摘要:难民问题一向都是国际社会上的热点话题，2015年欧洲的难民数量急剧上升，地区冲突的不断扩大造成了严重的难民危机。现阶段难民法律保护的立法与实践存在着缺陷，合法有效的保护难民需要国际社会的共同努力。既要从难民的输出国出发，帮助他们稳定社会秩序以减少动乱与不安。也需要国际社会齐心协力，共同完善难民法律保护的实施机制。
关键词:难民；法律保护；实施机制
一、难民的界定与分类
（一）难民的定义
最初，世界上只有少量难民，因此并没有得到国际上的重视。在第一次世界大战之后，欧洲的各大同盟阵营开始相继瓦解，新的国家政治格局造成了大量的难民涌现，难民问题终于得到了关注。国家联盟为解决这个问题，成立了难民事务高级专员，规定了难民的定义，即特定来源国的逃亡者。在适用中因受到地域化的限制，使得难民事务高级专员在世界范围内无法发挥作用。
“难民”这一词来源于法语，国际上的难民的定义分为狭义难民和广义难民。狭义难民是指“公约难民”，是指联合国1951年《关于难民地位的公约》界定的难民：一切有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某社会团体或具有某种政治见解的原因受迫害，而留在其本国之外，并且由于此项畏惧，而不能或不愿意受该国保护的人。[]广义难民是指“章程难民”，是联合国难民署根据其《章程》所认定为难民的人。其定义是：由于其生命、自由、安全受到严重威胁而逃离其国籍国或经常居住国的人，[]这种威胁可能来自普遍的暴力、国内武装冲突、外来侵略等情况。“章程难民”扩充了难民的保护范围，较为全面地对难民定义进行界定。
近年来，基于难民法律保护的实践和现状的需求，难民概念的外延应当向较广的领域扩展，不应仅仅是保护“公约难民”,同时也要包含战争难民、经济难民和环境难民。
（二）难民的分类
国际上通常根据难民的产生原因将难民分为以下四种类型：
1.政治难民有着悠长的历史，在难民公约中所规定难民产生的原因只与政治有关，因此受到国际社会的广泛认可。政治难民通常能得到接受国的庇护与援助，其权利得以充分保障。
2.战争难民是指由于外来侵略和本国内战导致本国的秩序严重扰乱而无法继续生存，从而被迫离开其所居住的国家。战争难民的数量在难民中占绝对的比例。虽然战争难民一直是属于难民中的主流，但难民公约没有把这类难民纳入到公约中，因此，战争难民无法确定难民地位，也得不到应有的权利保护。
3.经济难民主要是指为了经济原因而在原居住地无法生存而被迫迁移的人，包括逃往领国边境和在本国流离失所的人。[]有人认为贫穷问题属于发展和国际援助的范畴，并不属于难民的范围内。通常情况下，国家会根据国内法将其视为非法移民。2015年10月9日，欧盟将经济难民视为经济移民，成员国在系统遣返经济移民返回本国政策上达成一致。
4.环境难民是指全球温室效应及环境的恶化使得各地干旱、荒漠化及海平面上升等，严重有碍生存而被迫离开其原居住地的人。环境难民是一种新型难民，因环境问题造成的难民数量正在成倍的上升，甚至由超越传统难民的趋势。但国际法对其界定还很模糊，也未被列入难民公约保护的范围内。
二、难民法律保护的实施
（一）难民保护的法律依据
1.国际人权法的法律文件
国际社会基于对人权保护而专门建立的保护难民的法律，其宗旨和国际人权法相同。难民问题是人权问题，难民法是国际人权法的一个分支，适用于国际人权法。难民的法律保护应有与人权相关的法律文件作为依据。以下的四个法律文件是现代国际人权法的基本文件，它们共同构成了体系性的“国际人权宪章”。
