务范畴内。二者最大的不同点在于其受益对象范围的不同，公共服务是相对于整个社会而言的，而社区公共服务仅限于本社区范围内的居民，社区与社区之间各方面的差异，就决定了社区公共服务供给的差异。社区公共服务也具有以下几个鲜明的特点：一是地域性，它只面向特定区域内的社区居民；二是群众性，在社区范围内的全部居民，既可提供普遍性的公共服务也可提供针对特殊人群的特殊服务；三是公益性，社区公共服务不以盈利为目的，旨在满足居民的生活需求，并提高居民生活质量；四是专业性，社区内的公共服务由专门的社会工作者提供，保障居民能够享受到质量更高的公共服务。

　　社区公共服务的范围也存在着广义和狭义之分。从广义上来讲，凡是以社区居民受益为目的所提供的服务，都是社区公共服务。其中就包括社区生活服务、社区接济服务、社区治安、社区福利服务、社区公共卫生等。从狭义来讲，主要是以社区生活服务和以社区特定人群为服务对象的社会福利和社会救助服务。

　　2.2.1新公共服务理论

　　第2章社会组织与社区公共服务的相关概念及理论

　　20世纪70年，西方国家面临着信息化和全球化的冲击，传统的公共管理模式开始无法适应经济和社会的快速发展，官僚制的弊端也慢慢显现出来，各国XX出现机构冗杂、人员膨胀、财政赤字、信任危机等困境。为解决这些严重危机，X、英国率先对公共部门进行改革，“新公共管理运动”应运而生。这一改革主张借鉴

　　企业管理中的市场化、分权、竞争、结果导向和顾客导向等理念，企图塑造“企业家XX”。通过调整XX职能、创新管理方式以及分权改革等手段来改变当前状况。其后，以X学者登哈特为代表的公共管理学家对新公共管理理论进行了反思，尤其是对核心企业家XX理论的不足进行了批判，并建立了新公共服务理论。

　　新公共服务理论的核心观点是管理者在进行公共组织和行动的管理过程中应该注意承担为公民放权和服务的职责，其重点不是XX牵头，而是应该构建起具有完整回应力的社会组织。[9]其创新之处在于，关注公众权力，强调公民利益并重新定位了XX角色。

　　作为社会组织参与社区公共服务的理论基础，新公共服务理论对本研究有着重大意义。XX的本质是服务而不是管理，而社区是公共服务供给和社会治理的基本单位，XX应当从社区居民的公共利益出发，从而提升社区公共服务的质量；XX不是提供社区公共服务的唯一主体，有效提升社区公共服务的途径是引入其他社会主体尤其是社会组织参与其中，以维护和保障居民的公共利益。

　　2.2.2治理理论

　　治理理论兴起于20世纪90年代的西方国家，起源于社会在配置资源时的XX失效和市场失灵。所以，治理理论的提出是对以往市场和XX理论的一种改进，它不仅弥补了国家在宏观调控中存在的问题，也可以缓解市场在自我调节过程中所出现的不足。治理理论主张打破传统的以XX为主导的管理模式，认为应该由XX部门、社会组织、其他公共组织甚至公民个人等多元主体共同管理社会事务，强调多中心的合作模式。

　　社区治理沿用了治理理论在社区中的相关理论，并将其发展扩大，采用不同于市场的手段制度，将社区内的共有资源进行适度的利用和开发，社区治理在一定程度上就可以应对社区失灵，并成为社区发展的方向。[10]而此理论对于本文的借鉴意义在于：一方面社区公共服务的供给主体应当是多元化的，尤其是具有自愿性、非营利性、独立性的社会组织更应该参与到社区治理中来，为居民提供高效率的社区公共服务；另一方面，就我国当前情况而言，XX在社区治理以及公共服务供给中，仍占据主导地位，社会组织应当积极与XX建立友好的合作机制，并通过有效途径来促进与社区之间的良性互动。

　　在我国XX购买公共服务制度落实后，广东省深圳市率先实施这一计划，并在一定程度上取得了良好成绩。后北方多个城市开始借鉴先行者的经验，试图打破传统社区公共服务的供给模式。秦皇岛市作为其中之一，在借鉴发展过程中遇到了很多问题，下面我们就详细的介绍在实地调研过程中，萤火社工所面临的一些问题。

