我国农村信用社内部控制问题及对策分析 —以河北省农村信用社为例

　　摘要

银行业是个一出现就自带高风险标签的“危险行业”，这种特征要求银行业机构在日常经营管理过程中有所警觉，需加强防范，控制风险。最近一些负面的银行风险事件频频爆出，如浦发银行成都分行违规发放贷款、银行员工违规挪用资金等。这些案件不仅造成了恶劣的社会影响，给XX及国家造成严重的经济损失，同时不可避免地损害银行的名誉。现如今，绝大多数商业银行在发展过程中存在着许多阻碍，其中内控体系的不完善仍是商业银行发展路上的一块绊脚石。银行内部控制体系的问题，主要表现在以下方面：规章制度落后，风险预警机制不健全，内审工作开展困难等。这些内部控制问题不解决，银行的发展将处处受限。

本文在收集了一些关于内部控制管理的理论发展的基础上，从不同方面(规章制度方面、内部控制结构方面、风险控制方面、审计监管方面)研究分析农村信用社内控体制；以河北省农村信用社为例，具体地观察总结了对该单位存在的内部控制问题并进行分析，紧接着提出了解决内部控制的建议与方法，旨在完善我国农村信用社的内部控制体系，推进其内控水平的发展与完善。希望本文也可以为国内其它银行提供完善内控的思路和方向。

关键词：农村信用社；内部控制；控制现状

我国农村信用社一直以来，一般更关注业绩的提高、经营规模的扩大和市场份额的扩张，而无法周全内部控制的建设，最近农村信用社有关内部控制的漏洞频发，农村信用社需认清现实，积极采取措施，加强内部控制。有关研究表明，建设一个安全有效完善的内部控制是隔绝金融防范的第一道防火墙。总之，建设一个完善有效的内制制度是农村信用社发展的必要要求。

我国农村信用社虽然发展迅速，但在高速发展之下也存在着规章制度结构不健全、内部控制结构不合理、风险控制预警不及时、审计监管不独立执行困难等问题。如何摸索制定适合自身发展的内部控制，是现在国内农村信用社面临的主要问题。我们必须在注重业务成绩的同时，更要注意内部控制的完善。

一、内部控制的概念及发展

　　（一）内部控制的概念

1.内部控制定义

内部控制，是一种涉及全员、覆盖广泛的管理控制过程，是组织单位攘外安内的利器。对于单位内部可以规范管理，提高效率，保证良性竞争；对外可以体现公司秩序良好，有利于公司吸引人才、抵御风险和可持续发展。

2.内部控制结构

内部控制的基本结构包括：控制环境、控制程序、会计系统。控制环境是内部控制的根基。控制环境包括治理职能和管理职能，还有内部管理层和董事会对内部控制的重视程度。控制程序是指实施内部控制为达到规定目标所用到的程序。会计系统是为统计分析经济业务、明确经营责任而规定的各种依据，包括业务分类和编制报表依据。

　　（二）内部控制发展阶段

内部控制是组织单位在现如今经济极速发展中安身立命的基本保证，由于外部剧烈竞争和内部管理的需要，其发展经历了以下几个阶段:

1.内部牵制阶段

20世纪以来，内部牵制机制随着人类资本主义生产关系的发展和组织管理的需要，开始出现并盛行。内部牵制包括分工和牵制。分工就是关键岗位不能由一人担任，例如管钱的岗位和记账的岗位不能是同一个人担任。而牵制的提出是考虑到多人或部门有意或无意犯错的几率要小于单独一个，多个部门之间相互检查，相互监督，可以降低生产经营活动的出错率；也可以给试图以权谋私的人更多的压力和更大的难度，保证公有财产物资的完整和安全。

2.内部控制系统阶段

20世纪40年代到80年代，因为这段时期资本主义经济呈快速上升期，出现了公司所有者不再兼顾经营权的情况，改由雇佣他人为其经营管理名下公司，所以这一时期与之前相比，经营权和所有权并不紧密联系，甚至独立存在。内控制度在这段时间，由第一阶段的内部牵制逐渐演化为各方面更为完善具体的内部控制系统。X注册会计师协会在这一时期发布公告将内部控制一分为二，分为内部会计控制和内部管理控制。