1945年《联合国宪章》中的人权思想贯穿整部法律文件，宪章确立的国际人权保护的基本原则，是人权保护上最低限度的国际标准。1996年《世界人权宣言》规定了基本人权的内容，是对《联合国宪章》的细化和解释。更加细致的将权利义务相结合，内容涉及到生产、生活的各个方面。其人权理念已被各国国内法广泛吸收。1996年《公民和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》是对公民个人所享有的经济、社会和文化等方面权利的具体化，是各国人权保护所依据的行为准则。
2.有关难民的专门国际公约
1951年《关于难民地位公约》是第一个保护难民权利的普遍性国际公约，首次对难民的概念、基本原则和地位作出系统的规定，具体到对难民保护采取的具体措施、难民的福利保障等。对缔约国的保护义务予以全面规范，要求缔约国应与难民署合作，定期向其汇报难民的基本情况，在执行保护工作时提供便利。
1967年《难民地位议定书》采纳了《难民公约》的全部保护性条款，在此基础上规定联合国与缔约国的合作义务，以利于监督议定书各项条款的实施，包括向难民署提供议定书的实施进展、现行有关难民的法律。
3.区域法
1969年《关于非洲难民问题具体方面的公约》和1984年拉丁美洲《卡塔赫纳难民宣言》被认为最为重要的区域性法律文件。这两份文件在难民公约的基础上，增加了难民产生的客观原因，比如接纳了为避免外国侵犯、外国统治的人，主观因素不再是“有正当理由担心受到迫害”，这使更多的难民得到了援助。在难民大规模涌入的时候，庇护国不需要在逐个审查主观要件，减少了阻碍难民援助工作难以进行的原因，加强其应对能力，对非洲和拉丁美洲等特定区域难民的权利保护产生了重要影响。
1990年《都柏林条约》为欧盟的难民与庇护制度建立了较为完备的法律体系，规定了难民寻求庇护的申请流程及承担责任的主体，强调难民首次抵达的成员国有责任和义务收容难民，并受理难民的申请。
（二）难民法律保护的基本原则
1.人道主义原则
人道主义渗透在人权法、难民法、人道主义法。[]人道主义原则适用于全部的武装冲突中，不以国家参加公约为前期。在难民问题中，人道主义原则是指接受国对于符合条件的难民应给予同样的援助。不得歧视与迫害，此原则对于接受国来说是义务性的，没有任何回报，这也就要求接受国要拥有超越本国利益的价值观。
2.不推回原则
难民保护的不推回原则是指难民驱逐或送回本国后，如有遭受剥夺生命或自由的危险，则不得将其遣返原居住国。此原则最早出现在十八世纪的英国，它只是一种道德的存在，并没有法律的约束力。直到1951年以公约的形式正式确立了不推回原则，对其进行了系统、详细的规定，内容包括对难民或者寻求庇护者的边界不拒绝、不引渡、不驱逐和域外不推回。
难民不推回原则也存在例外的情形，不是所有的难民都不得送回原居住国。如果难民对接受国做出危险其安全、社会秩序的行为，则该难民将不受接受国的保护，可以将其驱逐出境。
3.临时避难原则
难民问题爆发时往往是大规模涌入的状态。然而接受国在甄别难民时需要时间，在此期间难民不能随意进入接受国也不得推回其国家，在这种情况下接受国将采取临时避难原则。对于寻求援助的难民群体，接受国不能将其拒之门外，而是要提供临时收容的场所，让国家在充足的时间里决定是否同意并接受庇护这些难民，与此同时难民可自由选择前往第三国家或者遣返，这有利于维护难民的尊严和保护难民的权利。
临时避难是在指难民在不推回原则之下被授予的一定的国际保护，这种保护的临时性在于持久性解决方案的未决。[]许多国家基于人道主义承认不推回原则，将难民长久的安置在本国，接受国面临着沉重的经济压力。接受国在允许难民进入时明确声称这种避难是临时的，解决了难民临时安置问题也维护了接受国权益，形成了双赢的局面，临时避难原则是难民法律保护体系中的一种独特的保护方式，具有不可替代的法律地位。
4.国际团结合作原则
