哈尔滨市环境监察面临的问题及对策研究

　　摘要：随着经济不断发展，环境安全事故也不断发生，特别是在城市化进程的当下，建设和改造虽然满足了社会发展的需要，带来了科技的进步，但它也是一柄双刃剑，随之而来的是自然资源的浪费和生态环境的破坏，滥砍滥伐、过度采挖、工业垃圾，人与自然之间长久以来的稳定关系严重失衡，人类的居住环境受到前所未有的威胁和考验；很多证据直接或者间接的表明，正是由于环境的改变致使现代人多了层出不穷的健康问题：亚健康、慢性病、疑难病、人口老龄化，问题日益突出，城市的公共健康问题日趋恶化。

　　环境监察是在第二次世界大战之后逐渐被社会关注并上升到国家政策层面的。其主要依据环保理论与可持续发展理论。在社会领域，环境伦理学理论日渐兴起，20世纪中期时，地球自然生态和人类精神生态呈现出重重危机，人与自然关系的诸多问题引发了西方思想文化领域的反思和自省。20世纪60年代至70年代，环境保护运动作为“新社会运动”（NewSocialMovements）的一支，与反战运动、民权运动、妇女运动等一起席卷欧美，向西方社会主流的价值和意识形态发起挑战。改变过去主宰文学研究的“狭隘的人类中心主义”批评，并且在竭尽全力完成一个“朝向以生物为中心的世界观的转变”。

　　从目前哈尔滨市的整体情况而言，资源不合理开发利用是造成生态环境恶化的主要原因。一些地区环境保护意识不强，重开发轻保护，重建设轻维护，对资源采取掠夺式、粗放型开发利用方式，超过了生态环境承载能力；一些部门和单位监管薄弱，执法不严，管理不力，致使许多生态环境破坏的现象屡禁不止，加剧了生态环境的退化。现有的技术和手段对这些环境问题缺乏有效的应对措施；同时，长期以来对生态环境保护和建设的投入不足，也是造成生态环境恶化的重要原因。切实解决生态环境保护的矛盾与问题，是一项长期而艰巨的任务。

　　鉴于此，本研究旨在通过对哈尔滨市地方XX环境监察现状的分析，把握目前地方XX环境监察执法中存在的问题，挖掘深层次原因，并在此基础上，结合哈尔滨市发展实际，提出地方XX环境监察改革方案，确保地方XX环境监察落到实处，切实改善哈尔滨市环境质量，促进哈尔滨市的健康、可持续发展。

　　关键词：环境监察；生态环境；可持续发展；哈尔滨市；环境承载能力

　　改革开放以来，哈尔滨市生态环境保护取得了一定成绩。特别是近年来随着我国十一五规划期间所提出的可持续发展以来，整体哈尔滨市无论是在生态保护、绿化种植还是水土保养等各方面都取得了骄人的成果。但是，尽管如此我们也必须能够清楚的看到现有哈尔滨市在整体环境保护，特别是在环境监察方面依然面临众多的挑战与困难。具体体现在农业生态环境整体趋势的恶化尚未得到完全遏止，周边地区水土流失情况虽然得到改善，但是依然每年有超过数万公顷的肥沃土壤的流失。而在湿地保护方面，由于近年来哈尔滨市城市化进程的不断加快，大量的工程兴建对于周边湿地带来了巨大的破坏，近几年湿地面积大幅缩减……诸如上述问题，不仅严重制约了现有哈尔滨市的整体发展以及城市环境空气质量。更为重要的是无论是对于工业发展还是城市居民的生活都带来了巨大的影响，脏乱差的环境同样也影响了未来哈尔滨市的招商引资工程。除了现代城市发展对于城市环境的影响之外，传统的老工业基地的改造与变迁过程中，由于机械设备的处理以及厂房改造、爆破和修建无一例外都对于全市的环境带来了巨大的影响，严重污染了现有的城市空气，进而影响到全市经济的可持续发展和生态环境安全。

　　我国自20世纪80年代改革开放以来，一直处在多重的、持续不断的转型过程中，包括经济体制、社会形态、发展模式及系统开放等方面的转变。其中，快速变化、复杂性和不确定性是转型期的基本特征，当叠加上越来越重要的国际因素影响后，更加大了这一时期战略制定与制度安排的难度。因此，进入21世纪，特别是“十一五”以来，我国提出经济结构战略性调整和转变经济发展方式–可持续发展战略。从目前哈尔滨市的整体情况而言，造成城市环境质量的根本问题主要在于：一是监督管理的不利，目前虽然哈尔滨市设立了专门的环境监察大队，但是无论是在设备、监督管理方式等各方面都无法满足现有工作的开展与实施，而监督管理的不利无疑导致了环境破坏情况缺乏足够有效地制止与管理；二是地区环境保护意识不强，部分地区管理者过度重视经济开发与城市建设发展，而忽略了对于环境的保护以及可持续性的发展，只重视眼前利益，由此自上而下的发展思维无疑加剧了生态环境的退化。因此，要改善现有哈尔滨市的整体环境质量，提升区域经济发展的可持续性，就必须要从观念上改变传统的区域发展思维，建立一支长效、能干的环境监察队伍，提升环境监察效率以及对于违法现象的处罚力度。

　　随着经济不断发展，环境安全事故也不断发生，连续不断发生的污染问题和污染事件，均给生态环境造成重大影响，这既暴露我国当前一些企业管理上的问题，也暴露出环保管理体制上的问题，改革现行的环境管理体制，强化环保监管职能是摆在环保部门面前的一个亟待解决的问题。环境监察是一种具体的、直接的、“微观”的环境保护执法行为，是环境保护行政部门实施统一监督、强化执法的主要途径之一，是中国社会主义市场经济条件下实施环境监督管理的重要举措。环境监察是在第二次世界大战之后逐渐被社会关注并上升到国家政策层面的。其主要依据环保理论与可持续发展理论。在社会领域，环境伦理学理论日渐兴起，20世纪中期时，地球自然生态和人类精神生态呈现出重重危机，人与自然关系的诸多问题引发了西方思想文化领域的反思和自省。

　　20世纪60年代至70年代，环境保护运动作为“新社会运动”（NewSocialMovements）的一支，与反战运动、民权运动、妇女运动等一起席卷欧美，向西方社会主流的价值和意识形态发起挑战。改变过去主宰文学研究的“狭隘的人类中心主义”批评，并且在竭尽全力完成一个“朝向以生物为中心的世界观的转变”。

　　环境监察作为一种具体的、直接的、“微观”的环境保护执法行为，是环境保护行政部门实施统一监督、强化执法的主要途径之一，是中国社会主义市场经济条件下实施环境监督管理的重要举措。环境监察是在第二次世界大战之后逐渐被社会关注并上升到国家政策层面的。其主要依据环保理论与可持续发展理论。在社会领域，环境伦理学理论日渐兴起，20世纪中期时，地球自然生态和人类精神生态呈现出重重危机，人与自然关系的诸多问题引发了西方思想文化领域的反思和自省。

　　本研究旨在通过对哈尔滨市地方XX环境监察现状的分析，把握目前地方XX环境监察执法中存在的问题，挖掘深层次原因，并在此基础上，结合哈尔滨市发展实际，提出地方XX环境监察改革方案，确保地方XX环境监察落到实处，切实改善哈尔滨市环境质量，促进哈尔滨市的健康、可持续发展。

