论土地出让合同的性质——行政协议抑或民事合同

摘要：

土地资源作为一种人类赖以生存和推动社会经济持续发展的不可或缺的根本要素，是与人类社会生产生活息息相关的生产资料和最基本的物质基础。在我国土地资源所有权属于归国家XX和集体所有的现实情况下，我们仅能借助划拨和订立国有土地使用权出让合同的方式来获得土地的使用权。进入21世纪以来，随着我国人口的迅速增长、城市化和工业化的深入推进，土地资源日益紧缺，在更加开放的社会主义市场经济需要下签订国有土地使用权出让合同成为了一种最常见的在企事业生产工作基地建设、房地产项目开发和旅游景点开发建设等领域获得土地使用权的最常见方式。然而，在我国的学术界和实务界对于国有土地使用权出让合同的性质定位一直存在较大的争议，国有土地使用权出让合同一直是具有民事合同和行政合同双重法律属性的存在，这种差异导致各级人民法院对国有土地使用权出让合同纠纷适用的诉讼程序和判决结果存在很大差异，导致土地出让合同纠纷处理的混乱局面。因此，有必要从学术界和实践中争议的焦点，明确国有土地使用权出让合同的法律性质，促进国有土地管理部门对公共资源的合理配置管理和加强对当事人实体权利和诉讼权利等利益的保障，尽可能实现民事目标价值和行政目标价值的统一。

　关键词：国有土地使用权出让合同；行政合同；民事合同；

前言：国有土地使用权出让合同作为一个兼具民事和行政特征的合同，究竟是民事合同还是行政合同一直是一个有争议的话题。在学术界，行政法学界的主流观点认为土地出让合同是行政合同，而民法界的主流观点认为土地出让合同是民事合同；在实务界，长期的司法实践和实务判例中对于土地出让合同的性质也各有不同，最高人民法院颁布实施的《民事案件案由规定》第86条明确将“建设用地使用权出让合同纠纷”纳入“合同纠纷”之中, 从而认定其为民事合同。而2015年颁布的《行政诉讼法》第 12条第1款第11项将认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除XX特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议的，纳入行政诉讼的范围。因此，国有土地出让合同也可以被认定为行政合同，应当作为行政案件由行政法庭审理。全国各级人民法院在审理此类国有土地使用权合同纠纷的方式也不一，以致于在同一法院内民事审判庭和行政审判庭对于土地出让给合同的观点看法也不同，因此，国有土地使用权出让合同纠纷在行政诉讼或民事诉讼的适用上存在差异，导致判决结果存在很大差异。最高人民法院在国有土地使用权出让合同法律性质的认定上也存在矛盾和模糊的问题，这进一步导致了实际案例中国有土地使用权出让合同土地纠纷的混乱局面。

一、国有土地使用权出让合同的概述

（一）国有土地使用权出让合同的概念

在明确国有土地使用权出让合同的定义之前，我们首先应该了解国有土地使用权的概念；2020年的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”）规定土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。在《物权法》颁布之前，我国的法律法规均没有对国有土地使用权的具体概念进行一个明确的定义，而在2007年颁布实施的《物权法》第135条中对建设用地使用权进行了详细的定义：建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和

收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。该章内容还对建设用地使用权出让合同的条款进行了相关规定。2020年发布的《民法典》中第344条也收录了该内容并进行了补充，在现实司法实践中这一条文与《暂行条例》中关于国有土地使用权出让的表述也相一致。

依据我国的司法实践和相关法律规定，对于国有土地使用权的定义还可以划分为广义上的国有土地使用权和狭义上的国有土地使用权，广义上的国有土地使用权是指国家对享有所有权的全部土地依法使用的权利，这里既包括传统意义上建造建筑物、构筑物的建设用地，也包括林地、草地、荒地、滩涂等其他国家所有的土地；而狭义上的国有土地使用权仅仅指的是城市土地出让中的建设用地使用权。在目前的实践中国有土地使用权多用于城市建设用地出让中，从《民法典》可知，国有土地使用权所包含的权利包括占有、使用、收益，其中不包含处分权能，属于用益物权，并且不可以损害已经设立的用益物权。

