行政公益诉讼初探

摘要：

我国改革开放这么多年以来，经济社会高速发展，基本实现了工业化和城镇化。但同时也造成了环境污染、生态破坏、自然资源不合理利用、国有资产流失等一系列社会问题。虽然行政公益诉讼立法体系现已初步建立，但在受案范围、起诉对象、举证责任等方面仍存在诸多疏漏。随着行政公益诉讼问题的凸显，通过扩大受案范围和起诉资格范围、明确举证责任分配等方式保护国家利益和社会公共利益显得尤为重要。

关键词：行政公益诉讼；举证责任分配；原告资格；受案范围；

一、行政公益诉讼的概述

（一）行政公益诉讼的含义

公益行政诉讼也称为行政公讼，是指公民将其认为会对公共利益造成侵害的违法行为向特定机关提起诉请，特定机关根据法律制度以保护公共利益提起的行政诉讼。

虽然该违法行为与自己没有直接地利害关系或者说没有侵犯到自己的权益，甚至保护的公共利益可能会与他人的个人利益相冲突。但是公益行政诉讼本就不是为了保护自己的合法权益，而是为了保护国家和社会公共利益。

（二）行政公益诉讼的渊源与发展

从司法实践的角度来看，我国行政公益诉讼的渊源和发展大致可分为三个阶段。

第一是探索阶段。在2015年以前的行政公益诉讼实践过程中反映了广泛的受案范围，涉及城市规划、环境保护领域、文化体育、国家税收等诸多领域; 并且反映了多元化的原告资格，原告不仅可以是检察机关、社会组织，公民个人也可以作为原告提起公益诉讼。但是当时没有完善的行政公益诉讼法律制度，巧妇难为无米之炊，失败是必然的。但是失败也不是绝对的，因为这个阶段的探索为日后的发展发挥着很大作用。

二是试点阶段。2015年，一系列试点方案的诞生标志着我国行政公益诉讼从学术理论到试点实践的跨越。第十二届XXXX常务委员会通过了《XXXX常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》( 以下简称《试点决定》)，最高人民检察院即发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》( 以下简称《提起办法》) 与《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》( 以下简称《试点方案》)。为了更好地落实，在第二年最高院又通过了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》( 以下简称《审理办法》)。其结果是，我国行政公益诉讼制度的基本框架初步形成，我国行政公益诉讼从建立制度走向司法实践迈出了重要一步。而且诉讼结果也有许多是成功的。然而该试点阶段美中不足的缺点在于行政公益诉讼呈现出缩小范围的事态。第一，原告资格的范围缩小到仅限于检察官；第二，受案范围被缩小在国有土地使用权转让、生态环境和资源保护、国有资产保护等方面。

三是全面法治建设阶段。第十二届XXXX常务委员会再一次修改了《行政诉讼法》，在法律条文中确立了行政公益诉讼。这反映了我国行政公益诉讼制度的建立已从试点区域扩大到全国范围。

简言之，行政公益诉讼经历了从学术到试点、从构建到改革、从检验到优化的发展过程。

二、行政公益诉讼的必要性和可行性分析

（一）行政公益诉讼的必要性

整体上，行政公益诉讼的发展方向是积极的。行政公益诉讼的必要性不仅在于法律方面，完善了公益领域的行政诉讼法法治体系，推进了行政公益诉讼的研究与建设；在精神层面上，塑造公共观念和社会公益精神，培养公益诉讼法律意识，更利于建设社会主义核心价值观，增强了民族凝聚力。

从全球观的角度来看，是可以发现许多西方国家行政公益诉讼制度的确立，这证明行政公益诉讼是国际上的诉讼制度发展的必然趋势。在目前阶段，我国相关的行政公益诉讼法律制度仍然有一些缺陷，比如受案范围、原告资格和举证责任分配等方面。而制度的缺陷极大可能导致实践的失败。因此，为了跟上社会浪潮，在法治建设上不落后于人，我国创建并健全行政公益诉讼制度是很有必要的。

（二）行政公益诉讼的可行性

当今社会我国经济高速发展的同时，行政诉讼活动变得越来越复杂、受到的限制也越来越多，行政法律关系越来越多样化。与此同时，人民和社会的需求也在不断地更新。不顾环境影响，为了大炼钢铁而去滥砍滥伐的时代早已过去。现今在普法与义务教育的普及下，随着人民文化水平的提高和良好精神面貌的铸造，公益诉讼领域也在发展。然而如果在制度上没有更新和完善，那么在实践中人民去发光发热地为社会公共利益做出贡献时会遇到极大困难，打压了人民群众的积极性，甚至会拖累社会前进的脚步。在提倡技术创新的时代，制度也应该创新，不然就会产生人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。