　　3.1.1萤火社工的基本情况介绍

　　秦皇岛市萤火社会工作服务中心是秦皇岛首家由街道为主导发起成立并在市民政局正式注册的专业社工机构。中心以社会需求为导向，广泛关注社会特殊群体，以提供专业社会工作服务、开展社区邻里互助和社会关爱活动、承接各类社区服务项目、开展社工课题研究和学术交流活动，为XX有关部门提供决策参考意见和建议为业务范围。自2017年5月成立以来，中心已拥有32名专业社工，50名志愿者。中心立足街道，服务全市，先后策划开展了“幸福新家庭文明健康行”亲子游园会、“萤火社工与爱同行走进青龙丰果小学”庆六一帮扶慰问志愿活动、“喜迎xxxx忆峥嵘岁月传革命精神”庆八一老兵联谊会、“法润西港，爱泽万家”法制文艺演出等服务项目十余个，承办区卫计局、民政局、司法局主题活动三次，服务群众近千人次。在社区公共服务范围内，重点开展老年服务、青少年服务、残障康复服务、家庭服务与志愿者等服务

　　服务类型服务内容服务目标

　　老年服务居家养老服务、老年探访服务、老年健康服务、老年知识课堂服务等为社区老年人提供全面的关怀和照顾、对独居老人进行日间照料、满足老年人的身体健康和心理需要、为老年营造一个休闲舒适的生活环境

　　青少年服务社会实践课堂、夏令营活动、特长爱好教育培训、成长工作坊协助青少年处理青春期所遇到的某些问题、正确引导青少年的三观、对存在重大问题或严重危机的青少年进行行为和心理上的疏导

　　残障康服务身体康复计划、康娱计划、职业技能培训、个案辅导计划为残障人士提供身体肌能训练，帮助其恢复、协助树立良好的心态，融入社会、对残障人士进行生活技能以及职业技能培训，增加其自信心

　　家庭服务家庭驿站、特殊家庭支援计划、外来家庭帮扶计划对困难家庭、危机家庭、单亲家庭给予一定支持和帮助、结合不同家庭的需求，有目的的展开各类社区活动，促进家庭关系良好发展、对外来家庭帮助支持，尽快融入社区

　　志愿者服务法律与维权、社区生活环境维护、适应性服务、知识讲堂扩大社区居民的生活内容、为居民融入社区举办有意义的活动

　　1.根据社区居民的真实需求为导向，引导社区居民积极参与。萤火社会工作中心以社区居民的多样化需求为导向，对社区居民公共服务需求进行调研分析并提供多样化的服务。2017年5月至今，开展普适性服务及各类残障服务、成长教育小组等社区服务活动共计67次，其中，开展有针对性的特殊服务，如青少年的社会实践课堂、兴趣培育小组；残障人员的康复治疗、心理咨询等活动18场，“雏鹰学堂”和“科学创意联盟”等常规服务27场，提供各类家庭服务20场，团队建设及志愿者培训11场。电话访问、社区寻访、上门拜访累计达到240户。萤火社工在提供社区公共服务的过程中，比较注重和社区居民互动，通过这种互动来改善相应的服务质量。

　　2.提供专业化的社区公共服务，提升服务效率。在萤火社工提供的社区公共服务里，内容丰富多样，其中包括心理咨询、法律维权知识讲堂、家庭协助、康娱计划等各类小组活动。服务群体面向整个社区，包括暂居本社区的外来。

　　3.与XX之间的友好合作关系，促进了社工组织的平稳运行。萤火社工定期会向XX相关部门汇报工作进展情况，以便使社区居民的需求得到最大的满足。与此同时，与领域内外的其他公共组织保持良好合作，包括各居委会、学校、基金会、妇联、团委、卫生站等。如与村居委、团委等合作举办青少年社会实践活动；与当地社保局、企事业单位等合作建立信息就业平台；与当地妇联合作，举办妇女联谊会，关注女性健康；成立志愿者探访队，对社区内弱势群体进行关注等等。

　　3.2.1整合社会资源，满足居民多样化需求

　　萤火社工根据社区居民的真实需求，充分发挥自身优势以满足社区居民日益增加的各种需求。社区的服务对象主要分为两类，一类是以社会救助对象“老、残、困、孤、优抚”为重点，第二类是公益性、志愿性服务的社区居民。社区的公共服务项目由日常性服务餐饮（包括上门送餐）、理发、家庭保洁到特殊性的康复治疗、法律咨询等，同时满足居民对物质和精神的不同需求。随着居民需求的多样化以及需求层次的提升，XX都无法为居民提供所有的服务，因此社会组织在社区所扮演的角色就越加重要。如萤火社工组织就设有负责老年人各项生活事务的部门，他们主动承担XX职能，为社区内的老年人提供各项服务，他们利用身体较好，年纪较轻的老年人，帮助体弱多病的老年人，渗透到生活中的各个部分。包括早晨看看老人是否起床，中午一起去吃饭，晚上看看灯和煤气关了没有，这些生活中的细节都是XX难以做到的；组织老年人出门游玩，带老年人学习新的知识，这也是社会不愿做、家庭难以做到的。萤火社工等社会组织在社区公共服务供给方面将XX管不了也管不好的事情都加以细化，使居民在享受其应有权利的同时，也提升了XX在居民心中的形象，更为社会组织的良好发展打下基础。以萤火社工为代表的社会组织正在努力的在社会管理和社会服务中寻找定位。他们以促进邻里和睦，增强社区凝力为目的，帮助社区居民有更多相互沟通、了解彼此的机会，成为打造和谐社区和提升社区公共服务水平的重要力量。