根据《民法典》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》可知，XX代表国家行使国有土地的所有权，具体为县级以上人民XX代表国家以土地所有者的身份依照法行使出让、转让等权利，监督检查对通过支付出让金这种有偿转让行为，依法获得土地使用权的土地使用者在其使用年限内的各项经济活动。最高人民法院于2020年修正的司法解释将土地使用权岀让合同定义为：市、县人民XX自然资源主管部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的合同。

通过上述对国有土地使用权相关法律法规的归纳和理解，可以将国有土地使用权出让合同的概念作如下理解：国有土地使用权出让合同是指县级以上人民XX经过相关法律授权代表国家行使土地所有权，以土地所有者也就是出让人的身份通过收取受让方一定数额出让金的有偿转让行为，与土地受让人在国有土地上设定一定期限占有、使用、收益的使用权的用益物权合同。

　二、国有土地使用权出让合同示范文本的主要内容

《民法典》第348条对土地出让合同的主要约定条款作了较为笼统、简单的规定，只是概括了出让合同应当具备的内容，没有进一步明确合同的主要细节。然而，在此之前，为了保护土地转让合同双方的合法权益和进一步明确土地出让合同的具体相关条款所涉及的内容，确定签订合同出让方与受让方的权利义务关系，国土资源部联合国家工商行政管理总局1994年根据xxx55、56号令发布了《国有土地使用权出让合同》示范文本，前后经2000年、2006年的补充修订，并结合2007年颁布的《物权法》中建设用地使用权出让合同的主要内容进行了系统的规定，不断适应法律和政策变动的要求制定了2008年的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本，作为现行土地出让合同中必须使用的标准文本，一直沿用至今。示范文本主要包括以下内容。

　1.出让合同当事人双方

根据土地出让合同示范文本，合同当事人分别为土地出让人和土地受让人。土地出让人是指有权转让土地的国有建设用地使用权的市、县人民XX国土资源行政部门，由该土地行政部门就出让合同具体内容进行商议和经办。出让人的权利是按照法定授权出让国有土地使用权，地下资源的埋藏物不属于国家建设用地使用权的转让范围。土地受让方一般指具有相关资质的自然人、法人和其他组织，但在法律层面上并没有对受让人作具体要求，各地XX会根据土地使用规划在进行土地使用权招、投、标之前出台地方性文件进行明确要求。

　　2.出让土地用途

出让土地的用途不是双方在合同中临时约定的，而是由城市规划管理部门在出让前发布的包括土地使用和容积率在内的规划条件确定的。根据规划条件，编制出让计划并报上级批准，出让实施过程中的权利义务作为双方必须遵守的重要内容以书面的形式确定下来，未经批准土地用途不得改变，最后签订出让合同完成出让过程中的最后环节。

　3.出让土地的空间范围

根据《民法典》第345条，国有建设用地使用权的出让不是一个几何平面的二维概念而是一个立体空间的三维概念，可以按照土地的地表、地上、地下分别设立土地使用权，在出让合同中不仅要约定平面界址坐标，也要约定出让土地的上下高程，明确平面界限和竖向界限。

　4.出让土地期限。

土地的类别属于不动产，而建设用地使用权属于一种物权。出让期限是从取得《国有土地使用证》之日算起，还是从土地出让交易之日算起，都会影响出让方和受让方的利益。因此，示范文本规定，出让期限自合同约定的交付之日起计算，国有建设用地使用权原划拨（承租）办理出让手续的出让期限自合同签订之日起计算。

5.出让价款的缴纳。

作为一种有偿转让行为出让金的缴纳是出让合同履行的关键，示范文本规定出让价款的支付方式和期限由合同当事人双方约定，分为一次性支付和分期支付，其中分期支付由受让人根据第一期土地价款支付之日的央行贷款利率向出让人支付利息。