上文中叙述的国内行政公益诉讼制度的发展，还有放眼发达国家行政公诉制度的完善，行政公益诉讼的可行性不言而喻。

三、行政公益诉讼的制度构建现状

（一）行政公益诉讼的受案范围

行政公益诉讼的受案范围主要体现在生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、国有资产保护等领域。

在行政公益诉讼中，对案件受理范围的具体标准的理论存在很大争议，但是《行政诉讼法》的修订暂时解决了争议。在公益诉讼范围十分广泛的基础上，我国的法律修订对这个范围又作出了更加具体的规定，这极大地限制了法院有关行政公益诉讼的受案范围。

首先，有关公共利益诉讼的起诉条款的设计是首要问题。行政公益诉讼程序在行政诉讼法中的构建和适用可能是构建行政公益诉讼起诉条件体系的最大难点。为了节约立法资源，也为了在司法上便于利用较为成熟的行政私益诉讼程序来解决法律领域的行政公益程序问题，在《行政诉讼法》的修改建立起行政公益诉讼制度，为行政公益诉讼程序建立了基本的制度框架。

其次，我国缺少大量有关于行政公益诉讼的法律法规。对比一下行政私益诉讼，何谓行政私益诉讼？笼统地概括来说就是民告官。很显然民告官是从古至今就已经存在的，行政私益诉讼这么多年的实践经验是行政公益诉讼所没有的基础。因此行政公益诉讼在原告范围大小等方面的形成，肯定是要比行政私益诉讼缺少大量的经验。在法律制度方面，除了《行政诉讼法》之外，有关司法部门有针对行政私益诉讼出台了大量司法解释，并且经过这么多年不断地修订，行政私益诉讼已经有了近乎完善的制度规范。然而目前只有《行政诉讼法》、“两高解释”等是行政公益诉讼的主要法律依据，这样比较下来，行政公益诉讼比行政私益诉讼的法律法规要更加的缺失。

（二）行政公益诉讼的原告资格

行政公益诉讼中的原告资格，指的是根据法律的规定，能够向人民法院提起行政公益诉讼的资格。行政公益诉讼中的原告资格与一般行政诉讼中的原告资格有很大的不同点，其有主要区别的原因的特征:一是目的不同，行政公益诉讼的起诉主体的起诉目的是为了保护受损或者即将会受损的公共利益，起诉主体即原告和被诉对象比如侵害公共利益的行为，并没有直接的利害关系。二是起诉主体即原告不能像其他诉讼中的原告一样随意撤诉，也就是说，行政公益诉讼的起诉主体即原告一旦向人民法院起诉了，不能想撤诉就撤诉，原告的自由处分权受到了限制，这是因为行政公益诉讼的保护的法益是公共利益。三是行政公益诉讼受案范围是否包含了被起诉的行政行为，如果被起诉的行政行为不在行政公益诉讼受案范围之内的，即便满足了前两项特征起诉主体依旧不能够起诉，更不用提能否取得原告资格了。因此，被诉行政行为在行政公益诉讼受案范围之内的诉讼主体才能取得原告资格的。

行政公益诉讼作为一种诉讼程序当然必须遵循原告适格原则。再一次将行政公益诉讼和行政私益诉讼的法律法规的规定层面进行对比，更好地来理解行政公益诉讼的原告与行政私益诉讼的原告有着巨大的区别: 行政公益诉讼的原告有且只有与案件没有利害关系的检察机关，但是行政私益诉讼的原告就很多了，只要是与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织都可以。目前在我国唯一的行政法的程序法《行政诉讼法》以及后来的修订里面，都没有消除行政公益诉讼与行政私益诉讼之间的原告资格区别，行政公益诉讼中公民、法人是没有资格提起行政公益诉讼的，只有检察院可以。