国际团结合作原则要求各国在应对难民问题时，严格遵守联合国宪章，善意履行义务。共同分摊接纳、援助和安置难民时所产生的费用。众所周知，难民问题仅仅只靠一个国家或是区域是不能从根本上有效解决的，需要各个国家、地区和国际组织团结合作，建立有效的难民保护机制。
（三）难民法律保护的实施机制
1.联合国体系下难民法律保护的实施机制
联合国难民署从1950年成立之日起一直致力于以保护难民的权利和福祉为宗旨。它在联合国大会的授权下进行工作，对联合国大会要求保护和援助的难民给予保护，以维护他们的自由和权利。其主要职能为：在保护和援助难民时，监督各国对难民公约和议定书的实施。促进各国建立符合国际标准的甄别程序，并参与到各国的实践中。监督庇护申请公平公正的进行和确保难民在接受国能得到公平待遇，享受与国民相同权利和自由。
全球范围内的诸多国际组织在应对难民援助问题时，联合国难民署无疑扮演着至关重要的作用。它与各国XX、国际机构和国际组织保持着密切的联系，形成了国际合作机制。每当难民危机爆发，难民署指导工作和协调难民的救助工作，努力保证每一个难民能够得到庇护，找到安全的避难所。
难民署通过自愿遣返、安置第三国和就地安置，这三种的保护措施安置难民，使得难民最终或永久解决。[]自愿遣返是一种最为理想的解决方法，联合国尽力帮助难民安全并不受原国籍国歧视的情况下自愿返回。联合国难民署与难民本国共同起草遣返协议，列明保证难民回国后的安全条款。同时难民署为自愿返回的难民重建房屋，帮助其重新融入社会。在短期内自愿遣返不能实现时，难民署将力促庇护国就地安置并融合难民，并获得该国国籍而结束难民身份。对于既不能安全遣返，又不可能就地融合的难民，联合国会寻求第三国重新安置。
2.国内法的实施机制
（1）X的实施机制
X《1980年难民法》基本采用了难民地位公约和议定书中的定义来确定接受难民的范围，确定每年接受难民数额，规定国会是难民政策的执行机构，负责统一安置难民。X在接到庇护申请时，首先由X国土安全局进行审阅，安全局官员可以批准庇护申请或者移交高级行政机构。庇护申请被拒的申请者可以向联邦法院提起上诉，同时可以根据不推回原则请求暂缓遣送。同意庇护的人获得由安全部签发的身份证明，有权在X自由流动、接受教育和进行工作，享有除选举权和被选举权以外的全部政治权利。当难民定居后，慈善机构和其他专门从事重新安置的志愿机构，为其提供房屋、衣服和资金。卫生与公共服务部提供医疗救助和语言、就业等培训。
X的难民政策及其对难民的接纳,体现了一定的人道主义精神,但终究服从于现实利益,服从于X国内利益与对外战略需要。[]在此次欧洲难民危机时，众多国家对难民敞开大门，X却对难民申请避难采取了极为严格的审查手续。总统签署了限制难民进入X的行政命令，造成大量人口从X越境加拿大，在加拿大魁北克省边界申请难民身份，数量比往年骤增230%。联合国难民署因此在联合声明中呼吁，难民应得到平等保护和帮助，不得差别对待。
（2）德国的实施机制
德国的难民政策是将1990《都柏林公约》中的各项条例和指令转化为国内法执行。根据《避难程序法》，难民进入德国必须进行登记，边防部门将其指派到最近的初步安置点。在难民接受了初步的安置后需提交个人难民申请，由联邦移民与难民局负责审理避难申请，符合申请条件后，向申请者签发临时居留证。若主管部门要求申请者离境将其遣返或遣送其他国家时，申请者有权上诉至法庭，遭到驳回后，则需离境和遣返。
在2015年3月修订的《避难申请者给付法》中，将难民的日常保障任务分配给了各州。联邦主要协调并提供财政支持，各州承担起难民衣、食、住、医疗、就业等日常事务安置的任务。德国在接收难民方面一直呈现出开放性的难民政策，仅2015年，德国接受了高达100多万人。积压的难民申请堆积如山，审核人员严重不足，导致德国国内民意发生变化。德国的开放性政策虽给难民带来了自由和权利，但同时也给德国带来了负面的影响。不仅冲击了德国的经济、文化和政治等，还加剧了欧盟内部的内部矛盾。德国不得不推出的难民政策，从开放性难民政策转为收缩阶段。难民危机迫使德国不断调整、完善难民政策上的指导原则。德国国内制定一部真正意义上难民法迫在眉睫。