　6.出让土地的交付

土地交付是双方就合同标的物的履行方式达成的协议，交付条件由双方具体约定。根据合同法的原则，履约方式可以是一次或多次、一定期限或不同期限。土地出让的交付具体时间也分为四次：合同签订日期、合同协议日期、建设用地批准书发布日期和交地通知书发布日期。交付土地的条件也不同，包括原始土地和熟地出让，而熟地的开发程度也有“三通”、“七通”、“九通”的差别，国家目前政策倡导的是尽量以完成拆迁安置和基础设施监视的熟地出让为主，可以缩短开法建设周期尽早达到土地规划的目的。

　二、国有土地出让合同性质判断的争议

对于土地出让合同的法律性质到底是民事合同还是行政合同，不仅关系到同一案件适用不同诉讼程序带来的判决结果上的差异，同时对其性质的准确把握也能推进该类土地出让合同纠纷的正确处理，能有效构建起一个完善明确的合同纠纷救济制度，确保土地资源的高效合理分配和行政资源的有效利用。从不同的角度来看国有土地使用权土地出让合同不论是民事合同说还是行政合同说都有其合理性，结合法律原则通过相关法律规定和判例能更有效的去明确土地出让合同的性质。

　（一）民事合同说

1、出让合同地位的平等性。

在国有土地使用权出让的法律关系中，作为国家代表的市、县人民XX国土资源行政主管部门的出让方并不是以主权者的身份参与到土地出让合同的签订中国来的，而是作为一种特殊的民事法律关系的主体(土地所有权人)，通过行使国家赋予的财产所有者的经济职能参与到土地出让合同中的权利义务关系，这个时候国家与土地受让人之间的法律地位是平等的，并不存在行政行为上的管理与被管理的关系。另外根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中第8条对于土地使用权出让的规定，土地受让人须向土地出让人支付土地使用权出让金，更加突出了出让人和受让人之间的平等主体地位。

2、出让合同订立的自由性

依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中第11条所规定的土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民XX土地管理部门与土地使用者签订。在土地使用权的授予上XX采用的是合同的方式，需要满足了双方的共同意思表示才能签订，所有土地使用权出让合同的签订不能是XX单方面的意愿产物，XX虽然代表了国家意志仍需得到土地使用人作为受让人的同意。

3、出让合同内容的目的性

在土地使用权岀让合同土地使用权发生了转移，在合同约定的一定期限内由国家所有变为自然人、法人和其他组织所有，同时创设了土地使用权这一用益物权，使得土地使用权作为一项特殊的商品进入市场流通。根据《民法典》第344条受让人也就是建设用地使用权人签订土地出让合同是为了依法在国家所有的土地上取得占有、使用、收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。而XX签订土地出让合同是为了使国家土地的所有权和使用权发生分离，让受让人在支付出让金的前提下，获得部分土地所有权权能，可以看作一种特殊的财产权的转移，从而实现用益目的。因此土地出让合同可以看作一种物权合同，因此也从属于民事合同。

4、合同纠纷的救济途径

依据《国有建设用地使用权出让合同》示范文本第8章适用法律与争议解决的第40条的规定，因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的按本条约定可提交仲裁委员会仲裁或者向人民法院起诉。由于《仲裁法》第2条规定其是解决平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷的制度，所以从这一方面也可以认定土地出让合同为民事合同。

（二）行政合同说

　　1、出让合同主体的行政性

最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第1条规定，土地使用权出让合同指市、县人民XX土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权岀让金的合同。另外我国《城市房地产管理法》第12 条对国有土地使用权出让的主体和程序也作了规定，土地使用权出让，由市、县人民XX有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民XX土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照xxx规定，报经有批准权的人民XX批准后，由市、县人民XX土地管理部门实施。第15条第2款也明确土地使用权出让合同由市、县人民XX土地管理部门与土地使用者签订。加之2008年国土资源部和国家工商行政管理总局发布的《国有建设用地使用权出让合同》（示范文本）使用说明中，对于出让人界定为有权出让国有建设用地使用权的市、县人民XX国土资源行政主管部门。