（三）行政公益诉讼的举证责任分配

建立和完善行政公益诉讼制度的重难点之一就是举证责任分配的问题。举证责任是整个诉讼制度的关键环节，其目的在于解决应当由谁来“提出主张、提供证据、反驳说服，并且在举证不能的情况下承担不利后果”的问题。在传统的诉讼程序理论中，民事诉讼程序和行政诉讼程序分别适用于“谁主张谁举证”基本原则和“举证责任倒置”基本原则这两种基本原则，其研究核心就是举证能力和程序正义。对于新形式的行政公益诉讼应该适用哪一种举证责任原则，众说纷纭。赞同“举证责任倒置”者有之，赞同“谁主张谁举证”者亦有之。

详细来说，学界对行政公益诉讼举证责任的认识存在较大差异，主要观点大致可归纳为三种: 一种观点认为，应当适用“举证责任倒置”规则。其理由是，行政公益诉讼与一般行政诉讼类似，仍属于行政诉讼范围，《行政诉讼法》关于举证责任的规定原则上当然适用于行政公益诉讼，因此不应突破行政诉讼的“举证责任倒置”原则，行政机关具有较强的举证能力和便利的举证条件，理应证明其行为的合法性，甚至应当加重被告行政机关的举证责任。另一种观点认为，应当适用“谁主张谁举证”原则。其理由在于，行政行为具有公定力，检察机关必须提供相应足够的证据才能推翻已经据此形成的行政秩序; 同时，检察机关具有较强的举证能力和相当突出的专业优势及人才优势，由其承担举证责任符合公平正义原则，亦有利于防止检察机关滥用行政公益诉权。还有一种观点认为，不宜笼统适用行政公益诉讼举证规则，而应当区别对待作为类和不作为类行政公益诉讼案件，分别采用“举证责任倒置”和“谁主张谁举证”规则。其理由在于，作为类和不作为类行政公益诉讼性质不同，原告的举证责任应当有所区别。

四、行政公益诉讼的建议和完善

（一）扩大受案范围

对行政公益诉讼受案范围，有过固定式和开放式之争，前者以具体列举为特征，后者则以概括式为特征。实际上，如何表达这种争议源于受现行行政诉讼受案范围模式的影响。本文认为，由于行政公益诉讼重点关注的是国家利益或社会公共利益，因此，其受案范围的设计也应具有自身特点。首先，继续采取以领域名称为范围的肯定式列举方式，并逐步扩展。领域名称不再关注具体的行政行为，而是关注公共利益可能发生的领域，这种受案范围的设计，更符合行政公益诉讼受案范围的特点。目前，除了已有的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域范围外，还要把已经较为成熟的文化遗产保护、不当设置与维护公共设施、规划等领域，明确列入行政公益诉讼范围。除了明确列举之外，还可以使用一个兜底条款，即法律法规规定的可以提起行政公益诉讼的事项。这意味着是随着行政公益诉讼实践的不断发展，会有越来越多的领域事项进入行政公益诉讼范围，达到对行XXX行使的广泛监督。应当允许地方人大对较为成熟的事项采取“决定”的方式将之纳入公益诉讼范围，并逐步向全国推广。

目前已经有十多个省级人大通过专项决定方式将某些事项纳入了公益诉讼范围，将案件范围拓展到十多个领域。其次，要明确将非具体行政行为列入受案范围，与领域受案范围形成互补。与主要是将具体行政行为作为受案范围的普通行政诉讼不同的是，行政公益诉讼所监督的并非都是具体行政行为，有许多是针对准行政行为、行政事实行为，甚至是抽象行为，只要侵害国家利益或社会公共利益的行政相关行为，都可以逐步纳入行政公益诉讼范围，而不能拘泥于行为的性质建立健全我国行政公益诉讼的起诉条件制度。

第一，制定独立的行政公益诉讼法。鉴于行政公益诉讼与行政私益诉讼重大差异，从长远来看，应该在加强我国行政公益诉讼顶层设计的基础上，单独制定《行政公益诉讼法》。行政公益诉讼法与行政私益诉讼法，里面都有“行政”二字，被告都是行政机关，似乎有许多可通之处，但是通过上文中对两者起诉条件的比较就可以发现，几乎没有一处是完全相同，此外在诉讼目的、诉讼时效、受案范围、调查取证、举证责任、审判过程、判决执行等各方面，也是更有迥异。可以说，两者之间的差异要远远大于相同。如果说把行政公益诉讼纳入《行政诉讼法》中进行规定只不过是权宜之计，而单独起草制定《行政公益诉讼法》则是长远规划。在行政公益诉讼初出茅庐、发展模式待定之时，为方便起见套用较为成熟的行政私益诉讼程序模式也未尝不可。但是随着行政公益诉讼司法实践的推进，行政公益诉讼逐渐得到社会认可，其暴露出来的问题越来越需要考量行政公益诉讼的特殊性来加以解决。