3.内部控制结构阶段

20世纪80年代，从这以后，由于资本主义兴起，使得对公司内部控制的要求更高了，处于资本主义发展浪潮中的西方国家自然将关注放在如何强化和完善内部控制上来。1988年AICPA发布《审计准则公告第55号》，以“内部控制结构”取代“内部控制系统”，而且将内部会计控制和内部管理控制合为一体，重新分组，“结构三要素”代替了原有的“系统二分法”，为内部控制重新定义了组成。

4.内部控制整合框架阶段

1992年，COSO发布了著名的《内部控制—整合框架》。该报告是内控发展史上的里程碑，它定义了内部控制，目前为止是最为权威的内部控制文献之一。COSO报告明确了内部控制的内容由五个要素代替之前的结构三要素，提出了三个目标。细分规范了内部控制的内容。

5.企业风险管理整合框架阶段

2004年，COSO发布了《企业风险管理—整合框架》（ERM框架），该框架指出全面风险管理是一个全过程全方面全员参与的过程。框架在原有三大目标的前提下，新提出了一个战略管理目标；在内部控制整合框架的基础上加了目标制定、风险识别、风险应对三个要素。

　　二、农村信用社内部控制现状

近年来，信用社对内部控制管理的认识不断的深入，并取得了一些可喜的成绩。初步建成的内部控制体系为我国农村信用社的业务发展提供必要前提。但我们也应该看到目前我国农村信用社的内控管理情况并不容乐观，存在许多不容忽视且阻碍我国农村信用社发展的问题，主要总结为以下几个方面:

　　（一）规章制度方面

1.新业务制度规范滞后

随着我国市场经济体制的又好又快发展和事业单位本身的完善进步，事业单位的内部环境和外部环境发生了翻天覆地的变化，出现了许多新的业务活动和管理要求。但相应的配套制度尚未建立，新业务的发展势在必行，缺少内部监管与规范，难免会让心怀不轨的人钻空子，搭便车。如果沿用之前的制度，很多方面过于陈旧，不但对新业务无法起到规范作用甚至会阻碍其发展。

2.制度不统一、监督不到位

大部分业务工作并不集中在特定部门，但制订制度时没有考虑到业务工作较为分散，没有依据互相牵制相互制衡的原则和实际情况，甚至部门与部门之间规定并不统一，前后颠倒。这使得在职员执行的时候会出现林林总总的问题。相关部门在制订规定时，往往只考虑如何激励业务量和业务的发展，对业务员的操作是否规范监管考虑不到位，这使得业务乱象横生，对职员业务能力的提升有所打击。

3.内部控制缺乏整体性与审慎性

农村信用社内部控制制度缺乏整体性，内部控制没有涉及公司所有员工和部门，对部分业务和机构监管不到位，忽视了内控的必要性，没有顾全所有部门，缺乏具体配套的内部控制监管和惩罚措施。而且在风险管理方面缺乏审慎性，风险评估制度陈旧，无法对外部和内部的风险形成真正有效的预警，有些业务操作系统和信息管理系统则没有相应的风险预警，有很大安全隐患。

　　（二）内部控制结构方面

维护股东权益、权责分配和严格监督是形成有效农村信用社内控制度的充分条件，但我国农村信用社内控方面现如今仍然在这些方面存在许多问题和隐患。

1.股权流动性差

因为农村信用社的创办初衷是想让农民在资金方面互帮互助，所以除去国家财政拨款补贴，其大部分资金是由村民入股集资来的。由于入股人数众多，持股比例小，农村信用社的投资者资金无法流向更加优质的机构，给负责人造成压力，从而其负责人或经营者在经营活动中的道德风险小，所以很难实现对农村信用社负责人或经营者的有效监管，不利于农村信用社可持续发展。

2.经营者缺乏约束和内在动力

农村信用社是一开始是官方提出的，但农民并不理解，最初农村信用社大部分出资是由XX买单的。之后缺乏正规监管的农村信用社经营者没有压力，而且风险大多由XX买单，很难亏本或造成重大财产损失，没有压力就没有动力，所以无法为农村信用社创造最大收益，对信用社可持续发展并不在意。缺乏约束和动力，使得经营者只追求短期利益没有长远打算。

3.缺乏监督

为提高效率和压缩经营成本，农村信用社普遍部门设置较少，许多部门兼任数职，无法保证关键部门相互制约和监督，岗位责任又模糊不清。虽然部门分工明确，各个岗位职责明确，但农村信用社为减少花销而一味压缩经费，使得岗位不足，一人多岗，无法保证岗位牵制与监督。内审部门残缺，还在行使审计职能时缺少必要的独立性和准确性，无法充分发挥应有的作用，缺乏监督。