根据我国现行相关法律，结合上述法律规定，人民XX土地管理部门恒是土地使用权的出让人，也具有行政主体身份，其代表国家的行为不可避免的具有行政性，这是国有土地使用权出让合同与其他民事合同最大的区别。

　2.出让合同内容的行政性

从《国有建设用地使用权出让合同》（示范文本）规定的合同内容上来看，其中第15条约定受让人同意在本合同项下宗地范围内同步修建工程配套项目，并在建成后无偿移交给XX；第16条也约定受让人需在合同约定具体日期前开工、竣工，对于不能按时开工的需提前30日提出延建申请并经出让人同意，相应的竣工时间也推迟顺延但延期时间不能超过一年；第17条中也约定在取得受让人同意下为公共事业建设需要的各类管道、管线如光缆、高压电线等，进出、通过、穿越出让土地影响土地使用功能的XX和建设主体应给予一定合理补偿；第19条中也规定合同项下宗地在使用期限内，XX保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行；结合示范文本具体规定内容不难看出，出让合同大都是土地管理部门与用地者之间设立、变更、终止行政法律关系上权利义务的协议，体现了土地管理部门的行政管理权力。

3.出让合同目的的行政性

我国现行的《城市房地产管理法》中规定中，第10条、第11条、第12条的内容对土地使用权出让的目的进行了定义，概括表述了土地使用权出让必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划，具体由市、县人民XX有计划有步骤进行，出让土地的地块、用途、年限和其他条件也是由土地管理部门和城市规划建设、房地产部门共同拟定方案经有批准权的人民XX批准后实施的。第19条中对于土地出让金也划分到国家财政列入XX预算，具体用城市基础设施建设和土地开放。在这些条款中都能看到XX代表国家签订土地出让合同的主要目的是为了实施土地资源的分配管理，立足点都是在行使自己的行政管理职能，根本目标并不是得到出让金实现利润最大化而是依规划履行职能。

　4.出让合同程序的行政性

从示范文本所约定土地出让合同的订立过程中来看，土地使用权出让的取得不同于一般民事合同，需要根据土地使用规划、城市规划和年度建设用地计划取得土地管理部门的行政许可证件也就是《国有土地使用证》。

依据《行政许可法》第12条第2项规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。该法的第53条也规定，行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。行政机关违反规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据上述法律规定不难看出在国有土地使用权出让合同中，出让方违反行政规定未履行合同受让人可以对相关行政机关申请行政复议或提起行政诉讼，进而明确土地出让合同是XX以协商的方式为了便于履行合同采取了协议的形式，但在土地使用权取得的程序上还是会不可避免的带有一定转换情况下行政许可的性质，行政属性特征依然存在。

5、出让合同履行的行政性

在土地出让合同履行的过程中，土地管理部门有权依法享有平等民事主体在民事合同中不能享有的监督权、处罚权、单方面变更权、撤销权等行政职权。（一）根据《城市房地产管理法》第26条规定和《国有建设用地使用权出让合同》示范文本第32条均明确以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；这一点在《国有建设用地使用权出让合同》示范文本第32条中也有约定。通过上述法律规定和示范文本体现了土地管理部门在合同履行中所具有的单方面变更权和解除权。（二）根据《城镇国有土地使用权出让暂行条例》第6条规定县级以上人民XX土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、岀租、抵押、终止进行监督检查；通过该法律规定也可以看出土地管理部门在合同履行过程中的具有监督权。（三）《城镇国有土地使用权出让暂行条例》第17条还规定土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民XX土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。而警告、罚款的类型属于行政处罚，据上述规定可知土地管理部门在这里被授予了一定限度的行政处罚权，有较为明显的行政色彩。