　　“如何提高环境监察执法效能”是当前国内外领导和专家关注的环境管理热点问题之一，学术界诸多专家和学者也是仁者见仁，智者见智，为XX献计献策。

　　1.3.1国外相关研究现状

　　国外关于环境监察的研究较为丰富，且形成了较为系统的理论，并在实践研究中形成了比较有成效的管理策略。第二次世界大战之后，各国学者开始意识到世界人口的疯狂增长和工业化、城市化进程给环境造成了极大的压力，对环境的监察已经成为必须尽快执行的严峻问题。1972年，联合国召开第一次人类环境大会，并通过了《人类环境宣言》和《人类环境行动计划》，成立联合国环境规划署。此后，各国纷纷将环境保护和治理作为国家的一项重要任务，并相继出台了环境保护基本法，但这一时期，环境保护的执法力度不强。20实际80年代以后，各国才开始重视环境执法，并逐步完善环境法律，提高环境法律的执法效果。这一时期，环境执法的重点集中于对重点污染源的控制、对环境污染民事责任的追究和污染受害者环境权益的保护、重视公众参与和监督、重视环境法律的详细化和具体化、加大对环境违法行为的处罚力度等方面。

　　部分学者对日本的环境保护执法工作进行了分析、研究和总结。日本在二战战败后的经济复兴门之后经济高速增长的过程中，起初并没有过多的考虑环境保护问题，没有采取必要的、积极的污染防治措施，导致重大污染事件频发。日本在经历一系列严重的环境问题爆发之后，才逐渐实施污染防治政策。一是日本XX开始正确处理环境保护工作和经济发展的关系。XX反省了先污染再治理的做法是错误的。所以，XX也为经济优先发展的决策付出了污染环境、破坏环境的沉痛代价。因此，XX为消除污染、治理环境付出了巨大的经济成本。二是日本一些地方XX在环境保护工作中发挥了重要作用。在其环境执法管理中，一些地方XX调动各方面资源，在国家法律和地方性法规方面构建了严厉的环境保护法规体系，并确保严格实施、保障环境执法管理工作。这些举措使违法企业的成本远远高于其投入治理环境污染的成本，给其施加了强大的外部压力，提升了企业治理污染、保护环境的主动性。三是一些地方XX采取灵活多样的环境政策。如针对国家立法不足，一些地方率先制定具有更为严厉的环境法规；在开发项目审批的过程中，地方XX用行政指导的手段要求开发者必须遵守本地区环保规章并做出相应的环境保护承诺；一些地方XX与排污企业签订污染防止协议，引导、约束排污企业尽力实施一些比国家法律法规要求更加严格的污染治理措施；同时要求企业必须设置内部的污染防治机构等。四是XX注重环境法律法规与经济协调发展。在治理污染的过程中，XX不但注重加强环境保护法律法规建设，还关注各类产业发展进步与环境保护之间的平衡关系。XX尤其加大对一些中小型企业的帮助和扶持力度。

　　1.3.2国内环境执法研究

　　有关国内的环境执法研究从研究的主体来看，主要有以下研究成果。

　　（1）环保部门研究：2004年，原国家环保总局组织包括各省环保部在内的相关单位对我国环境执法效能进行了为期2年的研究。该研究试图探索解决“执法、守法成本高，违法成本低”等问题的有效途径：探索人民群众日益高涨的环保要求与低水平的环境执法能力之间矛盾的解决途径。该研究通过实际调查，收集、整理并分析我国环境监察执法效能相关数据，对制约我国环境监察执法效能的法律法规、执法能力、执法技术支持等因素进行深层次剖析，理清我国环境监察执法效能所面临的一些问题。同时，该研究以罚款额度为主要分析对象，以违法与守法的“成本收益分析”为主要方法，借助X环境违法收益计算模型，结合我国实际情况提出适合计算我国环境违法罚款额度的模型，为相关环境立法中罚款额度的制定提供科学依据。本研究的重点在于通过对现状的分析，研究解决难以加强坏境监管、打击环境违法行为等问题。

　　（2）专家研究：中国海洋大学法政学院吕建华教授等专家于2005年做了研究，认为我国环境执法效能主要问题表现在以下几个方面。一是环境立法不完善、法律体系不健全，吕教授认为我国的环境保护立法工作存在许多不完善的地方，而立法不完善正是造成我国环境执法工作难以开展的根本性原因。二是我国环境执法体制机制不顺，环境行执法多头执法，条块分割的环境保护行政主管部门总管以及其他相关XX主管部门分管相结合的执法模式，执法体制缺乏有效的协调配合机制，各地区、各部门之间分头行动，各自为政。三是监督体制不够明确，环境行政执法监督机构缺乏独立性，环境保护执法机构的内部监督、制约机制不够健全；外部监督制约机制也非很薄弱，公众参与水平不高，其他国家机关的监督往往流于形式。四是存在地方保护主义，少数地方XX或领导利用行政方式支持采用不正当手段保护本地区“整体”利益，甚至拉拢、腐蚀环境执法人员，干预、阻挠正常的打击违法排污、保护地区环境的执法活动。五是环境执法主体自身还存在问题，突出表现环境行政执法趋利化、利益驱动执法；缺乏必要的扣押、查封、取缔等强制手段，对肆意排污、污染环境等恶劣违法行为不能采取相应的强制行政措施；执法主体自由裁量权较大，运用时往往不公；执法经费不足、力量薄弱，取证仪器设备、交通工具、通讯工具等方面还不能真正适应新形势。六是环境执法相对人缺少必要的环保意识，法制观念不强，是造成环境执法效能不高和执法困难的根源之一，也是造成环境保护形势严峻的重要主观原因。

　　针对这些问题，专家们提出以下提升中国环境执法效能的对策：一是完善环境立法；二是横向集中，纵向分散，理顺我国环境执法体制；三是重视环境执法程序；四是加强监督监察，落实环境行政执法责任制；五是加强环境保护政绩的考核，促使各级XX真正加强环境保护执法工作；六是改革司法制度，走出环境行政诉讼困局；七是应对WTO规则的挑战；八是加强环境监察执法系统自身队伍建设；九是建立环境行政强制制度，保证执法效果；十是引入激励机制，注重成本效益分析。该研究主要偏重于国家宏观层面。

　　（3）业内人士研究：广西临桂县环境监察大队龙林广于2011年研究认为，环境保护行政执法中，影响执法效能的因素包括以下六个方面。一是地方行政干预环境保护执法。二是环境法律法规不尽完善，执法操作存在困难。三是现行环境管理体制中存在不利于发挥执法效能的诱因。四是环境执法能力不能满足环境保护工作需求，执法队伍人员素质不高，执法力量不薄弱等都是困扰环境执法效能提升的主要因素。五是环境执法体制机制不健全，在环境执法的事前、事中、事后三个阶段都存在一定程度的缺位现象。六是地方企业单纯逐利，环保意识不足。

　　对此，龙林广认为提高环境监察执法效能，也应该结合工作实际，与时俱进，要分析当前环保执法工作面临的新特点、新问题，研究解决方案。一是完善环保法律法规，逐步建立完善的环境法规标准体系。二是健全环境监察执法体制机制，完善执法制度和程序，坚持事前防范与法制教育并举，岗位管理与机制创新同步。三是规范环境监察执法行为，加大环保宣传引导力度。四是借鉴国际先进环境管理经验，健全国内环境保护管理制度，结合国情有效完善环境管理制度，实施大部门环境管理体制，形成环保工作统筹管理和群策群力。五是加大培训力度、引入必要的竞争机制，提高环境监察执法人员素质，加强环境监察执法人员管理，全方位提高环境监察执法能效。龙林广的研究主要侧重于县级环境监察执法中操作性问题。