　　3.2.1引进其他社会力量，提升社区公共服务质量

　　社区公共服务供给标准的高低，受XX财力的投入的影响很大。在调查过程中

　　我们发现，由于XX财力有限，没有办法提供完备的社区服务，所以在Z社区所提供的公共服务中，有很大一部分来源于社会力量。社会组织的涌现则吸引了许多社会资金注入到社区，一些社会组织积极参与社区建设和发展，优势互补，资源共享，从而提高了社区公共服务建设水平。例如在关爱社区特殊群体方面。所谓社会中的弱势群体他们分散在各个社区中，他们需要社会的帮助，但是XX并不能对他们一一帮扶，而社会组织的存在就起到了作用。萤火社工充分利用民间众筹来的闲散资金，有针对性的对与有合作的社区内的弱势群体进行帮扶，在Z社区内，我们就看到了由萤火提供的各种技能培训课堂，心理辅导室、医疗健康检查设备等。另外在社区建设资金方面，通过查阅资料我们得知，国外的社区建设资金主要来源于XX资助、社会捐赠和社会组织收取的服务费这三种渠道。但在我国，XX对社区公共服务建设投入很少，社会捐赠尚未成形，而依靠社会组织可以通过众筹等方式为社区建设筹集资金，并让广大人民群众参与到社区建设当中，合理利用社会资源，达成双向利益。如南京盛洋老年服务中心，就是社会组织进入养老服务领域的一个典型，它积极引入社会资金，服务范围覆盖6个街道，18个社区，860个床位，满足了多个社区和多层次老年人的不同需求，同时也缓解了社区及周边老龄化所带来的社会养老压力。

　　3.2.3丰富社区文化，促进社区和谐稳定发展

　　在萤火社工组织入驻到Y、Z等社区后，社区公共服务供给最明显的变化就是种类与形式多样化了。在社会组织还没有进入社区时，社区能够为居民提供的公共服务大多仅限于社区的医疗卫生站，医疗卫生站的作用也是被动的，只有在居民有迫切需求的时候，才会发挥作用，并且因为医疗卫生以及设备有限，不能随时为居民提供有效的服务，渐渐被居民排除在社区功能之外。随着近些年社会组织的不断发展，在萤火社工进入到社区后，靠着其他发达城市的发展经验不断完善自身，为社区各个层次的居民提供了不同程不同形式的多样化服务（可见表1），在社区里发挥的作用越来越明显。在我们走访Z社区的居委会时，居委会负责人谈到与萤火社工的合作方面很是自豪，因为萤火社工的入驻，受益的不仅仅时社区居民，还有为社区服务的各个工作人员，社区提供的公共服务也增加社区居委会在居民心中的地位，越来越多的居民会向社区提意见，表达自己内心的真实想法，为建设和谐社区出谋划策。萤火社工以社区居民共同的兴趣爱好为纽带，频繁开展各类活动，对丰富社

　　区居民的精神文化生活起到了积极的推动作用。同时，活动的开展不仅有利于社区多方位的向社区居民开展思想政治工作，还可以提高社区居民参与社区公共服务建设的积极性，使社区真正发挥了的自治功能，并改变了传统区居民的相处模式。多样的文化、体育、娱乐活动极大地丰富了社区文化生活，促进了社区的和谐稳定。

　　目前，我国社会组织承担社区公共服务的能力还十分欠缺。2013年，国采中心承担的中央机关失能和半失能老人居家养老服务采购项目，通过向供应商征集意见和专家论证发现，北京市场能够承担日100人次服务规模的养老服务机构只有1家，最终只能向财政部门申请单一来源方式采购，南京市浦口区有各类社会组织1800家，但能够承接XX购买社区公共服务项目的不到10%。[11]处于我国三线城市水平的秦皇岛市在XX购买公共服务这一事实上，更存在着非常大的问题。通过实地调研我们可以发现，社会组织在参与社区共公共服务的过程中所存在的问题主要有以下几个方面：