三、土地出让合同纠纷救济现状

对于国有土地使用权出让合同产生的纠纷，不光在学术界争论不休，在中国的司法实践中，对于国有土地使用权出让合同是否应该通过民事诉讼或行政诉讼解决，也没有达成共识。目前理论界对于土地出让合同纠纷的救济模式共有三中观点，一是公法救济模式将土地出让合同认定为行政合同用公法调整，二是私法救济模式土地出让合同认定为民事合同用私法调整，三是分离模式也就是将土地出让合同中的民事要素和行政要素分别剥离出来，与民事相关的由私法调整与行政相关的由公法调整。在实务界中，不光地方各级人民法院对于解决此类合同纠纷的救济途径也不尽相同，甚至最高人民法院下设的不同审判庭也有着不同的态度，最高人民法院对于土地出让合同的法律性质和适用的救济方式也存在一定程度上的模糊不清，经常会出现合同纠纷解决混乱的局面。

（一）适用民事诉讼的立法现状

早在2001年最高人民法院印发的《民事案件案由规定（试行）》中就将土地使用权出让合同纠纷包含在规定的案由之列，归类于房地产开发经营合同纠纷类，现行的《民事案件案由规定》也将建设用地使用权出让合同纠纷规定在单独的建设用地使用权合同纠纷类，前后都将国有土地使用权出让合同纠纷划归为民事合同，适用民事诉讼的相关法律规定由民事审判庭进行审理，也可以申请由仲裁机构进行仲裁。另一方面虽然《土地管理法》和《城市房地产管理法》没有对土地出让合同纠纷适用的救济方式进行明确解释，但在《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中也将国有土地使用权出让合同认定为民事合同，也同样属于民事诉讼案件范围。

（二）适用行政诉讼的立法现状

在2015年5月1日颁布实施的新《行政诉讼法》中第11条中规定的受案范围包括认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、接触XX特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议，其中“等协议”的字面含义表明其具有开放性，所以这是首次将行政协议纳入到了行政诉讼案件范围。加上《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中第11条规定的行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议，此外，国有土地使用权出让合同还具有行政协议的属性，根据该属性，土地转让合同当事人可以向行政机关提起行政诉讼，国有土地使用权出让合同也适用行政诉讼的纠纷解决方式。

　四、国有土地出让合同法律性质的判定

结合前文对于国有土地使用权出让合同在概念、内容、性质认定争议观点、合同纠纷救济现状的有关分析，不难看出不论是将其认定为民事合同还是行政合同都具有其合理性，关键点是在于认定其法律属性后，能否有效的在减少合同纠纷、保障合同纠纷救济制度的有效运行上作出积极正向的改变，能否有效减少土地受让人的相关合法权益受公权力影响和侵犯。在将土地资源这一不可再生的生产资料更深入到市场经济体系内的同时，兼顾代表国家的XX管理部门行使行政管理职能对资源的有效配置确保土地管理规划以及城市建设规划相统一，降低因救济方式不同带来的合同纠纷判决差异的影响，避免司法资源的浪费。

虽然对于国有土地出让合同的法律性质认定一直都受到不同位阶的法律规定内部互相矛盾、相关规范不清晰、各地地方性规定冲突，以及司法实践中各级法院司法判例和最高人民法院指导案例混乱等诸多因素的影响，但笔者认为根据土地出让合同订立的目的、内容、主体法律关系来看，将土地出让合同认定为民事合同更加合理。

（一）合同目的上的合理性

民事合同的目的是为了满足日常物质和文化生活需要，行政合同的则是实现自身维护公共利益为目标的行政管理职能。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，受让人签署土地使用权出让合同是为了获得特定土地的占有、使用和收益权，而XX管理部门作为出让人签署土地使用权出让合同是为了分离国家土地所有权的权能，通过受让人支付转让金实现土地的商品价值。依照这两点可以看出土地使用权出让的合同目的与民事合同目的相符合，而并没有具体关切到公共利益，因此并不符合行政合同的目的要求。在土地资源上由于我国实行的是土地公有制制度，国有土地所有权收归于国家所有不具有流动性，而国有土地使用权出让可以将土地使用权作为一种用益物权加入到市场经济运转中，对于实现土地的商品价值构建中国土地产权市场具有重要意义，同时也能保障国家作为所有人和出让人国有资产的增值和保值。