三、国际上难民法律保护机制存在的困境与对策
（一）难民法律保护机制的困境
1.难民公约的局限性
1951年难民公约是第一个就难民保护达成共识的法律文件，也是唯一一个国际层面上的规范性法律工具，在今天仍然是联合国和主权国家开展工作的法律依据。但随着时代的进步，现代工具的日益发展，全球的流动人口越来越多，世界范围内的难民越来越多，难民的产生原因、种类也随之发生了巨大的变化。六十年后的今天，难民公约的自身缺陷制约了难民法律保护机制发挥应有的作用。
第一，难民公约中所规定的难民定义过于狭窄，1951年公约和1967年议定书明确规定了难民只是由于宗教、国籍、种族、政治见解等原因，以上原因都与政治有关，也就意味着难民公约只保护政治难民。然而当代大多数难民产生于战争、经济、环境等因素。大部分难民群体因为不符合此难民定义而被排除在外。另外，在实践中个别国家以狭义的难民定义为借口，来逃避自己应有的责任。联合国难民署基于人道主义实行的一些援助行为因缺少法律依据而没有获得主权国家的支持，导致因巨大的经济困难而难以为继。难民定义的狭窄是不合理的，难民的定义应与时俱进，跟紧难民的国际形势变化，全面地保护难民权利。
第二，难民公约缺乏现实的指导性。在公约中规定主观原因的畏惧要有正当理由，但是并没有对正当理由的标准作出任何的解释。因各国的标准、法律规定的不同，对正当理由的理解有所偏差。公约给予了主权国家相当大的自由裁量权，主权国家为维护自身的利益任意的进行缩小解释和扩大解释。这是难民公约过于原则性而产生的漏洞，严重削弱了其对于主权国家的约束力，使得难民法律保护过于的形式。
第三，难民公约过于重实体轻程序，缺少统一的程序规则。特别是难民的甄别程序及庇护程序缺失具体的权威性标准，实施时十分混乱。虽然有《关于难民地位甄别程序和标准手册》作为各国行动时的标准和依据，但其并没有法律约束力，各主权国家是否遵守全凭自觉。在难民的甄别程序上有近六成的国家自行决定了对难民身份的认定。在除外程序上，难民公约的第32条给各国以安全为理由，给各国任意驱逐难民提供了依据。这完全不符合人道主义，也与难民保护的初衷背道而驰。因此，必须通过有约束力的法律文件，制定具体程序规则以规制各国的权力。
2．联合国难民署自身缺陷
首先难民署的资金缺乏：联合国难民署在处理难民问题上的经费绝大部分来自各国的自愿捐赠，有一小部分来自私人的赠与。但是近些年来，基于人道主义的捐款并不能同步于难民数目的扩大。世界难民的日益增加，经费入不敷出，不得不搁置许多援助的方案，经费的多少直接关系到能否切实保障难民权利。此外，经费欠缺独立，依靠各国的捐赠，导致难民的保护被国家政治所左右，而不是以难民的权利为中心。
其次难民署缺乏强制力：联合国难民署应对产生难民的国家，只能对其谴责并不能以国际法为依据进行审判，无法从根本上减少难民。联合国难民署规定的各缔约国应对遵守的义务并无强制力，当缔约国违反公约拒绝援助难民时，联合国难民署因没有凌驾于国家之上的权利，采取的措施也是有限的。
3．对接受国的不利影响
首先接受难民会给接受国带来经济压力：大量的难民涌入，需要接受国为安置难民提供衣食、医疗、居住、就业等援助。在处理难民事务时，财政需要投入大量人力资源和物力资源作为支柱。由于难民造成的经济压力，绝大多数落在了接受国的肩上。虽然有联合国难民署和其他国际组织对接受国进行了帮助和补救，但并不能解决接受国经济负担。在全球经济环境低迷的形势下，发达国家本身就已经面对着巨大的经济负担。当国民的生活水平因接受大量难民而受到影响时，XX难免会减少难民福利的投入，限制接受难民的数量，从而也就激化了难民危机。发展中国家本身并不富裕，接受大量的难民可能会造成本国经济的困难。