　　1.4.1环境监察执法

　　环境监察执法演变：环境监察原为环境监理，始于20世纪80年代末，21世纪初，全国各地已逐步将“环境监理”名称变更为“环境监察”。环境监察定义：是指环境保护主管部门依据环境保护法律、法规、规章和其他规范性文件实施的行政执法活动。

　　1.4.2环境监察执法效能

　　环境监察执法效能是指通过环保行政执法活动达到预期结果或影响的程度，主要指环境监察执法机构代表XX向公众提供环境保护服务的水平和能力，包括环境监察执法的数量、质量、效果、影响、能力、公众满意度等多方面的要求。

　　1.4.3污染物总量减排

　　污染物总量减排是上级XX对下级XX下达辖区空气中二氧化硫、氮氧化物和水中化学需氧量、氨氮4项指标年度排放总量较上年各指标总量的减少量。污染物总量减排是考核各级XX环保工作的一项定量指标，该指标和计划生育一样对下级XX主要领导的工作具有一票否决作用。

　　在本论文的第一部分，笔者对当前环境保护和环境监察执法效能形势进行了较为全面的分析，对国内外有关研究进行了梳理，明确定位环境监察执法和环境监察执法效能的定义。在第二部分中，笔者对哈尔滨市环境监察执法现状进行阐述，重点概括哈尔滨市环境监察执法的现状和取得的成就，并就当前和今后一个时期哈尔滨市环境监察执法效能面临的挑战进行了研究。之后重点分析了制约哈尔滨市环境监察执法效能提升的主要问题。在第三部分中，笔者分析了影响哈尔滨市环境监察执法效能提升的主要原因。第四部分主要针对哈尔滨市环境监察执法效能中存在的问题和原因，提出了相应的解决对策。

　　基于上述整体思路及论文内容，在研究方法上，本论文从行政管理学理论出发，运用相关管理学、经济学、社会学的理论，并结合部分个案分析，对研究对象进行解析。具体来说，笔者主要采取了包括文献研究法、比较分析法、统计法、个案分析法等。除了上述各种方法之外，收集资料的手段还有专家访谈、分析论证、网上搜索、收集书面材料等可实现的方式方法。

　　可持续发展理论思想深刻、体系复杂，是一个开放的发展的理论。从人地关系的角度讲，可概括为三个方面的内容，即自然观、经济观和伦理观。可持续发展的自然观要求人类现代的社会活动以及发展必须建立在与自然界和平共处基础上，尊重自然发展规律，承认人类是整个自然生物循环中的一部分而非是主宰者，明确人类在自然中的从属地位；可持续发展的经济观，就是要正确处理经济增长与生态环境、社会发展的关系，经济的发展并不应该以自然的破坏为代价，人类的发展也不是无节制地无限制地对于自然索取的过程，我们应该进一步协调三者之间的关系，真正做到平衡发展，在保证人类社会发展进步的同时，也要维护好自然环境资源。可持续发展的伦理观是关于发展中的伦理问题，即任何一个国家的发展都不应该牺牲其他国家的利益，城市间的发展也不是以牺牲一部分利益为代价的，彼此之间、地区之间应该互相配合，形成良性的互动与循环，而非是互相的抵触与排斥。

　　我国自20世纪80年代改革开放以来，一直处在多重的、持续不断的转型过程中，包括经济体制、社会形态、发展模式及系统开放等方面的转变。其中，快速变化、复杂性和不确定性是转型期的基本特征，当叠加上越来越重要的国际因素影响后，更加大了这一时期战略制定与制度安排的难度。因此，进入21世纪，特别是“十一五”以来，我国提出经济结构战略性调整和转变经济发展方式–可持续发展战略。

　　可持续发展的核心思想是，经济发展，保护资源和保护生态环境协调一致，让子孙后代能够享受充分的资源和良好的资源环境。同时包括：健康的经济发展应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上；它所追求的目标是：既要使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展；又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁；它特别关注的是各种经济活动的生态合理性，强调对资源、环境有利的经济活动应给予鼓励，反之则应予以摈弃。我国近年来根据经济发展的特点，提出了实施可持续发展战略的指导思想。

　　公共选择理论运用经济学分析工具和分析方法提出了人类在政治市场和经济市场中活动的是同一个人–“经济人”。政治家和官僚……的行为同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同。在现代经济发展前提下，无论是企业还是个人都是追逐自身利益的最大化，他们寻求的是如何通过现有资源以及手段去提升自己的利益。但是，资源的稀缺性决定了我们无法满足每一个人的实际利益需求。因此，XX在这其中就起着至关重要的作用，其必须要将资源进行合理的分配，由此也就出现了寻租现象，即人们为了能够谋求更多的利益而参与到与XX之间的某种利益纠葛中，进而与XX“合谋”共同形成对于某种资源的垄断。

　　因此，公共选择理论认为XX本身作为资源的分配者，他们并非是毫无自我利益的组织，这就要求必须要对其行为进行适当的约束与管制，其中最为有效的方式就是民主机构以及监督组织的建立，借助于外部监管来约束XX的行为。从而形成了互相牵制与双重管制的现象，由此保证了社会的公共利益，而XX的选择能够更好地服务于多数人的需求。

　　X宪政学家詹姆斯•麦迪逊认为依靠人民是对XX的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施”。因此，外部监督与管理在现代日益复杂的XX机构与体系中变得至关重要，只有通过内部以及外部的共同牵制才能够真正保证XX的行为是多数人的选择，是能够满足多数人的利益，而非是服务于一小部分个人的利益团体。

　　经济学理论告诉我们资源是具有稀缺性的，这就要求我们必须考虑资源约束。实施金融监管显然需要耗费资源，但是这一过程有可能是不划算的，即监管所投入的资源成本有可能大于监管所实现的目标收益。这种“不划算”也可以理解为，在整个金融监管过程中所投入的资源原本可以有更合理、更有效率的用处，能带来更大的收益。因此不管怎么说，当我们在构建理想的监管法律制度时，必须考虑监管成本因素。

　　虽然监管成本理论为我们考察监管成本和收益提供了新的思路，但是，由于现实中准确定量分析监管产生的各种收益非常困难，因此成本收益的分析方法无法有效的评估监管法律制度效率，应采用成本有效性分析的方法予以替代。在这方面，周道许在其著作《现代金融监管体制研究》中指出：“在无法确定某项公共项目的具体收益时，可以用目标的完成程度取而代之，并计算它与成本之间的比例。如果能够有效地完成目标，那么毫无疑问，成本更低的方案要优于成本较高的方案。”因此，只要我们在特定背景下对监管所达到的目标的完成度，以及该监管模式的直接成本、间接成本进行分析比较，我们就能够对该监管模式的实际效率进行有效评估。同时，通过对不同监管模式之间进行比较，我们对各种不同的监管模式进行效率评估。总之，监管成本理论为我们设立和评价监管法律制度设立了客观标准。

　　“治理”，英文为Governance，原意是控制、引导和操纵，在1989年世界银行关于非洲的报告中，“治理”一词首次出现。治理的目的是社会公正、生态可持续性、政治参与、经济有效性和文化多样化。随着社会的发展，人们对于治理本身的定义也在不断的发生变化。自从20世纪90代以来，西方政治学和经济学家赋予Governance新的含意，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵意也与Government相去甚远。它不再只局限制政治学领域，而被广泛作用于社会经济学领域，西方学者，特别是政治社会学家和政治学家，对治理做出了许多新的界定。在治理理论的大量学术文献中，最负盛名的是治理理论的主要创始人之一J.N.Rosenau（1995）在其代表作《21世纪的治理》（GovernanceintheTwenty-FirstCentury）等文章中，将治理定义为：“活动领域里的一系列管理机制，虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是由共同目标支持的一种活动，这些管理活动无须依靠国家的强制力量来表现,他们的主体未必是XX。”

