汾阳医保中心内部控制存在的问题及对策

摘要

随着社会发展进步,国家越来越关注人民生活质量水平。事业单位是与人民生活息息相关的教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。但是我国大多数事业单位的工作还存在着许多不足，还会面临许多的困难和挑战。一般情况下，国家对大部分事业单位予以财政补助或全额拨款，但很多事业单位的内部控制工作只是停留在表面，因此对财政批复的资金没有进行很好的管理与运用。为了事业单位更好地服务人民，在建立健全内部控制机制的基础上还需要不断增强内控执行力。本文选取汾阳医保中心为研究对象，针对单位内控现状中存在的问题予以分析并提出解决对策。

关键字：事业单位;内部控制;内部控制缺陷

一、前言

事业单位是一个社会服务支持系统，保障国家正常的政治，经济，文化和生活，以及一个可以行使其权利的组织或组织。虽然公共机构的建设和改力度正在增加，但现有公共机构的内部控制仍然存在不容轻视的问题。例如，行政事业机关的结构是否健全，社会公共资源配置过程中是否存在欺诈和腐败，公共利益是否受到损害，内部控制制度是否得到有效实施。近年来，为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，财政部制定了一系列关于内部控制制度的政策。由此可以看出，建立健全行政事业单位内部控制机制已迫在眉睫。

深刻学习xxxx报告精神，贯彻实施全民参保计划。同时建设社会保障体系。完善全民医疗保险制度，完善XX管理机制。不断更新单位内部控制体系。

本文以汾阳医保中心事业单位内部控制为分析对象，一方面通过目前该单位的内部控制现状找出存在的问题并给出解决对策，为汾阳医保中心内部控制机构完善内部控制机制提供了思路；另一方面，给其他类似组织结构的事业单位内部控制提供借鉴参考。

二、汾阳医保中心内部控制现状

汾阳医保中心是在2009年成立的，是经市XX批准成立的负责该市城镇职工、城乡居民基本医疗保险、大额医疗费用补助、国家公务员医疗补助、离休干部、一至六级伤残军人及提前离岗人员医药费的征缴、审核及待遇发放工作，财政负担人员生育医疗待遇、监督定点医疗机构等工作的单位。医疗保险中心设置有以下部门：办公室、财务部门、参保办理部门、医疗服务管理部门、内部控制部门、档案保管部门、采购部门。其中，办公室负责综合协调中心内外事务，中心文书、档案、公文处理及各种会议的组织，人事、党务、离退休人员管理服务，固定资产管理，外聘人员的管理及其工作部署和评价，组织业务培训和宣传；财务部门负责相关保险基金的安全运行和管理工作，相关保险基金的预算、会计核算工作，固定资产的会计核算工作；参保办理部门负责各类参保企业、机关事业单位和个人的基本信息采集、确认，缴费基数审核、人员变更审批、相关保险及异地人员备案的继续管理，各类参保企业医疗保险、工伤保险、生育保险费的征收、管理和组织协调工作，医疗保险和工伤保险基金征收统计工作，组织协调本市离退休人员医疗保险基金的征缴工作；医疗管理部门负责制定城镇职工、城乡居民医疗保险定点医院的管理和考核办法，城镇职工、城乡居民医疗保险定点医院协议签定和日常管理，管理城镇职工和城乡居民的正常医疗和特殊医疗，统筹管理大病医疗保险；内部控制部门负责建立和完善内部控制体系，每年评估单位内部控制的有效性并发布内部控制自我评价报告，以财政预算资金使用为中心对单位预算管理、收支管理、资产管理、采购管理、合同管理等方面进行内部控制监督；档案保管部门负责保管会计凭证、账簿等档案，该单位与各大银行签署的合同、上级来文、各项会议文件及会议记录；采购部门负责采购保管单位日常运行所需办公用品。汾阳医保中心治理结构单一，办公室直接领导下面六个部门，六个部门之间相互监督。如图1所示。

汾阳医保中心内部控制存在的问题及对策

　　图1汾阳医保中心组织结构

　　（数据来源：汾阳市人民XX门户网站http://www.fenyang.gov.cn/）

　　汾阳医保中心事业单位近年来发展较快，2017年年底汾阳市医疗保险管理服务中心与新型农村合作医疗整合成一个编制，实有工作人员46人。其中：办公室有1人，内部控制部门有3人，参保办理部门共25人（临时工5人），医疗服务管理部门有9人，财务部门有4人，档案保管部门有，采购部门有4人（临时工1人）。