（三）风险控制方面

1.风险预警机制不完善

首先是对内部控制的风险评估要素不重视，预测机制也不健全，缺乏目标设定和风险评估的早期预测，没有认真观察分析外界的变化趋势，无法对可能发生的外界风险进行及时有效的预警；其次事中监测风险机制不成熟，在遇到风险时，没有科学的风险监测指标体系定性或定量的分析其本质，也无法准确有效的采取措施加以应对并降低或避免风险；最后在风险后期，没有重视该风险的发生，忽视其具有的经验教训，没有及时总结并举一反三，积极改进自身不足，对自身内控制度薄弱的地方重视并增强。

2.分析指标不完善

目前农村信用社有且仅有资产负债比例管理、资产质量监控、财务指标分析等主要业务指标体系，内部控制方面的其他指标体系并没有，一些风险分析也只是停留在定性上，例如高、中、低三级，缺乏定量分析，很少使用情景分析法、敏感性分析、风险价值等方法定量分析。

3.风险控制措施不完善

目前农村信用社对风险的应对大多以事后补救控制为主，兼有少量以日常事务为主的事中控制，缺乏更有意义的以预防为主的事前控制，即缺少以现金流量、盈利能力等为参考指标的预警系统，总是倾向于亡羊补牢，而忽略未雨绸缪的重要性。

　（四）内部审计方面

1.内部审计工作缺乏独立性

独立性在内部审计工作中具有不可或缺的作用，它是审计工作能否有效开展的先决条件，而且落实好内部审计工作对于农村信用社的风险预警和持续发展具有重要意义。但是现如今的内部审计工作很难做到真正独立，首先农村信用社工作人员基本是人事部门才有权罢免辞退，审计部门没有人事权；其次该部门开展内部审计工作时束手束脚，审计人员与被审部门有关利益密切相关，执行审计时无法贯彻执行。

2.内部审计工作者综合素质偏低

我国农村信用社中部分审计人员在从事内审工作前，从未接触过被审部门业务，也没有提前学习了解被审部门的职责要求和主要业务，单从账面上无法发现那些业务相关的问题，阻碍审计工作的有效开展。这一现象背后的原因，一是缺乏优秀的复合型人才从事内部审计，二是缺乏相应培训。由于某些农村信用社领导认为审计工作可有可无，并不重视，并没有相应的招聘政策吸引人才和培训计划培养人才，甚至觉得将优秀的复合型人才用来做审计大材小用，最终造成了我国农村信用社内审工作缺乏人才，工作开展困难。

3.内部审计工作的内容相对落后

农村信用社发展的业务范围越来越大，产品类型更加多样化，比如清算业务中新推出的“代理支付清算业务”和针对移动金融客户推出的“农信e购”等。随着业务的深入开展和产品种类的日益增加，虽然为农村信用社创收也更受客户青睐，但同时也意味着会遇到更多风险。面对风险，内部审计配合风险预警制度可以有效降低风险。但目前农村信用社开展的内部审计工作没有随着新业务新产品的推出而更新换代，还是依据之前的业务分类，许多业务产品因找不到对应的要求而无法对其展开审计工作。

　　三、农村信用社内控问题的解决对策

为了自身的发展，在已知自身内控问题的情况下，学习外国先进的管理经验，结合我国特色社会主义的国情以及政策导向，农村信用社内部需从上而下进行改革，在薄弱环节完善内部控制。

　　（一）健全规章制度

1.构建内部职责机制

根据岗位的设置，明确工作要求，各岗位之间应互相帮助，互相监督。首先，根据不兼容岗位分离的原则，关键岗位之间应相互监督形成内部牵制，分工明确，互相监督。其次构建明确严格的内部职责机制，不得混淆权限，明确划分各岗位职责要求，让每个员工都有明确的职责要求规范，知道自己的工作要求，并积极履行，共同建立明确统一的内部职责机制。

2.构建考核体系

首先结合各自农村信用社单位内部控制管理状况，建立并完善内部考核机制，对各部门整体和员工个人进行考核评级，评出优秀部门和先进员工，对倒数的部门和员工分析原因，赏罚分明。其次对农村信用社内控体系的构建要进行定期监管，督促农村信用社积极发展内控体系，以保证内部控制机制可持续发展。