　　而多元主体、多中心的治理是治理理论的核心，不是单独靠行政部门的治理，现代治理理论更趋向于将XX的角色定位为中介者，即制定多中心治理制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。单一的XX主体在现代公共事务的高度复杂化和不确定性的情况下，已经显得力不从心。因此，重大突发性公共事件的网络治理不仅仅要关注XX自身的改革，更应当注重“在不同的企业、非XX组织、公民以及不同层级的XX和不同的地区、社区、国家的不同利益主体之间的博弈中进行不懈的政治协调”。由此，在现代公共危机应对与管理过程中，XX首先应该积极引导居民去正确看待与认识不同信息的真实度与可靠性，之后与社会团体以及公共组织互相联合，进而采取有针对性的应变措施。由此，未来XX、公共权力组织和民间组织都可能成为权力的中心。并且治理理论要求XX在危机应对过程中必须要第一时间采取有效措施，并且在危机管理过程中并非是像传统的一味的封锁、否认事实或是消息，而是由以强制性为主转变为以平等、对话、合作为主的多元化手段。特别是注重在市场原则基础上的分权合作。与此同时，在整个危机爆发之后的处理过程中，它所依靠的是合作网络的一种权威，而不单是XX和公共组织的权威。

　　虽然近年来哈尔滨市对于环境监察力度不断提升，但是我们仍要更清楚地认识到，我国现有的经济增长依然是建立在大规模的资源消耗上，依然是粗放型的经济增长，与可持续发展中所要求的集约型的经济增长方式依然存在一定的差距。而粗放型的经济增长形式必然是对于资源的大量消耗以及对于环境的不断污染与破坏，从而最终影响到城市居民的生活水平。因此，为了能够有效实现经济转型以及经济发展模式的改变，包括哈尔滨市在内的全国许多城市都已经充分意识到了可持续发展的重要性，不断实现经济发展模式的转变，同时在此过程中加强相关城市环境保护立法，提升城市环境监察效率，从而在经济发展的过程中降低对于环境的破坏力度，营造一个良好的生态发展。

　　3.1.1结构组织

　　哈尔滨市环境保护局主要包括：道里分局、道外分局、南岗分局、香坊分局以及平房分局五个分局机构。其哈尔滨市环境保护局机构设置如图3-1：

　　具体各个部门职责：

　　（1）环境信访办公室

　　协助局领导通过对相关信件以及内容的处理，根据市民日常的举报等，充分利用全市居民的参与度，从而结合XX自身力量对现有的城市环境进行监察与管理，力求提升现有哈尔滨市环境监察效率。

　　（2）规划财务处

　　组织编制全市功能区划、环境保护规划，根据不同城区现有的经济发展情况以及环境污染情况对资源进行重新的配置与分配，从而能够保证环境监察工作的有效性与针对性，同时借助于资金的划拨保证了各个区域内的环境监察工作的正常开展。

　　（3）政策法规处

　　主要负责哈尔滨市整体的环境保护方面以及监察方面法律的起草。通过结合目前哈尔滨市环境保护与监察的需求，同时在调研了具体区域环境监察与保护中的不足，特别是法律法规缺失所带来的职责不明确、处罚力度不够以及法律空白等进行针对性的法律政策的填补，进而更好地服务于现有环境监察工作。

　　（4）科技标准处

　　主要是负责技术任务，根据现有城市环境监察中所面临的技术问题进行针对性的检测以及帮助，同时参与指导、推动循环经济和环保产业发展，从技术指导以及检测设备的更新和配置上给予环境监察支持。

　　（5）环境影响评价处

　　主要是对目前哈尔滨市不同产业发展以及企业发展过程中对于环境影响进行评估，从而确定不同的监察重点，由此保证了监察的针对性与效率，并且对于新建项目进行环境影响评估，保证未来每一个新建项目都能够满足目前哈尔滨市所制定的环境保护标准。

　　（6）污染防治处

　　根据哈尔冰市目前的环境污染情况进行分类与整治工作的处理与开展，从而尽可能在源头在项目最初的开展中针对不同的污染进行相应的预防与防治措施的开展。

　　（7）自然生态保护处

　　负责对哈尔滨市管辖范围内的自然保护区进行定期的检测与管理，包括湿地面积、水土流失状况以及水质、空气情况的检测等等，保证现有的自然生态不会受到工业化发展影响，并且合理评估现有的自然保护区的实际管理现状，对周边的影响因素进行管理与监督。

　　（8）污染物排放总量控制处

　　根据各个厂在建设之初所制定与设定的污染排放总量进行监督管理，从而保证其污染排放的控制，更好的实现了企业节能减排工作。

　　（9）环境保护督查处

　　负责对日常XX环保目标实施与完成的监督与管理，同时根据每年城市环境质量状况进行不同的目标制定，从而保证了整体城市环境改善进度的合理实施。

　　（10）水环境管理处

　　针对哈尔滨市的水质情况拟定相应的保护措施，同时针对部分污染排放重点企业进行实施监察，对于违法企业则进行整治与清理，并且对于区域内污染严重的区域进行饮水警报的发布。

　　（11）对外合作处

　　随着哈尔滨市环境监察的发展，其与外省市以及外国相关机构组织的合作也日益频繁。而对外合作处主要负责对外接洽与联系，共同做好环境保护与宣传工作，并且加强彼此之间的环境监察工作经验交流，共同促进环境监察效率，保证区域内的环境质量。

　　3.1.2监察工作现状

　　目前，哈尔滨市环境监察支队根据精细化管理工作要求，在环境执法中，实行责任网格化、执法模块化、管理分类化的“三化”执法新模式。“责任网格化”就是按照辖区污染源划定若干主体网格和单元网格，进一步明确各级环保部门和监察机构各级领导和干部在环境安全执法监管过程中的任务和责任，逐级签订目标责任书，增强执法人员履职尽责的自觉性。“执法模块化”就是根据现场检查、环境违法案件调查等现场执法工作内容、方法，制定各种执法模板，以相对固定的格式进行统一和规范。“管理分类化”就是把监管的企业分为环保守法企业、环境监察警示企业和严管企业，每类企业再按照行业特征和污染物排放划分为A、B、C三类，进行精细化管理。实行“三化”管理后，全市各级环境监察人员明晰了工作责任、规范了执法行为，切实提高了环境执法水平。

　　近年来，哈尔滨市环保部在已取得成效的基础上，继续加大基础建设和体系建设力度。在基础建设方面，达到城乡环境综合整治定量考核、创建环保模范城市、污染减排三表合一，形成排污申报、在线监控和现场核定三表合一；完善创建环保模范城市、执法监管等档案建设。

　　在深化体系建设方面，重点完善在线监控体系和绩效评估考核体系。最大限度整合现有断面水质、区域大气、机动车尾气、放射源等在线监测网络。科学研判目标制定、跟踪督促目标落实、评估考核目标成效。