（一）领导对内部控制的重视情况

虽然汾阳医保中心按照国家政策建立了内控部门，但单位负责人对内部控制重视程度较低、内控独立性较差。汾阳医保中心内控部门主管在2018年年初组织两名专员对参保管理部门进行内控评价，本计划运用个别访问法、穿行测试法、抽样法等方法形成工作底稿，最后做成报告并汇报给单位领导人。但在实际工作中受到单位负责人的干预。

例如，内控专员用穿行测试法来评价控制设计的有效性以及确定控制是否得到执行的时候可以任意选取一批报销业务。办理人员需要首先明确参保人的身份；其次通过参保人员提供的住院证明、出院证明、各项费用单据等划分哪些费用是国家规定可以报销的；再其次根据参保人信息、医保编号、最后算出的可报销的金额打印参保人员住院费用审核单并盖章；然后将参保人身份证复印件、医院出具的住院证明、出院证明、费用单据等各项原始凭证移交财务部门；最后财务部门根据参保管理部门提供的参保人员信息、社保卡账号、住院费用审核单上的申报金额整合成一个电子表格得出最后的总金额，与参保管理部门计算出的总金额进行核对，一致后上报地区财政，等待批复；同时做成凭证并登记入账。内控专员根据单位业务特点，对参保管理部门、财务部门的内部控制是否执行有效进行评价，填制业务流程评价表。内控专员通过穿行测试法可以保证获取证据的充分性与真实性，但单位负责人认为单位年初任务繁重，若通过穿行测试法来评价内控有效性、分析内控缺陷，费时费力、耽误其他部门工作进程，甚至不利于单位整体的发展。

（二）内控人员的专业素质情况

随着单位规模的扩大、业务量的增多，内部控制缺陷日益凸显，但内控部门人员专业素养良莠不齐，无法胜任工作。如表1所示：

表1汾阳医保中心内部控制人员专业及经验表

职务	专业	所具有的最高职称	工作经验
主管	会计学	中级会计职称	3年
专员1	文秘	无	2年
专员2	汉语言文学	教师资格证	2月

（数据来源：汾阳市人民XX门户网站http://www.fenyang.gov.cn/）

从表1中可看出内控部门中两名专员对于内控知识的匮乏。按照《事业单位人员录用规定》第二章第十五条“用人单位或组织招聘的部门应对应聘人员的资格条件进行审查，确定符合条件的人员。”等规定，该单位在对外进行公开招聘时没有严格审查应聘人员所学专业、没有考虑应聘人员所学专业是否能胜任内控岗位。内控部门主管所学专业虽为财会类，但是对于内部控制基础知识掌握较少；两名专员所学专业并非财会类，上班时间所学到的都是实际工作经验，没有利用休息时间从相关书籍学习理论知识，无法胜任内控岗位。

内控部门专员按照内控主管制定的计划不定期对参保办理部门进行内控评价。参保办理部门中有两名工作人员负责参保城镇职工住院费用报销金额的审核，同时计算可报销金额，直接打印参保人员住院费用审核单。从风险评估这个角度来看，这两名办理人员在此过程中有舞弊的可能。两名内控专员综合运用个别访问法和抽样法对参保办理部门进行内控评价。但是由于两名专员缺乏专业知识、工作经验不足且对于风险方面敏感度不强，在采取其他抽样法时只简单对办理人员打印的参保人员住院费用审核单上最终可报销金额进行审核，没有从源头上对参保人员提供的住院费用单据进行审查，让这个环节中办理人员舞弊的几率加大。

（三）内控岗位的设置情况

汾阳医保中心财务部出纳人员除办理现金收付、银行结算外，还负责总分类账的登记，凭证、账簿等会计档案的保管。医保中心未设置仓储部，采购部门主管除负责采购单位日常运行所需用品，同时还负责验收、付款以及入库保管。参保办理部门设置了4名主管分别负责城镇职工参保管理和大病保险管理、城镇居民参保管理、农民参保办理、生育参保办理及慢性病等参保办理，还设置21名业务人员负责参保单位和人员每年缴纳医保基金。医疗管理部门有2名主管，其中一名主管负责制定城镇职工医疗保险定点医院的管理和考核办法、城镇职工医疗保险定点医院的协议签定和日常管理、管理城镇职工参保人员的正常就医和特殊就医；另一名主管负责城乡居民参保人员的正常就医和特殊就医的管理、大病医疗保险的综合协调和管理工作。同时医疗管理部门还设置7名业务人员，其中有3名负责协助城镇职工医保管理工作；另外4名人员负责协助城乡居民医保管理工作。档案管理部门只有一名主管，负责管理单位全部档案。