　　（二）强化制度的执行

在农村信用社发展的初期内部管理通常积极建设完善制度，50余年过去了，农村信用社的规章制度早已健全且符合我国国情政策，内部管理重点则应该由建设制度变为强化规章执行。内部控制制度是农村信用社又快又好发展的基石，而且制度的强有力执行是农村信用社稳健经营的进一步保障。

1.农村信用社应该进行对社内员工的培训

为避免员工思维僵化，每年要至少组织一次包括管理岗在内的全体人员的定期培训。本单位需对员工（上到主要管理人员下到具体操作人员）介绍了解新产品、新业务，特别是对新制订的制度要重点普及培训，使新制度为人熟知；在开始工作前要开展一次系统的职业技术和职业道德培训，特别是新上岗员工和关键岗位；对于重点创新岗和关键岗位人员，要实行具备所需的职业资格。

2.提高社内职员的职业道德素质

提高员工的职业道德素质，不是三五天就可达到的，需通过各方一起长期努力。组织职业道德培训，从思想让他们敬畏、遵守规章制度，根据规章要求的流程处理公事，引导各位职员形成良好的职业道德素养，从思想上树立正确的职业道德观念，从而体现在行为上就是做事合规，做人合格。

3.加强社员对典型案例的认知

对农村信用社员工进行案例分析，让他们通过近来或历史上发生的真实案例认识到不合规操作的坏处：违规操作不仅对信用社本身不利，更与自己有直接利害关系，如为了蝇头小利危害国家人民的利益则会葬送自己的前程。从而警醒他们不要因一时利益熏心违规操作，要坚守职业底线。

4.进行社内的定期的岗位互动

进行农村信用社内的定期轮岗交换，不仅可以活跃工作气氛，使农村信用社内部更加团结互助，更能让老人带新人，培养优秀的复合型人才；而且方便考察员工学习能力，将其调动到更适合的岗位；员工们也可熟悉并了解农村信用社其它业务流程，集思广益，一起对不合适的方面提提工作意见，共同进步。

　　（三）完善风险管理制度

1.营造良好的风险防范外部环境

在新体制框架下生存，农村信用社面临着许多机遇的同时也有许多风险因素，农村信用社迫切需要降低信贷风险和构建风险预警机制保全自身。首先，就是要调整信贷发展，降低信贷风险。农村信用社主要业务是信贷，而信贷本身具有很大风险，农村信用社抵御外界风险需依据贷款分级制度和客户信用评级开展信贷工作降低风险。其次，虽然XX为农村信用社拨款分散风险，但农村信用社应建立自己的风险预警机制，可以识别风险、分析风险、应对风险。

2.健全农村信用社内部控制体系

基于新体制框架视角来看，农村信用社内部控制系统薄弱，很大程度上阻碍了农村信用社的发展。所以，农村信用社完善内部控制体系迫在眉睫。首先，增强内部控制系统的薄弱环节。内控系统的完整，是农村信用社防范外部风险的基础，是农村信用社发展的必要条件。其次，要有明确规定，要求工作人员一定要合规操作，降低操作风险，避免引发蝴蝶效应。

3.健全风险预警、防范机制

农村信用社为抵御外界风险，有必要完善风险预警机制。首先，完善风险预警机制。不仅依靠XX拨款，更要农村信用社自身提高抗风险能力，建立合理的业务操作流程制度，并设立独立的风险监管机构通过及时的预警和及时止损来降低风险的危害。其次，增强业务员风险意识。在严格依据信贷发放制度，重点对风险等级低的业务或客户进行风险防范管理的同时，也要整理分析贷款风险因素，加强识别和建立预警，并采取应对措施。

　　（四）加强内部控制制度审计

1.增强审计独立性

由于我国农村信用社业务的增多，新产品层出不穷，农村信用社的客户不断增多，农村信用社发展的越来越好。但审计却因缺乏独立性而渐渐跟不上农村信用社的发展，关于如何提高审计工作的独立性，我有以下几点建议。首先，内部审计部门和审计工作者必须与其他单位独立，减少其利益联系。其次，为避免其他部门干预审计，一是可以给审计部门独立的人事权，减少其他部门对审计工作的压力；二是可以干脆将内部审计交给专业的会计事务所，以提高内部审计的质量。