　　“十五”和“十一五”期间，由于我国中央XX对于环境质量以及可持续发展的重视，哈尔滨市积极开展了一系列的环境监察讲座以及会议，不断商议与提升目前哈尔滨市各级XX的环境监察工作效率，力争能够更好地改善与提升整个监察大队的工作效率以及质量。截止至2011年底，哈尔滨市、区县两级监察部门共完成547936次现场环境监督执法检查。其中污染防治设施现场检查134475次，建设项目现场监督检查25310次，限期治理项目现场检查50850次，污染物排放许可证现场监督检查95062次，排污申报登记检查单位108836户，申报登记53187家，其他类别早检、晚检、巡检等共检查80216次。对63931台(套)污染防治设施进行了环境执法检查，正常运转设施48766台(套)，正常运转率达76%。办理申请人民法院强制执行案件229件，执行完毕193件，执结率84.28，从立案到强制执行完毕，最短为5个月，最长为5年零两个月

　　多年的发展以及哈尔滨市各级XX对于环境监察的重视程度的日益提升，可以清楚地看到现有哈尔滨市的空气质量、水环境质量等均较上世纪七八十年代有了明显的改善，改变了人们对于传统哈尔滨市老工业区环境质量差的总体影响，并且受益于良好的环境执法对于现有的哈尔滨市的经济发展以及城市建设也起到了良好的促进作用。

　　3.2.1查处、纠正环境违法行为，有效遏制环境质量下滑的趋势

　　哈尔滨市是传统的老工业区，因此在过去人们的严重哈尔滨的空气质量状况非常差。但是，随着近年来哈尔滨市各级XX对于环境质量监察的重视程度，大大改善了人们对于哈尔滨市传统的老工业区空气混浊、水环境质量差的看法，并且借助于良好而严格的环境监察，有效遏制了许多的潜在犯罪行为。对于部分犯罪分子以及违法排放企业起到了一定的震慑作用，从而使得哈尔滨市的环境质量得到了较大的改观，有效的遏制违法排污企业的不法排污行为。哈尔滨市的空气质量优良天数逐年提升，从2005年的184天，逐步提升到了2010年的276天。

　　3.2.2积累大量污染防治资金，为哈尔滨市环境质量改善提供资金保障

　　环境监察本身是一项复杂的工程，不仅仅是需要每一位人员都具有良好专业素质以及监察素质，更为重要的是需要大量的资金投入，不仅是需要大量的人力资本的投入，同时也需要相应的监察设备、检测设备等各方面设备的购置，并且随着现代企业污染方式、排放措施以及污染源的数量的增多，使得在实际监察管理中必须要能够不断对现有设备进行更新与添置。因此，资金的管理室哈尔滨市环境监察中十分重要的环节。为了能够保证资金筹措以及使用的有效性，保证整个环境监察资金的充裕性，哈尔滨市XX一方面每年都会从全市财政支出中拨出一定的份额用于环境监察工作，并且随着对于环境监察工作的重视程度的不断提升，其每年所拨付的额度也不断上升；另一方面由于环境监察力度的提升以及相关法律法规的不断完善，哈尔滨市本身对于相关企业的处罚力度以及监察力度也在随之提高，由此对部分高排放企业收取相应的排污费用以及违法企业的处罚无疑在一定程度上也保证了现有的污染防治资金的充裕性，形成了良性的循环发展。

　　哈尔滨市排污费征收始于1980年，到2012年累计征收排污费63321.94万元。相对于黑龙江省的其他省市而言，现有的哈尔冰市的污染防治资金是非常的充裕，一方面是来源于广泛的资金筹集渠道，另一方面也是得益于其资金使用效率的不断提升，保证了每一笔资金的支出都能够追踪到具体的个人以及基层单位，从而避免了传统资金的去向不明以及使用效率的低下。

　　尽管哈尔滨市在近年来环境监察工作中取得了重大突破以及良好的成果，但是由于其整体环境监察人员配置以及设备和观念等原因，使得其在具体的环境监察工作中依然存在一定的不足，从而制约了整体环境监察工作的效率。具体表现在以下几方面：

　　3.3.1生态环境保护管理和执法监督体系还需要改善

　　环境监察是一项复杂的工程，其所涉及的内容众多，不单单是日常的度与企业的监督与管理，同时也包括了相关环境的保护以及对于企业行为和污染源的检测以及证据的获得等等。近年来，哈尔滨市虽然依据目前全市的企业以及环境污染现状，制定了以日常监督执法列为基础，以环境监察执法监察视为保证的监督执法体系，并且也取得了一定的效果，特别是提升了目前环境监察的效率。但是，在此过程中更多的是依赖于XX力量，并没有充分将群众以及媒体在环境监察作用引入到XX中，对于群众和媒体的环境监督力量重视程度不足，没有意识到社会力量的重要性以及对于环境监察的积极意义。除此之外，由于目前哈尔滨市针对不同的资源保护有相应的部门进行管理，而这无疑使得实际的监察过程中的力量以及资源的分散，并且可能造成部分企业存在重复监察与监督，而部分企业则无人监督管理的权责不分的现象的出现。由此就需要未来哈尔滨市进一步对目前区域内的环境监察队伍进行重新的整合与划分，特别是要根据城市建设以及企业布局进行针对性的调整，从而保证监督力量能够充分发挥作用，能够针对性的对部分污染企业较为集中的区域进行严格管理，而对那些污染企业较少的区域进行适当的监察力量分配。

　　3.3.2环境执法能力严重不足

　　由于哈尔滨市近年来的城市化进程的快速发展以及老工业区的改造使得目前哈尔滨市的环境监察的工作负担以及工作量的急剧上升，与此同时受制于目前的设备本身的老化以及监察人员数来那个以及综合素质的不足，从而直接导致了现有哈尔滨市环境执法能力的严重不足。

　　截止至2012年底，哈尔滨市环境监察队伍共有在编人员325名、5个环境执法机构，而他们要处理的监察企业以及个人则超过了数万家，每年需要处理的环境污染事件超过了2万件，而如此庞大的监管对象无疑就现有的监管人员数量而言是远远无法满足与完成的，监管人员与监管对象比例达到了1:61.5。除了人员配备的不足之外，目前在设备上平均每个执法机构仅有1.4辆车、2.7台取证工具，这显然远远无法满足目前哈尔滨市的环境监察需求，如此少的设备本身的使用平均一天仅仅能够对一个区域进行监察与管理，若去掉设备维修等意外情况，其执法效率可想而知。

　　除了设备、以及人员数量的严重不足之外，目前哈尔滨市的整体监察队伍综合素质也有待进一步的提高。由于环境监察相对于一般的职能部门而言，其不仅仅是需要监察人员具有一定的相关监督管理方面的专业背景，同时更需要他们拥有来良好的环境以及污染方面的专业知识，能够充分了解不同的污染源以及污染物质对于环境的影响和危害程度，因此其本身对于环境监察人员的综合素质要求较高。但是，目前在哈尔滨市的部分区域为了能够节约人力资本或是内部的任人唯亲现象，使得他们在招收相关执法人员的过程中忽略了度与其综合素质的培养以及提升，并且并没有针对性的进行相关具有专业背景人士的招收，由此使得整个部门人员的综合素质的不断下降。而多重因素下，共同形成了目前哈尔滨市环境监察执法不利的局面。

　　3.3.3环境执法审理过程的不到位

　　环境监察不仅仅是对企业违规行为的管理，更是对其未来后续行为的规范。因此，就需要对其违法行为进行合理的惩治与处罚，而惩治与处罚无疑就必须要要具有合理的审理过程，真正让犯罪违法企业做到心服口服。，目前哈尔滨市的环境执法审理一般为书面审理，更多的是停留在表面或是书面文本，缺乏有效的实践依据作为保证，并且没有充分依据企业现有的经营状况以及整体污染行为的危害性进行通盘考虑，从而导致了审理准确率得不到保证，没有很好的对其行为所带来的后果以及社会危害性进行判断，由此导致了在实际的惩治与处罚不科学性，从而制约与影响了环境监察实际作用的发挥。