第二，明确规定具体诉讼请求的范围。针对不同公共利益的特征以及损害的实际情况，分别确定的诉讼请求，如确认行政机关违法、停止违法行为、继续履行法定职责、限期恢复原状等。在起诉条件中需要进行初步审查，防止明显已无法实现的诉讼请求出现。

总而言之，受案范围问题是行政公益诉讼制度的首要问题，其不仅决定了行政公益诉讼的适用广度，而且决定了行政公益诉讼制度的价值大小。从我国司法实践和立法演进看，行政公益诉讼受案范围呈逐步拓展态势，包含生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域。但现有受案范围仍存在重大缺漏，需要进一步深化扩展。行政公益诉讼的受案范围决定于公共利益的内涵外延。维护公共利益和纠偏行政行为是行政公益诉讼的两大目的，故而，公共利益的外延范围和行政机关的职权范围决定了行政公益诉讼的受案范围。行政机关的认定及其职权行为的判断并不困难，但对公共利益的界定却是极不容易的事情。“公共利益”作为一个古老而常见的概念，至今仍没有一个公认定义。但普遍认为其具有广泛性、抽象性、多样性，既可以表现为土地、资源、生态等物质形态，也可以表现为食品安全、竞争秩序、国防建设等非物质形态，甚至还可以表现为法律制度、价值观念、道德伦理等意识形态。但公共利益是一个不断发展的历史概念，属于特定时空的产物，不同社会形态、不同发展阶段的公共利益具有不同的表现形式。随着社会的进步，人们对公共物品( 公共利益的表现形式) 的需求不断增多，公共物品的供给能力不断增强，公共利益的范围也在不断拓展。从应然角度看，行政公益诉讼的受案范围应当涵盖所有公共利益领域，然而，行政公益诉讼制度的构建不是一蹴而就的，有一个渐进发展的过程，需要在实践中进一步拓展受案范围。

因此，应当通过对公共利益概念界定化、公共利益形式类型化、扩大公益诉讼解释等方式，进一步拓展行政公益诉讼受案范围，应当将未成年保护、教育、税收等领域损害公共利益行为纳入行政公益诉讼范围。

（二）扩大原告范围

在诉讼主体规则方面，进一步扩展行政公益诉讼起诉主体范围，从长远来看，赋予公民、企业等社会个体提起公益诉讼权利是大势所趋，促进公益诉讼与私益诉讼的相得益彰，可以采取渐进扩展的法治模式。同时，建立检察机关提起国家监护诉讼制度，赋予检察机关提起国家监护诉讼权力并明确其范围。

建立在传统诉讼理论和诉讼模式基础之上的诉讼制度架构，将公益诉讼与私益诉讼截然分开对立，已经不能满足保护公共利益的需要。虽然，由检察机关提起行政公益诉讼有利于发挥检察机关作为国家法律监督机关的法定职能，有利于拓展对行政部门履职行为的司法监督空间，但检察机关作为行政公益诉讼的唯一提起主体，在制度逻辑上难以实现自洽。从长远来看，逐步放宽起诉主体资格是我国行政公益诉讼立法的必然趋势。

原告范围可分为三部分人群（一）检察机关相较于公民个人、社会团体面对行政机关时的力量悬殊，作为国家法律监督机关的人民检察院对行XXX力的行使有着不可推卸的监督职责，其次具备专业技术及办案经验的司法工作人员亦是其被赋予原告资格的优势所在。（二）社会团体，社会团体代表一定领域内不特定多数人的共同利益，其具备独立的法人地位及相当的经济基础，权利意识、社会责任感相较于普通公民更高，为使其发挥自身优势应赋予其原告资格。（三）公民个人作为拥有可观的数量基础且是公共利益被损害后承担最后结果的公民个人，往往却也是时间上最快发现违法行政行为的人，由公民个人提起行政公益诉讼可以在很大程度上遏制公共利益被侵害的案件发生率，但滥诉局面的出现进而导致司法资源的浪费却也不可避免，行政机关的工作也将难以有序开展。

因此要完善建立行政公益诉讼制度，扩大原告范围，更适应社会发展。

检察院是提起行政公益诉讼的唯一主体，除此检察院之外的任何公民、法人、国家机关等主体提起行政公益诉讼的，法院一般都会以主体资格不合而不予受理或驳回起诉。这就为司法实践减少了争议。