　　3.3.1社区公共服务供给不平衡

　　在走访秦皇岛市的多个社区后，我们发现社区在提供公共服务的过程中，首先，偏重于对老年人的需求供给。如在Y社区里，我们会发现社区内的公共设施建设4/5都是专门针对于老年人的，而对于社区其他群体的居民可以利用到的公共服务设施建设很是缺乏。其次，在这些专门为老年人提供的公共服务场所里，又由以医疗设施为重，其他娱乐休闲场所基本没有。从社区的公共服务场所建设我们可以看出，社区在提供公共服务时，过于注重老年人的健康，反而忽视了其他社区居民的真实需求，老年人作为社区成员的一部分，但也不是绝大多数。同时，健康的身体状况是当前老年人的需求，但精神方面的供给也是不可或缺的。在社会组织入驻到社区时，不可避免的会受到这种偏重的影响，从而无法发挥其全部作用，只局限于社区公共服务的某个方面。

　　3.3.2社区公共服务资源有限

　　第3章社会组织参与社区公共服务的现状

　　在当前社区所提供的所有公共服务中，最为短缺的就是社区公共服务的人力资源。通过对Z、Y两个社区的走访我们可以得知，社区人力资源主要受两方面限制。

　　一方面，社区工作人员的招聘都是由XX统一招聘，然后再分配到社区，平均每400户一个工作人员。社区公共服务人员数量与社区居民数量极不匹配。社区内部事务繁杂，每个工作人员都身兼数职，他们不仅要负责党务、财务、应急管理、人事绩效考核、档案管理、社会保障、等庞杂而琐碎的事情，还要负责去关心社区居民的生活状况，因此社区工作人员在面对大量工作任务时往往力不从心，既影响工作效率，又影响工作质量。除此之外，社会组织和志愿者参与程度不高导致社区公共服务人力资源总量较少。虽有社会组织入驻到社区分担一部分职能，但社会组织数量少且分担能力有限，社区要负责的事务还是很多，没有办法将服务精细化，只能应付表面功夫。另一方面，社区公共服务专业化程度低。随着当前社会的不断发展于进步，社区居民对社区以及社会组组都提出了更高的要求，不再是“有”就可以，还希望可以更好，更加专业。通过调查我们了解到，Z、Y社区工作人员工资平均水平在1000到3000多元左右，在这样的工资水平下，工作人员没有与工作量相适应的收入激励机制。因此社区公共服务的专业人员流失率极大并且对工作的认同感也不高。目前，秦皇岛市有关社区公共服务人员的培训与开发工作还处于较落后的阶段，XX对这方面的重视也还不够，因此整体的社区公共服务人员素质较低。

　　3.3.3XX向社会购买公共服务形式化，透明度低

　　XX与社会组织的合作关系应当由一系列的法律法规来加以保障，以明确社会组织和XX各自的权利与责任所在。但在现实中，XX在向社会组织购买公共服务时表现出了很大的随意性，合作方式极不规范。社会组织对XX的依赖性也很高，不仅仅是资金来源的依赖性，更有项目指标的依赖性。在访谈Z社区居委会主任时，她提到，在XX购买社区公共服务的过程中，往往没有我们所认为的公开投标与招

　　募，大多由XX直接指定某一资质较好的社会组织来承担这一项目。即便有，竞标信息也不会公开，只公示中标结果。再有，XX对项目实施缺乏监督。XX在将社区公共服务供给的职能转移后，比较注重开展的项目内容，而对居民的受益度以及满意度不做调查验收，这就使得某些社会组织在承接项目后，本末倒置，只注重过程留痕，而忽视结果。

　　3.3.4社会组织参与社区公共服务空间有限

　　目前，XX在社区公共服务的供给中仍占据主导地位，社会组织的发展空间有

　　限。XX仍旧作为提供社区公共服务的主要力量，而社会组织则扮演了辅助XX的角色。众所周知，社区居委会是基层群众自治组织，但在其发展的过程中实际上还是承担了许多XX下放的职责，以XX为中心。XX以社区居委会为载体向社区居民提供社区公共服务。当下，XX也希望社会组织可以承担一些社会职能，但是这只是XX一个大体方向，XX尚未完全明确到底哪些社会职能可以下放到社会组织。在明确的界限未确定之前，XX虽然鼓励社会组织的这种参与方式，但社会组织的参与空间仍然有限。除此之外，虽然秦皇岛市现在登记在案的社会组织有很多，但是真正可以通过XX购买公共服务途径为社区提供服务的社会组织极少。在调研过程中我们发现，Z社区在其简介中写道：2015年，秦皇岛市首家以社区名义注册的社会组织Z社区服务联盟在区民政局登记注册，会员单位5家，会员183人，S志愿服务团队队员637人，探索依托社会组织引进第三方专业服务机构为辖区居民开展抵偿、有偿和工艺、志愿服务。2017年，社会组织参与社区建设与服务日趋成熟，依托Z社区服务联盟引进第三方专业服务机构10家，培育居民社团13个。从社区展现的数据来看，入驻Z社区的社会组织应当是比较多的，但实际为社区提供公共服务的社会组织却只有一个，也就是我们全文都提到的萤火社工组织，在Z社区需要社会力量来协助完成工作时，也只会找萤火社工组织进行合作。

