摘要：目前,我国的行政问责制度建设在理论和实践中都取得了一定的成效，行政问责法制建设还存在一些缺陷。针对这些缺陷和问题,本文主要针对食品行政问责制的一些问题进行阐述，并以此为契机提出一些可供参考的借鉴。
关键词：行政问责制；食品问题；完善
“三鹿问题奶粉”“双汇瘦肉精”“水泥核桃”，“染色馒头”等食品安全问题，近几年时常的频发,也严重影响了我国社会稳定。食品安全问题出现后，随后就引发全国性的行政问责风暴,这使我们有足够的理由深入思考食品安全中的行政问责问题。这次的行政问责风暴,大批官员因重大食品安全事故被免职。
一、行政问责的基本含义
所谓行政问责制，是指一级XX对现任该级XX负责人、该级XX所属各工作部门和下级XX主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。
行政责任是近代国家责任政治的产物，是“主权在民”及“权力分野”原则的必然要求。在XX管理中，行政与责任从来是一对孪生兄弟，有权力必须有责任制度约束。行政问责制是在行政责任基础之上提出的一个新的概念。行政问责制的概念内涵，有许多不同的释义。
二、行政问责的基本制度
韩剑琴认为，行政问责制就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失、不履行或不正确履行法定职责、或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。［1］
行政问责制其中包括十种情形是：（一）有令不行、有禁不止；（二）独断专行、决策失误；（三）滥用职权、违法行政；（四）办事拖拉、推诿扯皮；（五）不求进取、平庸无为；（六）欺上瞒下、弄虚作假；（七）态度冷漠、作风粗暴；（八）铺张浪费、攀比享受；（九）暗箱操作、逃避监督；（十）监管不力、处置不当。创新，出台了行政问责办法和服务承诺制、首问责任制、限时办结制等四项制度
三、食品安全问责的基本框架
2008年下半年以来，随着“三鹿奶粉事件”浮出水面，各类食品安全恶性事件陆续曝光，受害者数量众多，恶劣影响令全国震惊。食品安全事故的频发有诸多原因，其中一个很重要的原因在于对食品安全负有管理和监督职责的行政主体的行政执法责任制的模糊与缺失。建立食品安全管理行政问责制度，旨在使行政问责制在食品安全的管理方面做到程序化、规范化和系统化。所谓食品安全管理行政问责制是指特定的问责主体针对各级XX以及食品安全监督管理职能部门由于故意或者过失，不履行或不正确履行法定责任以致造成食品安全事故的情况，要求其承担否定性后果的一种规范。食品安全管理行政问责作为行政问责在食品安全领域的具体运用，对于行政问责的理论基础和分析方法是基本适用的。
《关于实行食品安全问责的暂行规定》建构起问责制度的基本框架，文字不长，但内涵丰富、要点明确，需要深刻领会、坚决执行。第一，明确规范了问责的范围，这就是包括从中央到地方各级党政机关的领导成员和事业单位的领导成员。第二，明确规范了问责的原则，这就是，“严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序。”第三，明确规范了问责的内容，对决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响等七种行为进行问责。第四，明确规范了问责的方式，包括：“责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。”第五，明确规范了受问责的领导干部重新任用的原则，规定“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。”“一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”第六，明确规范了实行问责的一系列程序。
四、食品安全问责制度运行的现实分析
（一）行政问责法律体系不健全
1.食品安全管理行政问责制立法不健全从全国整体来看，xxx己出台一些有关行政问责的规定，2009年7月12日xxx办公厅、xxxx通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，列出了对县级以上领导干部适用的问责情形、方式以及问责的程序等，但该“暂行规定”问责客体范围过于狭窄。全国人大制定通过的《行政许可法》、《公务员法》并不是专门针对行政问责进行的立法。在食品安全管理和监督方面，《食品安全法》以法律的形式规定了食品安全管理和监督方面的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任承担形式，但并没有细致的管理和监督人员问责的具体制度安排。