（二）合同内容上的合理性

首先，根据《民法典》第348条和《国有建设用地使用权合同》示范文本来看，土地使用权合同的内容主要包括双方当事人、合同标的物一一出让地块的界址、面积、土地用途、规划条件、建设用地使用期限、土地使用权出让金、违约责任，这些内容都具有民事合同中较为浓厚的民事属性色彩。其次民事合同订立的基本原则包括平等、自愿、公平、诚实信用、公序良俗五个方面，而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条明确规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则由出让方与土地使用者签订。这里的平等、自愿原则指的是合同双方在法律上都是具有同等地位的一般主体，市县土地管理部门虽然是行政主体，但除开行政法上对出让人的规定双方的权利义务是对等的，在这里可以将其看作特殊的民事主体，通过沟通协商在这一基本条件下以实现双赢为目的签订合同；由此可以得到民事合同与土地使用权出让合同在平等、自愿这两项基本原则上的竞合，加之有偿原则也是民事合同中最为明显突出的特征，所以在该原则下签订的岀让合同的偏民事性质以及民事属性主导的核心地位。

（三）合同主体法律关系上的合理性

作为土地出让合同标准的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本第1条就明确指出示其是依照《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、有关行政法规及土地供应政策规定订立的，而其中《物权法》《合同法》占主导地位，《土地管理法》和《房地产管理法》更多是对建设用地使用权进行概括表述，对于作为合同标的物的土地使用权也就是土地资源来说，包含着更多的是因其特殊性不得不受到土地管理方面的法律规范调整，本质上来说土地出让合同更多从属于民法的合同而不是行政法的行政，据此可以推断土地出让合同中的法律关系是依据民事法律规范产生的。土地岀让合同示范文本的条款是依据民事法规制定。岀让合同示范文本第一条，即明确了岀让合同是根据《物权法》、《合同法》等法律订立该合同，是依据民事法律规范而发生的法律关系。其次，就行政法而言，行政单位享有的权力既是行政单位的权力，也是一种义务。就土地出让合同的内容，作为出让方的土地管理部门有权收取出让金并监督出让土地的使用，并有义务在期限内交付出让土地。受让方有权按时收到土地并合理使用，并有义务支付地价款并按照约定使用土地。地出让协议的当事人之间具有相互的权利和义务，属于典型的民事权利和义务，因此土地出让合同是民事合同。

结语

有关土地出让合同的定义究竟是民事合同还是行政合同这一法律问题上的争论，长久以来都是合同法律性质判定的焦点问题。以笔者的观点看来，因为民事合同属性在土地出让合同的目的、内容、主体法律关系地位三个方面都具有较为明显的民事合同属性，加之土地出让合同中所包含的行政属性，仅是出让人代表国家以行政管理者的身份作为一种特殊但平等的民事主体，参与到合同内容以土地使用权的商品价值属性的民事行为中来。出让方所享有的不同于一般民事主体的监督、单方面解除权和行政处罚等权利，在合同约定之前由其特殊性质就已经设立了。中国的特殊国情使得在土地一级市场是由国家公权力进行着垄断，而私权处于一种不稳定的随时可能受到侵犯的状态。一方面为了公权力和私权利的制衡，另一方面为了促进合同纠纷事项的有效解决，将国有土地使用权出让合同认定为民事合同很有必要。同时更加优化XX土地管理部门对于土地资源的合理配置和土地使用规划的推进，面对越来越凸显的有关行政协议的问题冲突，希望立法者能早日结合实际依照现有法律规范制定一部《行政合同法》。

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