　　3.3.5社会组织参与社区公共服务能力薄弱

　　第3章社会组织参与社区公共服务的现状

　　就当前情况而言，文体类的社会组织居多，事务性的社会组织偏少，具备承担XX及社区转移公共管理事务能力的社会组织也很有限。社会组织的能力薄弱也体现为以下两个方面：第一，社会组织内部制度建立的不完善，很多制度都流于形式。相关资料显示，大多数民办非企业单位，都应当设立理事会和监事会这两个职能部

　　门，而从我们对萤火社工组织的了解中得知，大多数的社会组织虽然设立了这两个部门，但都大多只是形式，起不到实际作用。虽然没有强制性的法律法规来明确规定这两个部门的设立，但它们在组织运行中所起到的作用却是不可小觑的。社会组织应当设立监事会和理事会，以避免组织内部被少数人控制，从事营利活动，滋生腐败，以保证团体的公平公正，规范运作。第二，社会组织的专业性有限。在萤火社会工作服务中心的人员构成中，有很大一部工作人员来源于本地的居民，他们是失业的劳动妇女，有劳动能力的退休阿姨或者残疾人。虽然这一举措给这类群体带来了再就业机会，但是对社会组织本身来说，抑制了其发展。由于社会组织内部缺

　　乏专业的社会工作者，就没有办法很好的了当前社区居民的真实需求并提供专业化的服务。

　　上述社会组织在参与社区公共服务中存在的问题，是基于社区制度、XX政策以及社会组织本身来分析的，一定程度上也代表了我国社会组织参与社区公共服务供给的普遍问题，这些问题不仅阻碍社会组织的发展，也给社区居民的权益带来一定的影响。这些问题究其根源，我们也将从社区、XX、社会组织这三个主体入手并对其详细的进行论述。

　　4.1.1社区不能为社会组织提供良好的发展环境

　　第4章社会组织参与社区公共服务困境的原因

　　社区内部制度建设存在问题。例如缺乏合理有效的公共服务供给考核机制。合理的社区公共服务供给考核主体应包括社区公共服务供给主体的上级部门、社区公共服务供给本级部门、公共服务接受者即社区居民和驻社区单位的第三部门来进行评估[12]。在以XX为主导的管理模式下，居民应当是考核主体之一。但在实地走访过程中，笔者发现，考核的主体是公共服务供给的上级部门，居民的意见只做参考。并且供给指标也存在着“重效率、轻效益”、“重有形，轻无形”的特点[13]。社区公共服务供给的不平衡则是因为社区公共服务的供给模式主要根据是居住人群和参考其他社区来做的，并未真正做到按照居民需求来提供这一要求。除此以外，人才保障机制也很匮乏。社区公共服务人员素质的高低很大程度上影响了其提供服务质量的高低，在秦皇岛市的某些社区人员队伍建设中，这个问题尤为明显。这就导致了在社区公共服务供给时，偏向于提供一般性的、专业性低的服务，而不能有针对性的提供一些面向特殊群体而展开的特殊服务，即使有这样设施存在，但也会因为缺乏专业指导而流于形式。还有社区管理制度中对社会组织进入社区的规定存在漏洞，并未清晰的对社会组织要具备的能力做出要求，过于宏观，不够贴近实际。对管理者自身有一定的行为规范要求，但是却缺乏监督。一系列的问题都表明，要想社会组织与社区达成良好的合作制度，光靠社会组织的努力是不够的，社区也必须加快变革的步伐，与社会相适应。

　　4.1.2社区的偏好选择局限了社会组织的入驻

　　十八届三中全会提出“加大XX购买公共服务力度，推进社会组织发展”的要求，这一要求虽然反复提出，但真正实行起来却是非常的困难。首先，因为社会组织发展的不完善，XX购买公共服务的执行难度很大。其次，社区的管理者也是社会人，在当前的社会发展中，人际关系很大可能会影响到管理者所做的决定。参与社区公共服务的社会组织的管理者，有一部分是之前从事于街道工作的退休人员，这些人员，有过社区工作经验，这就使得社区在选择社会组织入驻社区时，会优先选择自己较为熟悉的群体，以方便合作。从我们对社区管理者的访谈中了解到，在秦皇岛市的大部分社区在选择社会组织进入时，只联系区注册的社会组织，再就是会选择有过社区工作经验的社会组织。就比如入驻在Z社区的萤火社工社会组织，他的管理者就是之前从事于街道工作近30年的社会工作者，他对社区工作非常了解，并在各个社区都有着人脉，这就使得他所在的社会组织在进入社区时要比其他社会组织更加容易。这样的情况下对于一些刚成立不久或正处于发展中期的一些社会组织来说，就缺少可成长的机会，不利于他们的发展。