2.食品安全管理行政问责制配套制度不完善
一方面，绩效评估制度设计不科学，主要体现在：缺乏国家统一的绩效规则；已有的绩效评估制度设计太过笼统与模糊；没有建立科学的评估指标体系，绩效评估程序的公开性较差等。另一方面，缺少食品安全管理和监督责任人惩处后的行政救济条例。我国食品安全管理和监督责任人被问责后，对于正确问责的救济途径的规定并不明确，《公务员法》《行政监察法》、《质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》等相关制度都没有对此予以规定。
（二）行政问责主体缺位
在我国,行政问责主体是谁?xxxxxxxx在十届人大二次会议上的XX工作报告中已经作出了明确的回答:“XX的一切权力都是人民赋予的”,“只有人民监督XX,XX才不会懈怠”。但具体到每一个官员的问责操作上,我国的行政问责具体形式的主体主要由党委或上级XX来启动,以同体问责为主,属于典型的“自上而下”的问责体制运作。但在我国上级官员承担连带责任体系下,此种上级追究下级责任的问责机制显然会导致行政问责制失去公平性和公正性。此外,从我国各地的行政问责的实施情况来看,各地方承担问责权利的主体行政机关十分混乱,有的地方由监察部门承担,有的地方由立法部门承担,有的地方直接由行政首长担任,这不仅造成了各个行政部门之间的权能不清,职责不明,同时行政问责制难以实现具体操作,不能发挥出行政问责制应有的功效[2]。
1.问责主体矛盾
根据法律规定，问责的决策应当由人大做出，问责的执行应当由行政机关进行；根据党政规定，问责的决策与执行都由党政机关进行。在效力上，法律大于党政规定，但在国家权力层次上，政党规定等于法律，这样结果是党组织与人大拥有同样决策和执行问责的权力，通常会出现的情况是党组织责令人大选举或任命的官员辞职，这样看来，问责主体之间因为没有统一的法律标准分配各自问责决策的权限，致使问责主体的权限相互矛盾。
2.问责的客体太多
2009年6月实施的《食品安全法》设置了一个能起到统领作用的食品安全管理和监督机关——食品安全委员会，并且重新界定了卫生部门、食品药品安全管理和监督局、工商部门、质监部门各自的职责，力求避免“八个部门管不了一头猪”的情况。但是，“分段管理和监督为主，品种管理和监督为辅”导致权责上交叉或空缺的弊端将很难推进食品安全管理和监督行政部门问责制的有效进行。
3.问责的标准不统一
因为各个地方、部门、企业都有各自制定地方、部门、企业食品标准的权力，而地方、部门、企业间缺少资源共享的意识，这样就造成通常在国内一个标准，国外一个标准，国家一个标准，地方一个标准，部门一个标准，企业一个标准的局面。行政问责因为没有统一的法律标准或其他规范性标准，只能够按照法律法规、中央文件或主观经验来进行实践的处理，而这样行政官员却在承担了行政责任的追究结果之外承担了政治责任、法律责任、道德责任，使得行政问责的界限与程度变的混乱与模糊。
4.问责的程序不规范
在异体问责上，人大是主要的问责主体，但是人大的问责程序的规定比较笼统，而已有的行政问责办法中的程序规定也存在着一定的缺陷。问责程序主要包括三个环节：提起、答复、处理。在问责的启动上，主要由行政首长提起，比如说阜阳奶粉事件中，安徽省长两
次进行批示与嘱咐，xxxx也多次进行批示。但在问责答复与处理上，具体由哪个主体行使调查权、哪一主体行使决策权还缺乏明确统一的规定。
（三）社会问责文化的缺失
我国公民、XX缺乏问责意识，主要原因是缺乏问责文化。一方面，XX与行政官员的“官本位”观念根深蒂固。这种惟上是从、惟权至尊的观念古已有之，即使在当前的社会主义民主与法治建设之时，依旧顽固不化。在这种观念下，XX只听命于上级，却忽视了执政的根本目的就是以人为本；公民视XX与行政官员为权力支配者，而非权益代言人，怕XX、畏惧权势，逐渐埋没了XX与公民的问责意识。这个问题主要存在于异体问责主体间。另一方面，自我保护意识差，索赔意识淡。中国古代人们总是以免于诉讼而万事大吉，导致众人怕诉、逃诉。“窦娥冤”这样能抗争到底的实例实在少之又少。现当代，即使以法律手段追究了XX的责任，也没有多少公民要求XX进行赔偿。随着中国现代化的进程，传统政治文化上的弊端已渐渐消退，但若要建立食品安全管理和监督行政部门的问责制度，若要呼唤问责意识的成长，就应当重新重视如上所述的弊端，培育出行政问责制度相适宜的问责文化。