2.调整审计工作内容

内部审计内容应随着新业务和新产品的出现而更新调整。首先内部审计工作内容划分过于陈旧，内部审计传统的工作无法适应现有的业务，无法到达审计要求，所以对业务的分类应与时俱进，根据现有业务重新分类，对新业务要调整新的审计要求。其次，要学习并改进审计方法，学习先进的审计经验，结合新技术开展审计工作，运用互联网和大数据分析，了解审计的最新信息和要求，强化内部管理。

3.提高审计团队综合素质

内部审计工作者的综合素质决定了审计工作是否能有效开展，要想增强农村信用社的内部审计工作，需提高工作者的职业素养。首先，可以在审计工作开展之前，关于被审单位的工作性质和主要业务开展一个科普培训，了解被审单位的关键业务和可能出现问题的科目；其次，应制定招聘政策吸引优秀的复合型人才从事审计工作，提高审计团队综合素质，为内审团队注入新鲜血液。

　　四、河北省农村信用社内部控制的案例分析

基本概况2003年，xxx在全国开启了第二批农村信用社改革，河北省就位列其中，在2004年响应国家号召全面启动农村信用社改革工作。在2005年河北省农村信用社联合社正式成立。

截至2018年底，省联社机关有18个内设部门，下辖市级农信机构15家（其中：审计中心11家、市级农商行4家）、县级行社145家（其中：农商行64家、农合行1家），共有营业网点5009个，从业人员5.3万人；全省农信系统各项存款13549亿元，各项贷款9047亿元，总资产达到16056多亿元。

　　（二）河北省农村信用社内控存在的问题

1.对内部控制重视不够，缺少完善的内控体系

河北农村信用社对内部控制的认识仅局限于内控即规章制度，却忽略内控在业务过程的动态监督。部分基层领导缺乏内控意识，只重视业务发展，而忽略内部管理，对内控的认识淡薄，规章也不规范，很难落实，导致河北农村信用社十余年来内部管理的整体水平发展缓慢。部分领导轻视甚至敌视内部控制，殊不知内控建设是河北省农村信用社长期发展的重要保障。

2.风险管理机制不完善、规定不明确

从这十余年的发展来看，河北省农信社近年来发展迅速，但放眼全国，河北省农村信用社各项风险监管指标排名并不靠前，而且发展慢、风险高。风险控制一共有事前、事中、事后控制，但信用社风控手段方式单一，缺少总结，缺少事前预警防范。有些制度难以落实，缺乏明确的书面说明，给员工的执行带来不小的困难。这些种种就是造成河北省农村信用社风险高、发展慢的元凶。

3.缺乏激励考核机制

河北农村信用社缺乏关于激励职工的内控机制，无法调动职工的主动性。首先河北农村信用社的薪酬选拔制度，虽然也进行了改革，但面对外界激烈的市场环境，员工自觉个人发展受限，纷纷跳槽。其次，没有综合考评，并不完善，只看数量，没有结合实际情况，不同地区难易程度不同，对环境差的地区不公平。这样的内部激励机制和薪酬考察体系很难调动员工积极性、主动性，管理困难。

　（三）河北省农村信用社内部控制的问题对策

1.完善内部控制理念与体制

内控建设是一项任重而道远的工程，不仅要求员工们积极配合，更需要有一个内控意识强且注重落实的领导，制定一个合理健全的内控制度体系，而健全的内控体系是少不了激励机制、考核审计机制和风险管理运行机制的。其次内部管理是全员参与的，内控领导需带领全体员工一起落实内控制度。只有提高农信社全员职业素质和树立内控意识，才能更好地实施内部控制管理。

2.加强风险防控，完善内控措施

完善规章制度，落实岗位职责。积极完善改进我省农村信用社落后的内控制度、业务流程。学习其他先进农信社的相关规章制度和先进经验，取长补短。同时也要根据自身的发展情况，探索出适合本单位的内控管理体系，修订和补充各类规章制度和办法，保证尽可能地避免或减低风险。要确保关键岗位职能分离，相互制衡，业务运作关系稳健高效，落实完善内部控制措施，防范日常业务活动和重大核心业务在开展过程中可能遇到的风险。

3.健全内部控制组织管理体系

加快健全符合当代经济的经营管理体系。积极探索符合河北省农村信用社要求打造的良好治理结构，做到具有健全的组织架构、科学可持续稳健的发展战略、吸引高素质人才的人力资源政策、切实可行的内部控制体系、健全可靠的监察审计制度。要保护好各利益相关者的利益，做到合规办事、信息公开、合理避险。保证上级领导的工作部署可以在基层有所体现和实施。

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