　　4.2.1缺乏相关法律法规建设

　　首先，现在我国针对三种不同类型的社会组织（基金会、民非办、社会团体）所设立的管理条例是我国XX管理社会组织的主要标准。而这种管理条例只是规章制度，不能等同于严格意义上的法律法规。这一系列的管理条例都是程序性法规，法律层次低，对社会组织的作用有限，不能起到监督、发展等作用。从内容上来看，这些管理条例实质上的内容匮乏，对社会组织不能起到指引约束作用，阻碍社会组织发展。其次，因XX向社会组织购买公共服务的这一政策出台，成为了XX与社会组织合作的主要方向。但事实上，这一政策的相关法法律法规还没有得到完善，存在很多漏洞，这就直接影响了社会组织于XX合作的公平性以及透明度，而在这种不完善的制度下，这一政策实施后的真实效果肯定会大打折扣。当前，公共服务购买尚未纳入XX法定的采购范围，《中华人民共和国采购法》和财政部颁布的《XX采购货物和服务招标投标的管理办法》中没有涉及社会组织为公众提供的公共服务的内容。[14]最后，XX与社会组织合作或社会组织在向社区提供公共服务时，缺

　　乏相匹配的法律法规。例如说税法，税法中关于社会组织减税免税的许多条例都不是完全清晰的，这就很大程度上降低了社会组织参与社区公共服务的积极性。

　　4.2.2XX管理理念本末倒置：重管理轻服务

　　在向萤火社工了解了现在XX与其的关系后，我们得知目前XX仍然是社区公共服务供给的主体，该组织只起到了一个辅助的功能，其功能发挥有限。深究其主要原因，即传统思想下的XX仍旧接受“重管理、轻服务”这一理念。管理相比于服务最大的不同点在于，管理是自上而下的贯彻执行与控制，后者则是自下而上的服务互动与反馈。[15]在这种重管理、轻服务的思想观念影响下，我国各地的XX机构大多缺乏服务观念，不利于社会组织有效参与社区公共服务。表现为：一，有些XX部门不愿意将权利下放到社会组织，习惯性的在人民群众中扮演着“全能XX”的角色，不能很好的转变行政体制，对社会组织在社区中起到的作用也认识不足，即使释放了权利到社会组织，也避免不了社会组织对其的依赖性；二、XX部门自身权责不明，也不会对下方的权利做出清晰的界定，与社会组织所承担的社会化职能重叠；三、XX与社会组织之间的协同治理关系存在问题，从根本上XX就并未与社会组织站在对等的角度上去处理社区公共服务的一系列事项，XX在处理与社会组织关系上，一直表现的很强势，更像是上下级的关系。虽然打造“服务型XX”是我们现在所倡导的，但在落实上不可避免的仍旧可以看出“全能XX”的身影，XX不能很好的处理与社会组织之间的合作关系，社会组织的良性运转就会受到很大的阻碍。

　　4.3.1社会组织发展历程短

　　第4章社会组织参与社区公共服务困境的原因

　　社会组织在我国发展历程较短。建国初期，我国实行计划经济体制，国家对社会公共事务掌控极大，社会组织没有发展空间。改革开放后，我国开始实行市场经济体制，XX行政体制改革被提上日程，落实到实践中后，社会组织开始缓慢发展，但是出于国家政策和社会组织自身能力的种种原因，社会组织的发展仍然很是欠缺。相较于西方国家的社会组织发展而言，我国的社会组织生存与发展都取决于我国的国家政策，人民群众对于社会组织的概念很是模糊，并且也没有像西方国家那样自

　　然而然的形成“市民社会”，权利意识觉醒的较晚。

　　我国的社会组织仅仅经历了短暂的30年，在这期间，XX职能转变艰难，对社会组织的发展也带来了很多不利影响。XX对社会组织的培育有限，并且相应的扶持政策尚未完善，更重要的是，XX并没有完全认识到社会组织的作用，因此给与社会组织的关注相对较少。就从萤火社工的发展历程来看，也只有短短2年都不到的时间。在实地调研过程中我们也了解到，在秦皇岛市发展较好的社会组织也不到10个。社会组织参与社区公共服务的时间更短，且国内也还没有多少成功的实践可以借鉴，国家、社会组织对于社会组织的内部管理体制建设也还处在摸索阶段，对于社会组织所需要的人才，国家、XX和社会虽也在开始大力的倡导、培养，但总的来说，还是没有健全培养机制，加上社会对于社会组织的了解较少，不少人对于成为专业社工人才的发展前景还是处于观望状态，所以导致社会组织在用人方面缺乏人力资源，承担社区公共服务的能力薄弱。