　　3.3.4环境执法处罚的不到位

　　良好而有效地处罚无疑能够对目标企业的违法行为进行处理，更为重要的是可以杀鸡儆猴，对其他的企业做到有效地警示作用，避免了同类行为的再次发生。但是，在出发过程中并不意味着处罚力度越大越好，而是应该根据企业的行为进行合理的定性，从而选择最为合适的处罚力度，进而能够给予企业一个改过自新机会的同时，也避免了类似事件的发生。

　　从现有的处罚力度中，我们发现在实际执法过程中，哈尔滨市的处罚机制存在一定的不足。受制于目前的考核标准，主要是以处罚率来评价目前的环境监察执法效率，因此为了提高处罚率，对于污染较小的企业以及机构，虽然会给予其一定的处罚，但是根据我国现有的法律法规以及污染行为的定义和执行而言，往往只会给予数额较小的处罚；同时对于那些污染行为较大的企业以及个人，即使给予最低50%的罚款，其本身的威慑性以及对于企业所承担的负担也都是巨大的，但是尽管如此因为财政收支本身的局限性使得实际处罚数额本身并不被计入到实际的绩效考核中，由此就导致了实际处罚过程中的与实际违法行为之间的违背，没有真正实现处罚本身对于企业的警示作用。因此，可以说我国目前的处罚力度较小，导致哈尔滨市环境污染行为所产生以及带来的后果的就是相关行为的频繁发生，并且由于违法成本较小，目前哈尔滨市的环境污染行为的个人以及集体正在呈现逐渐递增的情况。

　　3.3.5环境执法监察执行的不到位

　　执行力度不够，未充分利用税收强制执行措施。由于我国目前的环境执法监察人员属于稀缺性资源，较为有限，特别是与大量的环境执法监察任务相比，可谓是杯水车薪。这也导致对那些经多次催缴仍以各种理由拒绝购置相应的污染环境清洁设备以及有效的污染处理设备，而由于目前哈尔滨市的执行人员的数量较少，同时从我国目前的法律法规来看，并未赋予相关的征管人员强制执行权，因此导致近年来我国环境执法监察执行力度不够，许多的对于环境产生污染的企业以及人员对于监察人员的到来并未给予极大的重视。另一方面，执行人员即使采取了强制执行措施，但是许多的企业他们由于是非法开办或是证件不齐，从而导致监察部门无法查实全部资产等情况，这无疑进一步增加了对于其环境污染现状以及由此所带来后果预估的难度。

　　从之前的研究中可以看到，哈尔滨市的环境监察取得了一定的突破。不过，受制于制度、人力素质以及设备等方面的原因，从而导致了目前哈尔滨市整体执法效率不高。相对于发达国家而言，他们由于其积累了长期的监察经验以及监察制度经过了多年来的不断完善，已经形成了良好的监察体制以及监察效率，因此，对于发达国家相关方面的研究与借鉴，可以为我国提升环境执法监察效率方面一定的借鉴意义。同时，根据之前提到的欠发达地级市的环境执法监察中所存在的问题以及表现情况而言，结合我国目前的环境执法监察制度，笔者认为造成其环境执法监察效率较低的原因主要由以下几个方面：

　　3.2.1环境执法监察立法层次低

　　与发达国家相比我国的环境执法监察法律级次总体偏低且稳定性差。X是目前世界上法律最全的国家，起很早就建立了一系列的环境执法监察法律，包括《环境保护法》、《海洋生态保护法》、《林地管理法》等。而日本作为亚洲经济最为发达的国家，其对于环境执法监察制度的建立尤为重视，日本根据本国国情，在《环境保护法》规定了监察制度的执行程序。

　　我国由于在环境执法监察方面起步较晚，并且传统的经济发展本身对于资源的消耗以及环境的污染较为严重，因此导致了相关法律法规制定的落后。因此直到上世纪90年代才颁布了《环境保护法》，并且经历了1995年对个别条文的修改与2001年的全面修订。而法律法规的不完善无疑导致了相关执法监察部门在实际执法过程中缺乏足够的法律依据，使得其在实际工作中无法可依，没有良好的法律法规作为指导依据，最终导致了在实际的工作中没有办法真正行使环境监察的有效权利，进而导致了实际管理中的法律空白。

　　3.2.2现行环境执法监察的管理体制不完善

　　良好的管理体制无疑对于环境监察的执行效率提供了保证，因此，纵观西方发达过埃及的执法监察部门，他们都拥有一套适合国家自身的执法监察的管理体制。但是，由于哈尔滨市自身的环境执法监察起步较晚，因此在管理体制方面尚不完善，具体体现在以下几方面：

　　一是内部数据管理混乱。在近年哈尔滨市环境监察制度实施后，一些派出到相关部门的监察人员角色转换不到位，仍离不开双重管理模式思维，不敢大胆监督驻在部门领导成员。同时由于内部数据繁多，不同人员的档案以及信息种类庞杂，由此导致整体的内部监督与管理无序，缺乏良好的运行制度与机制的建设。

　　二是缺乏有效的日常监察与控制。由于哈尔滨市环境监察不具生产功能的特殊性，不少部门领导对环境监察抱着可有可无的态度，特别是近几年部门预算、国库集中支付、XX采购等一系列公共财政体制的逐步推行，部分领导更是觉得内部环境监察大可不必。由此使得目前环境监察缺乏良好的日常监察与控制制度，使得许多的日常中的小问题由于没有得到有效监管，日积月累反而逐渐成为制约环境监察工作开展的障碍。

　　三是部门间沟通不利。由于环境监察工作的特殊性，常常被一些领导视为“内线”或“坐探”，环境监察工作也常常因此不能顺利开展。为此，环境监察的成员以及工作小组应主动加强与相关领导和被审单位的沟通，表明环境监察和其他职能部门目标的一致性，及时发现管理中存在的问题，以有效地制止各种管理漏洞，是为了区域经济能更好地实现其最终目标。通过沟通，与相关部门达成一致意见，赢取他们的理解和支持，从而创造良好的环境监察发展环境，确保监察工作的顺利开展。

　　四是工作效率低下。由于现有环境监察部门人手较少，同时每个人的工作量又非常大，使得整个部门在整体的数据分析，信息处理以及资料的整理中显得十分局促，从而导致现有的纪环境监察部门整体的工作效率大大下降，环境监察的作用无法得到充分的发挥。

　　五是监督权限划分不清。目前，在企业的各部门的环境监察中，虽明确了派出部门的环境监察人员的监督职责，但没有具体的考责追责机制，并且一些监察人员不愿多管“闲事”。大多数人员或从人情出发，或从本区域经济利益出发，对发现的问题大事化小、小事化了，监管的作用发挥不大，有些事的具体的权限划分以及信息的保密性大打折扣，给现有环境监察工作的有效开展带来了巨大的阻碍。

　　3.2.3环境执法监察人员薄弱

　　环境执法监察本身是一项长期性的工作，同样也是一项对于人员素质要求较高的工作。因此，在国外他们非常重视对于相关人员的培训以及综合素质的提升，定期会举行相应的培训方案，不断结合企业行为以及现代科学技术的发展从而满足环境监察人员的综合素质的完善，保证他们在实际环境监察过程中能够更有效率。