五、完善食品安全问责制度的对策建议
（一）健全和完善食品安全管理行政问责制法律体系
1.健全食品安全管理行政问责制立法从广义上说，对食品安全管理行政问责制立法应是我国《行政问责法》中的一部分，而由于立法进程困难重重，我国全国范围内还没有一部统一的《行政问责法》，这也就造成在食品安全管理行政问责领域，尚没报报有统一的法律条文作为处理相关责任案件的直接法律依据。因此，今后我国要加快《行政问责法》的立法进度，并在该法中明确列出食品安全管理行政问责的相关法律规定，厘清食品安全管理行政问责的主体、客体、标准、方式、程序、救济等。如果今后时机成熟，还应制定我国《食品安全管理行政问责条例》，以条例的形式深入细致地规定食品安全管理行政问责的具体内容，作为我国《行政问责法》和《食品安全法》的法规补充，进一步健全和完善我国食品安全管理行政问责法规体系。
2.完善食品安全管理行政问责制配套制度
第一，要建立和完善XX和公共组织绩效评估制度，特别是通过评估公共政策的执行标准、执行程序、执行时效，为食品安全管理行政问责提供可依据的科学标准。合理适用的绩效评估制度应包括统一的国家绩效规则、具体且具有可操作性的绩效评估制度、科学的评估指标体系以及透明公开的评估程序。
第二，要建立食品安全管理责任人惩处后的行政救济条例。建立“问责干部”复出任用的科学机制，应该重点围绕复出职位、复出条件和复出程序这三个重点进行设计，并与现有的制度规定相衔接，充分尊重人民群众在官员复出任用中的民主权利。
（二）明确食品安全管理行政问责运行机制
1.明确问责主体权限，强化异体问责作用对于我国食品安全管理行政问责来说，除了继续稳定行政系统内部的问责体系，强化人大、司法、媒体、社会公众等异体问责也显得尤为重要。随着民主政治进程的逐渐推进，我国的新闻舆论监督问责，已越来越显示出它的不可替代的重要力量。尤其在披露和报道食品安全事故的及时性、客观性方面有着独特的优势。公众为权力的根本所有者和食品安全的直接承受者，对于食品安全管理和监督部门有着天然的问责权力。要促使公民参与问责，就必须构建公民参与监督问责的制度平台。目前，在我国这一制度平台主要应该建设以下内容：配套制定公众问责程序；发展电子政务，实施阳光政务；建立公益诉讼制度，保障公益诉讼权；健全人民举报制度，实现举报制度的法制化；注重网络监督对食品安全管理行政问责的重要作用。
2.明确问责客体责任层次
根据突发食品安全事件中对食品安全事故的分级，食品安全管理行政问责也应当分级。对食品安全行政问责进行分级应当依据食品安全事件危害大小、影响程度、责任机关及责任人的级别对各级别问责进行相应的规范，建立食品安全行政问责层级体系。强调“行政首长问责”并不意味着放弃对一般执法人员的问责，对于一些由执法人员因失职造成食品安全事故的必须要进行处分，造成恶劣影响的更应该追究法律责任。
3.扩大问责事由范围外延
食品安全管理行政问责的事由表面上针对的是食品安全事故进行问责，其实其问责的意义远不止于此。正是基于这一点，对于食品安全事故中所暴露出来管理和监督部门的“不作为”、“消极作为”也应当纳入问责的事由。
4.规范问责程序制度体系
行政问责的具体程序可能会因问责主体和对象的不同而有所差异。
（三）构建全社会性的行政问责文化
营造行政问责文化的核心是破除“官本位”思想，建立“以民为本”思想为核心的新政治道德。公共行政无论在总体上还是在行政人员个体那里，都应当把维护公共利益作为目标，脱离这一目标的行为都应是对该责任的背离，都应当承担其后果和责任，即使得不到法律的惩罚也应当受到道德的谴责。因此，在保障全体国民食品安全这一伟大事业中，各级XX及其管理和监督部门应树立“有权必有责”的行政责任意识，真正履行以人为本，全心全意为人民服务的宗旨，真正为广大民众提供透明、公开、民主的行政问责文化氛围，提高各级XX的公信力，为建设和谐社会提供助力。
总之,完善行政问责制对依法行政和法治XX的建设具有重要作用,对依法治国和建设社会主义法治国家也具有重要意义。笔者希望这篇论文对我国的行政问责制的进一步完善提供一定的参考价值。
参考文献
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