　　4.3.2社会组织的公信力低

　　社会组织本身所具有的性质（即非营利性、组织性、志愿性、非XX性和自治性）就决定了其发展的根源来自于广大人民群众对其的信任。支撑社会组织发展并给予其资金支持的重要来源之一就是社会资源。如果公众对社会组织产生了不信任，那么可想而知，社会组织势必将会失去支撑其发展的最重要力量。如2011年的郭美美事件，8月份民政部中民慈善捐助信息中心介绍，郭美美事件发生前，慈善组织在3月份至5月份接受到的善款捐赠额为62.6亿元，但郭美美事件爆出后，6月份到8月份同样3个月时间慈善组织接到的捐赠仅为8.4亿元，降幅达到86.6%。[16]还有近些年发展较快的各种社会救助平台，如水滴筹、轻松筹、爱心筹等等，其中不乏利用社会资源以牟取私利的事件发生，社会组织的公信力屡屡被挑战。居民本身就对社会组织的存在不甚了解，再加上社会组织频繁被爆出的各种丑闻，就会导致居民对社会组织产生抗拒心理，即使是有利于社会发展的一些社会组织也会被这种不信任覆盖，从而导致发展困难。

　　虽然社会组织在参与社区公共服务的过程中仍让存在许多问题，但我们必须承认社会组织逐渐向上的发展趋势，在社会发展中已经成为了一种不可忽视的力量。本文理论与实践相结合，从社区和社会组织两个方面分析了社会组织在参与社区公共服务时所面临的问题。笔者认为，当下如果想要打破这种困境，核心问题在于XX与社会组织之间的合作关系，如何恰当合理的借用XX力量来完成社会组织承接公共服务的过渡，让社会组织成熟发展是我们所要研究的。

　　社区公共服务供给不平衡是现在很多社区面临的主要问题，要使社区公共服务供给平衡，我们可以做出以下努力。首先，对社区内的公共服务设施建设做出一定的完善，如可将社区内空闲的仓库修改成可供老年人康娱的场所，引入社会组织定期举办一些娱乐活动，注重老年人的精神健康；也可在固定时间内，为青少年儿童展开知识兴趣小组，让他们自己动手，团结协作；增加上门拜访，电话访谈数量，以了解更多的居民需求；改造社区内的不合理建设，减少收费项目或降低收费资金，让更多的社区居民参与其中，享受社区公共服务带来的有益之处。其次，对社会组织的参与加以引导，根据当前居民的最大需求而及时调整参与策略，杜绝一成不变流于形式的活动在社区内频繁举办，不仅浪费金钱，也会对居民的参与积极性带来影响。

　　完善社区内部对于理事会和监管会等相关部门的建设，建立健全工作承诺制度、学习制度、人力资源管理制度、财产管理制度等，对社会工作中心的入驻也设立相应制度，可适当借鉴企业经营管理模式，提升社区的办事效率。对社区公共服务的内容加以明确，定期对社区居民进行宣导，听取居民的意见和建议，杜绝从事以营利为目的的任何活动，适当降低社会组织进入社区的门槛。

　　我国是一个法制国家，依法治国是我们的基本宗旨，但事实上，有关社会组织

　　的法律法规建设还相当不健全，处于较落后的阶段。现实情况是相比于我国社会组织的发展速度而言，我国的法律法规建设的速度没有办法与之相匹配。因此，社会组织的发展迫切的需要法律法规的保障，当务之急是完善关于社会组织参与社区公共服务的法律法规，从制度上保障社会组织的发展。

　　建立健全XX向社会组织购买社区公共服务的相关法律制度，明确XX与社会组织的合作治理模式，强化公共服务供给主体的行为规范和准则，努力做到有法可依、有章可循。同时，加强对社会组织以及社区的监督作用，避免规章流程流于形式，违背XX为人民服务的初衷。对社会组织也应该培育其自我发展的能力，适当降低社会组织的准入门槛，让更多的企业、群众参与进来，保证社会组织的良性发展。对社会组织的资质认证也应当更加严格规范。