（四）预算编制与执行情况

2017年年底汾阳市医疗保险管理服务中心与新型农村合作医疗整合成一个编制。2018年年初汾阳市医保中心的预算应按整合后的预算来编制，内容分为四大类：（1）城镇职工医疗保险；（2）城乡居民医疗保险；（3）职工生育保险；（4）其他。其中，其他项目包括工资福利支出、商品服务支出、对个人和家庭补助支出及其他预算支出。其他预算支出没有细化，且所申报的预算金额为一个概数。

在预算执行时，年初编制的预算中城镇职工医疗保险、城乡居民医疗保险、职工生育保险这三个基金账户无需追加资金，但是其他项目中商品服务支出和其他预算支出追加较频繁。

（五）重大事项决策及其落实情况

汾阳医保中心没有将重大资产处置、财政预决算等事项界定为重大事项。在执行时，由于职责权限不明确，无法责任到人，出现差错时互相推诿。如重大资产处置：该单位有两辆公车，一辆为单位领导固定用车、一辆为公务人员执行公务用车。在持有期间，公务用车情况没有得到足够重视，相关规定也没有完善。单位的两辆公车没有实行定点维修、定点加油、定点保险制度。对于公车的维修，驾驶员列出需维修项目清单后由单位负责人直接决策审批，未与单位其他领导商议。

三、汾阳医保中心内部控制存在的问题

汾阳医保中心内部控制制度在单位层面和业务层面问题凸显，实际情况不符合《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）和《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等规章。

（一）单位负责人对内部控制重视程度较低

单位整体内部控制意识薄弱，尤其是单位负责人。把本单位的地方利益放在首位，把财经法纪摆在第二位，对内部控制整改工作敷衍了事或者“选择性整改”。虽然该事业单位建立了一系列的内部控制制度，但由于该机构负责人缺乏关注，内部控制工作仅停留在处理检查的层面，没有指导实施和监督。内控部门主管在2018年年初对参保管理部门进行内控评价，本计划运用穿行测试法等多种方法做出工作底稿，总结成报告汇报给单位领导人。但单位负责人认为穿行测试法的使用会使内部控制成本过高，导致单位程序繁琐,不利于提高运行效率，因而对内控的实施缺乏热情。单位负责人这样做不仅削弱了内控独立性，还会导致内控机制失效。

（二）缺乏高素质的内控人员

汾阳医保中心在对社会公开招聘内控专员时，对这两名内控专员的专业没有严格筛查，只是根据笔试成绩的高低而做出的选择。这两名人员所学专业并非财会类，虽跟随主管学到一些经验但是没有相关专业知识作铺垫。内控主管所学专业为会计学且取得了中级会计职称，但在内控专业知识上还是有所欠缺，若没有大量实践经验的积累则无法对内控部门进行很好的领导。

2018年年初内控部门人员按照计划从内控五要素方面对参保办理部门进行内控评价。因为两名专员内控知识缺乏、缺少相应的内控经验，而没有意识到办理人员核算报销金额这一工作流程中可能存在的舞弊，即可能会利用自己的职权为自己谋私利这一行为。这样会导致内控执行时缺乏必要的工作力度，不能实现有效的内部控制，使内控机制失效。

（三）不相容岗位没有分离

财政部同证监会、审计署一起颁布了《企业内部控制基本规范》。主要提出了“不相容岗位相互分离”的制定办法。汾阳医保中心财务部、采购部、档案保管部门均存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。财务岗中出纳员同时负责登记总分类账和管理会计档案，这样可能会使资产被挪用、会计档案被涂改。这样一来出纳员极容易掩盖自己的舞弊行为。采购主管采购日常工作中所需的办公用品直接放在采购部门并由自己清点数量记录在册，这样做可能会增大公家财产被挪用的风险。档案管理部门只设置一名人员不利于档案保管工作的开展。该人员不仅要保管财务部门凭证、账簿等档案，还要负责该单位与各大银行签署的合同、上级来文、各项会议文件及会议记录等。档案管理人员应尽忠职守、严格保密，确保文档的安全；还应严格遵守档案借阅、移交等制度。参保办理部门和医保管理部门的岗位人员设置符合“不相容岗位分离”原则。

（四）预算编制与预算执行存在缺陷

在2018年年初预算编制过程中，测算不科学合理，单位内部各部门之间沟通协调不足，预算按上一年度批复的金额及开支范围计算。存在超支的问题。

1.部门预算的编制没有细化到具体项目

部门预算编制一般根据当年财务状况，上一年的收入和支出，预算单位本身的特点和业务情况进行核查，并未对具体项目进行细化。根据《吕梁市人民XX关于印发<吕梁市城乡居民基本医疗保险实施办法>的通知》规定，其他项目中除工资福利支出、商品服务支出、对个人和家庭补助支出外，其他预算支出项目应细化为离休干部医药费、提前离岗人员医疗补助费用、县级城乡居民配套资金、肾病透析患者医疗补助费用等。