（三）明确举证责任分配

在行政公益诉讼中，举证责任主要在检察机关与行政机关之间进行合理分配，要设计出专门针对行政公益诉讼的证据规则。就检察机关举证责任而言，首先，其应当对所保护利益的公益性进行举证。在已发生的案例中，虽然很少有被告对此提出质疑，但行政公益诉讼必须坚持公益性原则，检察机关应当对此进行举证，以防止检察机关为了自己单位的利益而滥用诉权。其次，检察机关应对被告具有法定职责进行举证。对于不作为的案件，检察机关应证明相关行政机关具有法定职责，检察机关通过此类举证，以便精准地确定被告；而对于行政机关违法行使职权的案件，检察机关无需举证，仍由行政机关承担举证责任。再次，对造成的损害事实以及侵害行为仍在持续等，检察机关要进行举证。此外，检察机关还需对经过诉前程序进行举证。

就行政机关举证而言，对于作为的案件，仍然采取举证责任倒置的举证规则，而对于绝大多数行政不作为的案件，行政机关的举证责任是：首先，行政机关要对不能履行的客观原因进行举证，以达到免除或减轻法律责任的目的。其次，举证证明其已经履行了法定职责，尤其是要在履行的充分性方面进行举证，包括违法行为得到了有效制止、受损利益得到了全面恢复、行政机关已经用尽了可以采用的法定履职手段，而不是仅仅履行职责的举证。再次，要证明已在诉前程序中及时反馈或已落实了检察建议。其中，在作为的案件中，行政机关要证明已经纠正了违法行为，重点放在纠正的彻底性；在不作为案件中，行政机关举证的重点应放在履行的充分性方面，而不是履行的有与无。

举证责任的分配以及举证规则的设计，受多种因素的影响，但最核心的有两个: 一是案件的性质。对于民事诉讼案件，保护的是私益，当事人处于平等地位，举证能力相当，因此应当以“谁主张谁举证”为原则; 对于行政诉讼案件，虽然保护的也是私益，但当事人处于明显不平等地位，举证能力也存在巨大差异，所以应当以“举证责任倒置”为原则。对于公益诉讼案件，保护的公益，理应适用“举证责任倒置”原则，但由于公益诉讼案件复杂、类型多样，不能简单地笼统适用之。二是当事人的举证能力。检察机关、社会组织以及法律规定的其他机关的举证能力通常比社会个体要强，如果公益诉讼中刚性地严格地适用“举证责任倒置”原则，显然欠缺妥当性。

因此，如果从举证能力角度出发，检察机关提起的公益诉讼采取“谁主张谁举证”似乎较为公平，其他主体提起的公益诉讼采取“举证责任倒置”似乎有利于克服原告弱势窘境。或者，公益诉讼原告负初步举证责任，即对被告的行为侵害( 危害) 公共利益进行举证，被告对自己行为的合法性进行举证。当然，对于“作为”类侵犯公共利益的公益诉讼，应当实行举证责任倒置;对于“不作为”类侵犯公共利益的公益诉讼，应当实行“谁主张谁举证”。申言之，从理论上看，检察机关相比公民、法人、社会组织等社会主体而言，具有较强的举证能力，在收集证据、获取信息等方面有着一定的人力、财力、技术、资源等优势，理应承担行政公益诉讼举证责任。然而，行政公益诉讼的行政特质和公益诉讼特质决定了，由检察机关承担全部举证责任有失公允，也不利于公益诉讼保护公共利益之目的，也有悖于检察机关举证能力有限之现实。

证据思维是法治思维的重要内容，举证责任是诉讼活动的关键枢纽。从法律规范角度讲，举证责任规范与证据能力规范、质证规范、证明力规范等一道共同构成了证据规范，并居于证据规范的核心地位。科学合理地分配举证责任意义重大，直接影响当事人诉讼义务及案件诉讼结果，而举证责任的分配不仅源于法的目的性要求，而且与诉讼公正性密切相关。因此，应当进一步总结我国行政公益诉讼实践经验，不断完善适合我国国情的行政公益诉讼举证责任制度，健全类型化举证责任分配机制。

综上所述，应当在考虑行政公益诉讼的特殊性的同时，制定灵活的针对性强的举证责任规则，并且尽快通过专门立法对行政公益诉讼举证责任作出规定。

参考文献：

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