　　5.3与多元主体建立良好的合作治理模式

　　多元主体合作治理的目标是为社区居民提供高效优质的公共服务。一方面，社区公共服务的消费主体是社区居民，XX向社会组织购买公共服务时应当紧紧围绕社区居民的真实需求展开。社区居民积极参与，主动提出要求与建议，可以有效解决XX购买社区公共服务的诉求机制并为XX提供正确的公共服务供给方向。许多社区居民对社区公共服务没有明确的概念，因此，应当加大宣传力度，打造和谐社区。社区服务中心的工作人员应主动融入社区，将社会组织的理念、工作方法传达给社区居民，让社区居民能够了解、认同社会组织的工作，在社区公共服务供给的过程中，应注意不同居民在需求上的不同，用针对性的服务来满足居民需求，进而促进社区居民积极参与。另一方面，加快行政体制改革步伐，转变XX职能，建设服务型XX，推进政社分开，加强政社合作。社会组织提供的社区公共服务是对XX社会事务管理职能的有效补充，也是完善XX社会管理职能的重要途径。因此，XX对社会组织的支持不应该只是精神上的，更需要发挥XX的主观能动性，与社会组织签订合作合约的同时，加强对居民满意度的反馈，以优化社会组织参与社区公共服务的能力。同时，通过恰当的方法和途径，在政策和资金等方面给予社会组织支持，对社区存在的问题共同研究探讨，寻求解决办法。

　　XX在政策上支持社会组织参与社区公共服务，但这也仅仅只是为社会组织提

　　供了一个外部保障，社会组织能否利用好XX提供的这些便利，实现组织价值，还是要靠组织自身发展。

　　强化能力建设，合理开发人力资源。社会组织的能力是指社会组织通过获取各种资源并利用资源达到组织公共目标的能力，其中决策执行能力、管理能力、整合组织内外资源响应快速变化环境的反应能力是社会组织必须具备的核心能力。[17]加强社会组织能力我们可以从以下几个点出发：第一，规范社会组织内部规章制度，确保组织的平稳运行；第二，完善组织结构，健全组织内部决策、执行、监督机制。第三，加强社会组织人力资源的开发与管理。我国社会组织发展薄弱，能力不足，主要原因在于人才的缺失。我们可以通过建立完善的用人机制和激励机制，吸引精英人才，调整福利待遇，提供完备的社会保障，还要实现工作队伍的专业化。通过培训、建立志愿者工作评估体系、设立上岗服务证书制度等方式提高社会组织人员的专业化。

　　增强与其他组织的社会联系。首先，增强社会组织与XX的联系，从而获得更多的支持；其次，增强与企业的联系，这是一个双赢的局面，对于企业来说，可以通过社会组织举办的某些活动中扩大知名度，提升品牌效应，对于社会组织来说，可以有效解决团队经费不足的问题，增加组织活动资金；再次，加强与公众的联系，准确把握公众需求，从而调整项目服务，也可对组织自身起到一个宣传的作用，吸引志愿者加入本组织，为社区共公共服务建设出谋划策。

　　树立良好的社会组织形象。生活中的众多事情都向我们表明了公信力的重要性，不论是个人、企业或是XX都离不开广大人民群众的支持，更何况是非营利性质的社会组织。因此，在负面情况较多的社会组织中，更应该将组织内部的信息透明化，与人民群众建立良好的信息沟通渠道，可以像XX一样，广泛集中民智，为自己的发展出谋划策，同时也提升了组织形象，为组织的发展打下良好基础。

　　本文通过对该课题的研究，得到如下结论：

　　本文在探究社会组织参与社区公共服务时，探讨了社会组织参与社区公共服务的历史发展以及重要意义，分析了社会组织参与社区公共服务中遇到的问题及其原因，提出了改进社会组织参与社区公共服务的对策建议。但是，也必须提及的是，本研究只是选取了秦皇岛市的一个社会组织和其参与的几个社区，虽然这个社会组织在秦皇岛市是具有代表性的，但是得出的结论还有其后续的推广价值还是有待验证的。在研究方法上，本研究主要通过实地研究来完成，其中文献研究法和半结构访谈法是本研究主要的手段，但由于社会组织参与社区公共服务是一个复杂的、动态的过程，因此，在采用这两种研究方法作为本研究的主要方法时就不可避免的使本文的某些结论具有一定的主观性。并且许多有关的访谈材料无法量化，就可能导致获取信息的准确性和真实性有所降低。同时，通过对本研究的探讨还发现了许多更为深入、复杂的问题。诸如：由于个体化的发展，社区居民之间的交流日益减少，如何有效的激发居民热情；怎么样对流动人口、外来务工人员供给社区公共服务；XX在支持社会组织走进社区时应该采取更积极的态度、怎么更一步的推进政社互动等等。由于研究时间及本人学术水平有限，期待更多学者与专家在今后关注此领域相关问题，作深入的调查研究，有更多的相关学术研究成果。

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