论我国反垄断法立法过程及制度完善

　摘要：国家反垄断法在出台实行之前，已有诸多学者致力于研究我国的反垄断制度；反垄断法出台后更是引起了包括法学界在内的社会各界人士的关注。正如很多人提到的，1994年《反垄断法》由国家商务部起草，经多次开会研究，列入第八届XXXX常任委员会立法计划。第十届XXXX常任委员会第29次会议通过了被誉为“市场经济宪法”的《反垄断法》。《反垄断法》的颁布，无疑是中国经济法的重要里程碑。然而，在确认立法的同时，我们必须认清立法的缺陷和不足，更重要的是从其立法，实施中的经验中吸取教训，以实现其功能，维护我国社会主义市场经济的正常秩序。

关键词：垄断法立法缺陷吸取教训完善制度

1我国反垄断立法过程及意义

1.1我国发垄断立法的立法过程

2006年3月，中国人民政治协商会议委员要求尽快制定反垄断法，完善我国经济法法律制度。2006年6月，《反垄断法》草案首次提交给XXXX常设委员会审核。第十届XXXX常任委员会于2007年8月30日正式通过了《反垄断法》，并于2008年的8月1日起正式生效。

可以看出，我国的反垄断法的出台经历了一个长期艰难的立法过程。随着改革的深化和开放的扩大，市场经济不断发展，经济领域出现了一些新的情况和问题。但是，随着经济重组、参股、企业合并和收购步伐的加快，各种形式的资本重组越来越频繁。在这种情况下，某些产业和领域的垄断和反竞争加剧，需要创新，并且部分企业滥用支配性市场地位，实行差别定价、强制交易或不正当限制，甚至为了垄断市场牟取暴利，一部分经营者通过签署固定价格协议或市场分割协议等垄断合同来排除和限制竞争，损害消费者的合法利益。此外，一些行政机关存在滥用行XXX力的行为，比如封闭地区阻止区域外商品或者服务进入，妨碍统一开放市场的发展和有序合理竞争。在中国从计划经济向市场经济转型的过程中，经济法律制度很不完善，反垄断法的立法是完善经济法律制度的一个关键环节。当前，为适应新形势，解决新问题，有必要尽快制定反垄断法，建立和完善我国的反垄断法体系，这也是中国制定反垄断法的重要原因。然而，中国社会正处于转型期，XX与市场的利益交织，边界模糊。长期的权力垄断相互反映了行政垄断和系统过失，利益集团不可分割，地区保护和部门利益交织在一起，这也是阻碍反垄断的重要原因。

1.2我国发垄断立法的意义

正如一些学者所说，“《反垄断法》法律草案命运多舛。”在过去的20年中，它见证了中国市场经济从起草到审议的艰难转变。然而为了颁布一项法案，每位立法者在提出法案时都必须更加谨慎。法律的立法过程包括其他发达国家“旁敲侧击”、过渡社会的政治和经济生态、涉及丰富的国资，强大的外国资本、私人资本和不受控制的分布式垄断行业等等，从而我们希望人民在保护自己的权利的同时关注中国的经济民主发展进程，作为经济大国，国家决心打破行政垄断，努力打破区域壁垒，维护正义。[1]我们应该看到，引入反垄断法是非常重要的。

1.2.1有助于保护公平竞争

反垄断立法有利于保护公平竞争，促进社会创新发展，营造和谐有序的竞争环境。还能够限制及防止市场的力量，对抗市场的不正当行为，市场活动的操作员及维持自由，扩大市场连接的消除壁垒，促进创新、促进自由竞争，从而实现资源优化分配的功能。

1.2.2有利于保护消费者权益及维护社会公共利益

反垄断立法有利于保护消费者合法权益从而维护社会公共利益。垄断导致市场调节失败，损害包括普通消费者在内的所有市场参与者的合法利益，影响社会进步。《反垄断法》通过国家介入经济运行，纠正市场调节失灵，促使市场运行机制得以正常运行，保护社会整体利益。

1.2.3有利于中国进一步参与国际竞争，提升企业竞争力

反垄断法的出台符合中国加入世界贸易组织的要求，有利于中国进一步参与国际竞争。通过惩罚、救济和预防来实现和发挥法律责任，体现了法律的严肃性和权威性，也体现了维护人权和社会秩序的功能。虽然法律的本质和最高价值不在于归罪于犯罪者，但如果没有相应的或适当的法律责任规定，它就不完整，甚至失去应有的光彩。

1.2.4促使中国社会主义市场经济法律制度得到完善

反垄断立法过程中充分考虑了中国现行的内聚法和相关法律、行政法规，以解释中国竞争法基本框架的形成是否可以更好地适应社会主义市场经济的发展和参与国际竞争。此外，反垄断法也有利于各方利益的平衡与协调。通过界定《反垄断法》的内容，建立反垄断法执行体系和救济手段，可以消除对垄断行业改革的一些法律障碍，有效遏制垄断的蔓延。产业垄断和区域保护的扩大，有助于形成统一开放的、有竞争力的、有秩序的市场经济，完善和发展市场经济体系。[2] 从而我国接下来的任务就是如何完善和实施法律。在理解其他学者观点和意见的基础上，指出我国现行反垄断法的不足之处，并对中国反垄断法在这些方面的完善。然而随着社会的发展，反垄断法有望在未来国家立法实施活动中得到进一步完善。