　　纵观我国，监察部门的人员普遍不足，并且没有充分意识到人员培训的重要性，没有充分意识到现代企业排放行为以及科学技术发展对于人员综合素质和监察工作所带来的要求与挑战。这样造成监察人员的素质与监察工作的要求不相适应。主要表现在:一是政治素质参差不齐。部分人员他们往往贪图眼前利益，或是受到了部分企业寻租行为的影响，从而导致他们在日常工作中无法真正发挥环境监察工作的有效性，导致了部分企业往往能够逃过环境监察，使得人们对于现有环境监察部门形象受到了公众的质疑，使得未来工作的开展受到了一定的阻碍；二是业务素质低。能够独立对企业污染情况以及污染程度审核的人较少，能够独立查办案件的人更少；能够熟悉操作计算机的人员少；懂环境保护以及具有一定行业背景的人员较少，专业化标准的要求与监察专门人才缺失。时代的发展以及新形势要求环境执法监察工作必须实行专业化。专业化标准要求从事环境执法监察的人员必须通过专门的培训，具有较高的业务水平和素质，符合现代经济社会对监察专门人才的需求。从我们调查的情况来看，与监察工作发展相对应的监察专门人才，目前还存在一定的差距。首先是学历水平。目前全市共有监察人员282名，经过全体成员的努力和在职学习，大专以上的学历占95%以上，但第一学历是全日制大专院校毕业的不到10%。其次是年龄结构,2007年统计表明，全市环境执法监察人员45岁以上的有68人，占总数的24%。再次，新录用人员充入监察队伍的少，市局监察局从2005年开始，大学生仅录用4名。由于上述差异，对新知识接受迟缓，导致专门人才的缺少，不同程度地影响到监察工作的深入开展。如对工业企业中污染程度的评估，企业污染排放源的排查等等，大部分检查人员有畏难情绪；由于专业化业务知识缺乏，对现有企业设备的操作以及具体的污染方式和污染来源了解不足，从而使得检查人员有些力不从心。因此，我国目前的环境执法监察人员与国外发达国家相比较，存在巨大不足，需要未来在人才培养以及征召方面进行改革。

　　3.2.4环境执法监察技术落后

　　环境执法监察本身是一项强调技术的活。特别是随着现代企业以及科学技术的发展，企业自身为了寻求利益的最大化，往往采用了一系列非常隐蔽的方式对污染物质进行排放。并且随着污染物质的多元化以及多样化，对于其检测手段和设备也需要不断的更新从而才能够满足现代环境监察需求。但是，就目前哈尔滨市的环境执法监察技术而言，虽然设立了相应的技术部门对企业本身的排放技术以及污染物质进行了针对性的评估和研究，但是由于缺乏一套完善的监察技术判断标准以及评价体系，使得只有在发现了问题之后才会有针对性的进行设备的购置或是具体的方法措施的提出，没有更好的有意识的进行提前的预防，而由于许多的潜在污染源以及污染物的发现往往需要一段时间，而在这一段时间内意味着污染物已经被排放，由此无疑会对城市的环境以及居民的生活产生一定的影响，从而造成严重的社会危害性。因此，这就需要未来哈尔滨市监察队伍不断进行技术创新以及设备的更新换代，力争走在企业的前面形成良好的预判性，从而将环境污染的防治从源头开始。

　　3.2.5环境执法监察信息化资源共享程度低

　　二十一世纪是信息化的时代，无论是在现代商务领域还是XX层面都必须要充分利用信息技术发展所带来的优势不断提升自身的工作效率。以目前世界上信息技术最为发达的X为例，为了促进国内环境监察的效率以及有效性，其不仅在环境保护以及企业具体的设备购置和治理污染监督中大量采用了电子计算机，与此同时，还借助于现代信息手段实现了整个环境监察部门工作的信息化、集约化，改变了传统的内部信息交流渠道以及纸质的工作方式，充分将现代信息技术应用于环境监察部门的方方面面。其借助于现代电子文档管理，对管辖区域内的企业进行定期的排查以及分类管理，从而形成了重点区域以及非重点区域的划分，并且对企业的日常污染的排放进行了电子化的管理，能够清晰地看到不同时期不同时间段企业的污染物排放状况，从而使得环境监察人员能够实时了解企业的实际污染排放情况，进而更加有针对性的对区域内的企业进行监督与管理，避免了传统环境监察工作的盲目性与低效率。

　　而从目前哈尔滨市环境监察部门的信息技术应用情况而言不容乐观，其并没有充分利用现代信息技术的搜集、信息共享以及文档管理功能，没有真正借助与现代软件对企业进行针对性的内容和行为管理，无法充分根据企业的特性来判断以及对于特殊行业的企业进行定期的监察，与此同时内部信息特别是各个部门信息共享的程度低直接带来的是对于企业的重复监察，造成了大量的人力资本的浪费。

　　通过调研和理论分析，笔者试图建立一个较为合理的环境监察监管模式。但是，在现实工作中，哈尔滨市现行的环境监察监管还存在着很多问题，距离完善的理论监管模式相差甚远。我们应当以理论模式为目标，借鉴国外的先进经验，在现有监管基础上，逐步改进环境监察监管水平，力争尽快实现完善的环境监察监管。

　　4.1.1地方XX负总责

　　《xxxx办公厅关于进一步加强环境安全监管工作的通知》（以下简称《通知》）要求，地方各级人民XX要对本地区环境安全工作负总责，切实担负起保障本地区环境安全的责任。要支持环境监管部门依法履行职责，不得要求环境监管部门承担经济发展指针和行业发展任务，更不得干扰环境监管部门正常监管执法。为保证此精神能够有效贯彻，笔者认为，应该建立地方XX首长负责制。即对环境监管中出现的行政违法违规行为由地方XX首长负第一监管责任。此举有利于保证地级XX对环境监管部门的资金投入，避免环境监管中的行政干预，保障环境监管部门的正常监管执法。

　　4.1.2监管部门各负其责

　　中国监管主体众多，各监管部门首先应该按照职责分工，明确自己的责任，各负其责。例如卫生部门要落实医疗机构对药品终端消费安全的责任；工商部门要严厉查处虚假违法药品广告，严格管理城乡集贸市场销售各类存在污染潜在风险的制造与生产设备的行为；公安机关要加大对制售假劣污水净化与空气净化器净化设备的犯罪活动的打击力度；监察机关要严厉查处有关部门和行业滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为；宣传部门要加大环境安全宣传教育力度，营造良好的环境安全舆论环境等等。其次，应该建立环境监管部门协调机制。成立专门的环境监管协调办公室，成员由涉及环境监管的卫生、公安、监察等各部门负责同志组成，定期召开例会，通报一段时期以来的环境监管工作情况，提出工作中存在的问题，共同商议解决方案，协调处理跨部门案件。

　　4.1.3企业作为第一责任人

　　《通知》要求，要规范企业生产经营行为，教育和引导企业守法经营，强化自律意识，完善内部管理制度，坚决杜绝不合格原料、设备进厂进店，不合格产品出厂出店。为切实敦促企业把药质量量放在第一位，国家环境保护局决定今年在设备生产企业试行驻厂监督员制度。驻厂监督员制度不是中国的专利，早在上世纪中叶，X、德国就开始在环保设备等生产企业实施这一制度，并卓有成效。X的驻厂监督员往往身兼数职，他们既要明察暗访，收集企业的违规证据，又要充当企业的政策导向员和法律顾问。他们不仅要懂得企业生产方面的专业知识，还要懂得环境安全等方面的法律法规，甚至还要了解心理学。德国也有严明的驻厂监督员制度，德国的驻厂监督员大都是公务员，且每半年轮换一次。驻厂监督员制度的有效实施，有赖于严格、完善的制度保证。驻厂监督员是中国环境监管手段的一次新的尝试，有助于加强企业和XX间的沟通，使企业从根本上担负起保障人民生命安全的责任。