其次接受难民会造成接受国的社会动乱：接受国国民与难民之间存在着不小的文化差异。本国国民有着自己的语言、文化、宗教信仰，而难民往往来自不同的文化背景。难民的社会融入会造成宗教、行为和价值观的社会冲突。本国国民与难民之间不可避免的存在矛盾。恐怖分子通过制xxxx的身份证件等各种方式进行伪装进入接受国。接受国虽有严密的鉴定技术，但在大规模融入的情况下，往往百密一疏。使得暴力事件和恐怖活动的发生率在接受难民后大幅度的上升，危害到国民的生命和财产的安全，破坏接国家的公共秩序。
（二）改善难民法律保护机制的对策
难民的法律保护机制存在着诸多的问题，联合国和各地区需要对此进行修改和完善。难民公约过于重实体轻程序，难民定义的狭隘和甄别程序的缺失，严重影响了难民的法律保护。因此，如何改善难民的法律保护机制，笔者有如下几方面的设想：
1.重新界定难民定义
难民的法律保护的先决条件是难民身份能否得到认可。虽然国内立法和区域法中加入了公约定义之外的难民产生因素，但这仍不能应对如此严重和复杂的难民形势。1951年公约和1967年议定书明确规定了难民产生是由于宗教、国籍、种族、政治见解等原因，并没有包含因战争动乱、环境恶劣、经济瓦解等被迫逃离本国、迁居外国的人。庞大的难民群体因为不满足此难民定义而被排除在外，没有获得相应的国际保护。但这些难民本质上也失去了国家的保护，因此是属于国际社会中需要保护的人。取消不合理的限制，扩大难民的定义，从根本上有效实施难民的保护工作。
2.增设程序性条款
第一、难民的甄别程序:难民的甄别是由联合国难民署和XX机关对已经申请难民或以其他方式表达需要国际保护的人进行审查，确定是否为难民。明确难民甄别标准是完善难民法和难民法律保护的基石。在甄别难民时，需要从难民整体评估寻求庇护者的情况。[]《关于难民地位甄别程序和标准手册》由联合国难民署所编著。经过多年的检验，在公约和议定书的基础之上，形成了较为权威、统一的难民甄别标准。联合国难民署应将此手册中的甄别标准和程序纳入到难民公约之中，成为各国通行的甄别程序。
第二、庇护程序:因各国的政策差异，难民所享有的权利也因此有所不同。虽然庇护程序属于各国的国内法，但是难民公约可以通过制定规范性条款来指导国家制定国内法，对庇护程序给出原则性的标准，最大程度地统一各国的庇护程序。特别是拒绝给予难民保护的情形，公约中应有一个完善的通行标准，遏制主权国家利用程序上的规制，故意将难民排除在保护之外。
3.改善具体实施机制
为减少接受国与难民之间的矛盾，协助难民在接受国重新开始生活，接受国应制定援助制度和具体配套的措施，在最大程度上维护难民的政治、文化等权利的同时，可以使难民更快地融入接受国。尽量化解因文化差异而造成的矛盾、减少社会争端，避免形成社会治安问题，造成社会动乱。接受国需要在保护接受国公民的基本权利的基础上，增加资金的投入，落实和保障难民的权利。
4.完善各国难民法
虽然在难民法律保护机制的实施中，联合国难民署发挥着主导作用。但最终的实现还是要依赖于各国主权国家的实施与配合。难民的权利保护主要依靠主权国家的自觉和承诺，把国际条约融入国内法中。各国应该在了解难民法律保护机制缺陷的基础上，进一步改善国内难民法，形成一个国内法和国际法相衔接的难民保护体系。
5.加强难民署实权
联合国难民署的权利和地位无法与它的知名度相符，在实施援助工作时因涉及到缔约国主权而遭受到相关国家的干扰。因此，应该提高难民署的强制力。将监督权、解释权、最终裁量权收归难民署统一行使，[]对不履行义务的国家实行约束和惩戒。