2我国反垄断法存在的缺陷

尽管引入了反垄断法，填补了我国立法的一大空白，对于维护市场的正常秩序将起到极为重要的重要。但是，我们也应当看到当前我国反垄断法立法与执法存在的诸多问题。

2.1反垄断法规定过于原则性

粗线条的立法不利于人们对于法律的理解，也不利于发挥法律执行的功能，过于疲软将导致有法似无法，有法难依，或者难以执行。比如：

第一，经营者承诺制度存在不足。《中华人民共和国反垄断法》第45条规定:“正在调查的经营者，为了排除由反垄断法执行机关调查的垄断行为的影响，约定采取特定的措施。”在实际反垄断调查处理过程中，执法机构和禁止垄断执法机构可能会决定暂停调查。暂停调查的决定必须包含调查中的事业者的事业活动的具体内容。因此约定系统对于削减反垄断法的实施成本非常重要。但是，本法仅规定了恢复执法机构的调查，没有规定恢复调查的时间，方法，效果和责任等等。

第二，宽恕制度存在不足。《中华人民共和国反垄断法》第46条第2项规定如下：“经营者已签订垄断合同并提供重要证据的《反垄断法》，如主动向反垄断法执行机关报告，执法机关可以适当减轻或者免除经营者的责任。”该法案的设立对于打击秘密垄断协议和节省执法资源具有积极的参考意义。但是与其他国家相比，规则过于粗糙，如未明确宽恕的积极条件以及不得宽恕的消极条件。

第三，应对滥用知识产权应当纳入《反垄断法》的框架。中华人民共和国《反垄断法》第55条规定:“根据有关法律和行政规定，本法律不适用于事业单位行使知识产权，本法律适用于滥用知识产权的事业单位，享有权利。”问题是没有滥用的标准和基本的清单。

2.2反垄断法缺乏法律责任

所谓法律责任，是指演员违反法律义务或契约义务，或者不恰当地行使法律权利所造成的恶劣影响。惩罚，救济的法律责任，预防实现和发挥其职能，体现法律的严肃性、权威性以及维护人权及社会秩序的功用。虽然法律的本质和最高价值不在于归咎或追究违法者的责任，但没有相应的或者适当的法律责任的规定，法律是不完整的，甚或因此失去应有的光泽。中国《反垄断法》第50条规定，给他人造成损失的经营者应当依法承担民事责任。这一规定，过于简陋，诚如有学者指出，“很难完成支撑私力实施机制的重任”。又如，行政处罚过于轻微，“违法垄断经营者几乎感觉不到‘割肉’之痛”。例如，52条和54条规定，“拒绝提供相关信息和信息或提供虚假的资料和信息，或隐瞒证据、破坏或防止拒绝调查或对刑事责任”的规定。如果反垄断法执行机关构成犯罪，将根据法律对其进行刑事责任调查。在执法过程中，“其他”反垄断执法人员滥用自己的权力，无视自己的行为和责任，要求个人做出不恰当的行为，并泄露商业秘密情况下，事件构成犯罪的情况下，刑事责任将根据法律进行调查。事件不构成犯罪的情况下，根据法律进行制裁。“该条款涵盖反垄断执法机构及其工作人员的刑事责任，未涉及其他实施垄断行为且可能触犯刑事责任的单位及个人，这是我国立法的重要疏漏。这与一些国家关于垄断禁止法中固有的垄断犯罪和罚则的规定不同，也不符合中国的立法惯例。因此，中国应该改善在主题、系统和责任强度方面的相关责任的建立。

2.3反垄断法设置执法机构存在争议

关于建立反垄断执法机构。一些学者认为，中国的垄断禁止当局，设立了多层次的“双层次多机构”。“双层次”指的是反垄断执法机构和反垄断执法机构委员会。“多机构”指商务部、国家发展改革委员会、产业和商业管理、信息产业部、中国保险监督管理委员会、法律执行机构的信息产业管理、中国银行业监督管理委员会等。多个机构的劣势在于它们相互推诿，造成执法效率低下。有人指出，“近年来的立法趋势表明建立专门机构的趋势。中国反垄断法的执行机构反垄断委员会分散在许多组织中，不仅违反了国家立法的一般规则。然而中国努力遵守国际立法标准，其调查可归因于“部门利益管理的作用”。[3]

3对完善我国反垄断法的思考

3.1反垄断立法应当更加具体化

正如上文所阐述，我国的反垄断立法过于抽象化，这不利于人们对反垄断法律制度的理解，也不利于执法机构对反垄断法律制度的运用，也就是反垄断立法的发展。因此，在本文看来，为了进一步完善反垄断立法，应当对于反垄断立法更加具体化，在原则性规定的基锤下，对于制度加以补充规定。具体来说：