　　对环境监察的监管需要一批综合能力强的监管人员，他们还需要具备一定的企业管理、质量管理、设备生产工艺等方面的知识。但是，在哈尔滨市监管一线的基层单位，高素质的监管人员极其缺乏。各基层单位应该加强培训工作，切实加强工作人员的监管能力，确保环境监察监管到位。培训重点是法律法规、技术要求、检验检测、打假扶优等相关法规、政策和知识。由于历史等方面的原因，系统人员的整体素质偏低，行政执法人员水平参差不齐，基层技术机构还存在不会检、检不了，有了设备不会用、检验结果不准确等问题，教育培训缺乏针对性和有效性。面对繁重的监管任务和严峻的检验检测市场压力，市局制定了《2010-2015全员培训实施方案》，完善了系统教育培训机制，明确规定系统内人员培训，开展系统技术大比武活动，并将开展岗位练兵、技术大比武活动形成制度坚持下去，真正提高干部职工履行岗位职责的能力。

　　长期以来，我国环境安全知识普及程度不高，公民环境安全消费保护知识缺乏，是环境监察安全问题的主要原因之一。要解决环境安全问题，监管部门应该建立健全环境安全宣传教育机制，加强环境安全宣传教育工作，使消费者树立正确的安全保护意识，投诉举报意识是监管环境监察不可或缺的重要组成部分。

　　环境安全监察关系到哈尔滨市每一位居民的生活质量，但是由于目前许多的污染排放企业其规模小、数量多、与群众日常生活密切相关和准入门槛低等特点，在我国广泛存在。国家虽然已确定了“分段监管为主”的环境监管分工原则，但由于大量污染排放小企业小作坊是前店后厂、即做即产、时停时开的无常性使得要真正从源头打击以及寻找到这些企业成为难点。很难从生产、流通、排放三个环节上划分，从而很难确定监管主体的责任。因此，对那些规模较的污染排放企业的监管必须进一步明确监管职责，可由一个部门进行统一管理；也可根据实际情况划分不同情形由两个部门分别管理。当然，这里可能涉及到与现行有关法律法规相悖的地方，这就需要国家进一步完善有关法律法规。

　　哈尔滨市环境监察监管体系的有效实施还有赖于从行政上、法律上以及制度上予以保障。

　　4.6.1行政上建立责任制

　　通过编制统一的岗位职责和工作守则，保证部门内有法可依，步调一致分解岗位职责，细化工作规程，将执法依据、执法职责和执法责任科学地分解到具体执法岗位；对各执法岗位和执法环节进行合理划分，使各执法岗位和执法环节环环相扣、互相制约；真正做到人员在岗，每个部门、每名工作人员都明瞭自己的工作范围与职责。

　　4.6.2对行政执法行为进行过程监控

　　行政执法是指行政检查、行政许可、行政奖励、行政处罚、行政强制执行等。对于存在质量问题的环保设备销售市场的行政执法，包括从设备的研发、生产、运输、直至上市销售，渗透于设备销售市场的各个层面、各个环节。对其进行过程监控，有利于更好地规范行政执法行为，提高行政执法效率和质量，保证行政执法行为的公平、公正。

　　4.6.3搞好考核评议制度

　　行政执法考核评议制度是检验行政执法机关和执法人员是否全面正确履行法定职责的重要机制，统一的考核标准、流畅的考核程序、科学的考核方法、完善的考核制度体系，将对规范行政执法行为，落实行政执法责任制起到重要推动作用。

　　4.6.4法律上完善法律、法规，落实责任追究制度

　　目前中国的环境监管立法还不甚完善，例如现行环境保护法律对无证经营环保设备的惬意虽然规定了“取缔”，但没有明文规定由谁实施取缔，取缔过程如何操作，取缔的具体措施有哪些。又如不合格设备的召回，其操作程序也没有明确的法律可依据。法律上的漏洞与缺失某种程度上造成了中国现行环境监管工作无法可依，出现打击不力的现象。因此，在建立中国环境监管责任体系的同时，必须完善相应的设备生产销售等相关法律、法规，从法律上保证有法可依。

　　作为控制系统中的负反馈效应，责任追究对于修正系统偏离行为、保证系统沿着正确的方向发展具有重要的作用。责任追究的结果就是针对行为予以人相应的行政处分以致纪律处分。责任追究制度并非指一部单行的法律或规章，它应当存在于各相关的法规之中。完善责任追究制度有利于杜绝法规上的“空白、模糊和混乱”，充分有效地遏制不承担责任后果的做法甚至犯罪行为。

　　两会刚刚结束，有关环境安全的问题，又是大家关心的热点话题。有委员就提出，在xxxx环境安全办和xxxx环境安全委员会的领导下，建立一支督察队伍，专门查处监管部门的不作为，实施对失职、渎职监管者的问责。

　　当前，哈尔滨市经济正处于新一轮增长周期，产业转移、招商引资的力度越来越大，个别地方XX盲目追求发展经济的冲动也越来越大；大的经济形势和背景下，一些企业对降低成本的要求越来越高，对环境保护的投入却相对较少，甚至存在环境违法行为；人民群众对环境保护的关心程度也与日俱增，维护环境权益的意识越来越强。因此，环境监察执法工作面临着新的、更大的挑战，对环境监察执法效能的要求越来越高。

　　环境监察执法效能不仅代表环保部门的形象，更代表XX的依法行政和廉洁高效履职的形象，提升环境监察执法效能对保护环境、打击环境违法行为，促进安徽经济社会又好又快发展，对于进一步调整安徽产业结构，保障经济可持续发展具有重大而深远的意义。

　　本文对梳理了哈尔滨市环境监察执法效能存在的问题，研究了制约哈尔滨市环境监察执法效能提升的因素并进行分类总结，进而提出了适应哈尔滨市提升环境监察执法效能的对策和方法，提供了一套较完整和实用的建设性建议，供哈尔滨市环境监察执法战线上的同志参考借鉴，为XX相关职能部门制定环境保护政策提供理论依据和理论支持。

　　鉴于笔者在研究方法、理论知识等方面的不足和欠缺，本文在整体论述上还不够成熟、深入，致使本文主题和观点原本内涵的价值也尚未得到更加深刻、完整的体现。总的说来，笔者还需要在今后的学习和工作中，用所学的理论知识，进一步加强，进一步完善。

　　因此，在未来XX管理以及研究中，首先要在观念上重视对环境安全的公共服务，其次要扁平化环境监管机构，第三要XX主导建立环境监管的公共合作框架，只有这样，复杂的环境质量问题，才能真正解决问题。对于这些问题，光靠XX的监管显然是不够的，还需要企业、社会和消费者的介入。这就需要积极倡导公民精神，疏通公民个人监督举报环境安全问题的渠道，转变为XX、企业、社会和个人多方合作的公共治理结构，而XX本身的能力建设，不能仅仅停留在XX权力结构的调整上。应更多关注如何提升公民的环境监督能力，如何提升企业的自我监督能力，利用信息化手段建立XX、社会、企业、公民的合作监督框架。

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