首先，加强预防机制建设。难民署在未发生难民问题前，应建立一套完整的难民救助计划，对可能发生的问题提前解决。根据不同地区的实际情况进行具体的预案设置，真正实现防患于未然。难民署在国家同意的情形下，对其地区人口流动进行观测。若出现大规模人口的流动，对其进行是否是难民潮的调查。通过数据分析，设定检测标准，一旦经过验证立即进行验证工作。通过预防机制，可以在最短时间内救助难民并对其进行甄别，提高难民保护工作的效率。
其次，建立报告制度。各缔约国在救助难民时采取的措施、进展程度和面临的困难应及时向有关机关报告，以便难民署进行监督并从宏观的角度做出部署，形成自上而下的监督管理体系。
最后，建立义务不履行惩罚机制。对不承担难民保护义务和任意制度国内法的国家，采取一些不作为的惩罚措施。联合国应赋予难民署执行权力，执行公约、居中裁判协调，惩罚规避公约的行为，加大难民署的强制力，限制缔约国不履行义务的现象出现。
四、我国在难民问题上的立法及建议
（一）我国难民问题的立法
随着中国经济、政治格局的快速上升，入境我国寻求庇护的人数也随之增加。据报道所称，2015年2月，大约10万的难民涌入中国，中国面临着一系列因接纳难民而产生的现实问题。中国于1982年加入《关于难民地位公约》和《关于难民地位议定书》，作为联合国难民署执行委员会中的一名成员国，中国注重保障难民权利，踊跃参与难民相关的国际会议。在国内法方面，1982年《中华人民共和国宪法》中给予政治难民庇护的权利。2012年《出入境管理法》中被允许入境的难民可在中国停留居留。
中国在处理难民问题上有缺陷，只有原则性的规定，没有明确规定难民的认定标准，并且在处理难民问题时没有专门机构，不能妥善安置难民。中国虽加入难民公约，但因没有国内法而造成与国际公约衔接不当。中国在处理印支难民问题时，虽得到了国际社会的支持并取得了较好的效果，但由于没有后续处理的法律依据，印支难民在我国如何后续保障至今仍有部分没有解决。
（二）我国难民问题的立法建议
1.制定中国难民法
从国际法角度出发，考察我国在难民工作中的相关制度，总结我国多年实施难民工作的管理经验，结合我国基本国情，考虑我国的经济承受能力，并在借鉴国际上先进的难民法律保护制度的基础上，出台相关法律，建立我国的难民法律保护机制。在制定难民法的同时应配套相关的程序法，建立难民认定和甄别的标准，规范最基本的申请程序和操作步骤，使之更加具有实践操作性。
2.确定难民的主管部门
中国境内受庇护的难民发布在各个地区，范围较广。制定程序条款时，应在遵守国际条约的基础上结合我国基本国情，建立省际难民合作机制。由中央统筹，各地区相互配合。
借鉴国外难民管理的做法，我国应确定公安、民政和外交三个部门为主管机构，各部门职责法定、各司其职、各自负责。[]从我国国情来看，应由公安部门为主导，协同民政部门和外交部门进行管理。在收到难民申请后，地级市公安局进行初步审查，由省级公安局向公安部申请难民地位，最终公安部作出决定。申请合格的难民发放相关证件，允许在中国境内合法停留，并由民政部门负责安置、提供物资，保障其基本生活。未通过审查的申请者，书面告知不受理其难民申请的原因。外交部门负责与相关国家协调。边防部门负责口岸和边境巡查，避免大规模难民无序涌入我国境内。[]三个主管部门协同运作，形成高效的难民事务工作机制。
3.加强国际合作
作为发展中国家，应加强与各地区、国际间难民组织的沟通，与其他国家一道积极履行难民公约中的义务。首先，中国需开展多边谈判工作并参与国际间的难民立法制定中，形成国际保护框架协议。使各国明了自己责任，在爆发难民危机后各项工作能够顺利进行。其次中国在同意难民庇护后，中国XX应将难民的具体情况告知难民的输出国并制定双边条约，协调难民的安置和遣返问题。
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