第一，关于经营者承诺制度。《反垄断法》第45条[4]规定了经营者承诺制度，该法条规定的初衷是为了避免反垄断执法机构的执法行为对经营者的经营行为产生不利影响，因此，规定反垄断执法机构在调查反垄断行为的过程中应该采取特约措施。但是，关于经营者承诺制度的规定过于原则化。主要基于经营者利益的考量，我国《反垄断法》作出此规定。然而，《反垄断法》的立法目的是为了排除、限制垄断行为，维护公平交易的市场分为。因此，在经营者承诺制度中，关于反垄断执法的恢复调查的规定也同等重要，这样才可以平衡经营者利益与反垄断法自身价值之间的关系。可是，从《反垄断法》第45条的规定来看，对于详细的反垄断执法机构恢复调查的时间、方法、效果、责任等均没有作出规定。因为，在本文看来，为了进一步完善反垄断立法，使之更具可操作性，那么关于经营者承诺制度中，增加恢复执法机构调查时间、方法、效果、责任的规定是必不可少的。

第二，关于宽恕制度。我国《反垄断法》第46条第2项[５]规定了宽恕制度，然而，只是简单对宽恕制度进行了定义。实则，宽恕制度对于现实中打击反垄断活动具有重要的意义。但是，关于宽恕制度适用的积极条件与消极条件并未作出规定，这就导致反垄断执法机构在实际执法过程中对宽恕制度的适用难以把握。在本文看来，为了使得反垄断立法更具有可操作性，加强对于宽恕制度方面的立法也是必不可少的。

第三，关于滥用知识产权问题。我国《反垄断法》规定了滥用知识产权的事业单位也适用反垄断法的规定，然而，关于滥用标准却没有作出规定，这实际上使得虽然反垄断法也打击滥用知识产权导致的垄断问题，但在实践中，反垄断执法机构却难以对此类问题进行打击。因此，本文认为为了完善反垄断立法，应当对滥用知识产权问题中滥用标准加以详细规定。

3.2加强反垄断法的法律责任建设

我国《反垄断法》关于法律责任的规定除了行政责任，便是主要集中在第50条、第52条以及第54条的规定。第 50条规定的是民事责任，第52条、第54条规定的是刑事责任。民事责任的规定主要是针对因垄断行为给他人造成损失的经营者应当承担的损害赔偿责任。然而，从民事责任规定来看，过于简单，并没有对于损害赔偿的标准作出规定。本文认为，反垄断立法作为具有自身独立价值的法律，其中所涉及的民事责任的规定，应当体现《反垄断法》的立法价值，而不应当简单仅规定民事责任，试图类比《民法典》的民事责任规定。其次，关于刑事责任部分。关于反垄断执法机构及其工作人员的刑事责任，未涉及其他实施垄断行为且可能触犯刑事责任的单位及个人，这是我国立法的重要疏漏。对于此部分可能违反《反垄断法》且承担刑事责任的单位及个人也应当加以囊括。

3.3完善反垄断法执法机构设置

从我国目前的情况来看，我国在反垄断执法机构的设置上采取“双层次多机构”。“双层次”指的是反垄断执法机构和反垄断执法机构委员会。“多机构”指商务部、国家发展改革委员会、产业和商业管理、信息产业部、中国保险监督管理委员会、法律执行机构的信息产业管理、中国银行业监督管理委员会等。但是，关于“双层次多机构”的模式，学术界仍存在较多争议，这主要基于我国的“双层次多机构”模式与国际通行模式不同，多数国家是采用专门单一机构作为反垄断执法机构。同时，我国的“双层次多机构”模式在实际运行中也显现出一些弊端，譬如：效率低、执法力度不够等问题。因此，为了促进反垄断法的发展以及其法律适用，本文认为可以借鉴韩国、日本等国的做法，采用单一专门机构与法院协调运作型。单一专门机构可以使得反垄断执法机构更加专业化，在打击垄断行为过程中也更加高效。

总结

反垄断法的目的是防止和制止垄断行为，保护公平的市场竞竞争，提高经济效率，保护消费者及其合法权益，从而提高社会公益，促进社会主义市场经济的健康发展。要实现这一目标还有很长的路要走，需要与相关的法律法规和系统设计相匹配。值得欣慰的是，我国反垄断法终究颁布。那么接下来的工作是，如何完善以及贯彻和执行这素有“经济宪法”之称的法律。在前文提到反垄断法颁布意义的同时，在了解其他学人观点及意见的基础上，指出了我国现行反垄断的不足之处，并期望我国反垄断法在这些方面能够有所完善。当然，这里只阐述了几个方面，主要是反垄断法规定过于原则性、反垄断法缺乏法律责任以及反垄断法设置执法机构存在争议，基于本文的探讨，，也提出了自己关于反垄断立法的完善思考。本文相信，随着社会的发展，在今后国家的立法执行活动中，反垄断法有望得到进一步完善。这其实也是我们学人的共同期待。

参考文献

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