2.预算刚性不够，预算调整追加较为频繁

2018年年初汾阳市医保中心上报地区财政预算为整合后的预算，但是在单位运营过程中商品服务支出这一项目预算严重不足。

其他预算支出项目中部分资金没有明确要被运用的项目，使得预算刚性不够，预算的计划性、科学性不强。其他预算支出项目包括离休干部医药费、提前离岗人员医疗补助费用、县级城乡居民配套资金、肾病透析患者医疗补助费用等。但是，后三个季度中这项医疗补助费用超过预算，使得每季度追加较频繁，这样导致资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力，更不利于有关部门对资金进行监管。

（五）重大事项的集体决策制度不完善

一些重要事项范围和职责权限尚未明确界定，决策方式和程序以及议事规则不规范不清晰，没有监督和问责机制，“家长制”作风严重。汾阳医保中心对于公务用车、财政预决算没有划分到重要事项范围里，在执行过程涉及到的每一名工作人员的职责权限不清晰。对于公务用车的维修、加油等，单位负责人直接决策与审批，没有与单位其他领导商议，缺乏民主性。

四、汾阳医保中心内部控制改进的建议

（一）营造良好的内部控制环境，强化内部控制意识

面对新形势新任务新情况，单位负责人要敢于破除僵化保守、破除因循守旧、破除慵懒散漫。汾阳医保中心要想建立良好的内部控制环境，首先要加强单位领导的内部控制意识，让单位领导承认内控在机构中的作用。单位领导对内控的重视程度直接决定控制环境的质量。

同时，单位负责人必须在全体员工的工作中贯彻落实这一政策，并结合单位的实际情况定期对员工进行培训。在单位领导的引导下，全体职工可以有效地从事特定业务的运作，认真落实内部控制工作，监督和反馈内部控制工作，增强各职能部门和全体员工的内部控制责任意识。内部控制应当与单位规模、业务范围和风险水平等相适应，并随着单位人员编制的增加，业务范围扩大及时加以调整。

（二）加强内控人员培训

XXXxxxx报告指出坚定不移全面从严治党，不断提高XXX执政能力和领导水平，建设高素质专业化干部队伍。

（1）该单位内控人员树立终身学习意识，认真查找自身建设存在的短板和不足，做到忠诚、担当、尽责；（2）内控人员要提高综合素质，定期对其进行培训，加大培训力度，提高内控人员的专业知识、专业能力水平。内控部门人员在学习知识的时候，学习的内容不能仅凭个人需要，必须是根据组织需要、岗位需要和个人需要确定的。首先是组织需要，其次是岗位需要，最后才是个人需要。汾阳医保中心内控部门的两名专员专业知识缺乏，相关工作经验较少，除参加培训外还需自己努力“补齐短板”，加强理论知识与实践的结合。内控主管要按照“改革创新、奋发有为”大讨论要求，以上率下，不断学习、完善自我。

（三）形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制

在单位中，存在这几类不相容职位：某些财产物资的采购和职责分离应该分开，医保中心采购和保管岗位不能由一人担任；登记某些财产物资和保管这些财产物资的职责要分开，医保中心出纳人员不得同时管理档案。

针对上述问题，提出建议：（1）建立不相容职位分离制度，明确规定相关部门和岗位的职责权限，以确保办理财产物资业务的不相容岗位相互分离、相互监督，没有一个人可以处理业务的整个过程;严禁采购与保管人员为同一人。（2）定期或不定期检查，检查内容及任务分工应明确详细，做好检查记录，出具检查意见书，落实检查责任制，建立责任追究制度。

（四）完善预算编制，加强预算执行力度

汾阳医保中心的预算应以标准程序，科学方式，及时编制，并附有项目细节和准确数据。部门预算编制可参照去年财政财务收支情况及单位自身特点。对于离休干部医药费、提前离岗人员医疗补助费用、县级城乡居民配套资金、肾病透析患者医疗补助费用这些专项资金的预算，要求资金安排适当，确保专项资金及时足额到位，满足项目的资金需求。单位应建立内部预算编制，预算执行，采购部门，保险管理部门等部门或岗位的沟通协调机制，确定各项目的预算范围，避免额外预算现象。

预算执行时，要强化资金使用的刚性约束，做到专人专账核算，专款专用。在执行过程中，采购主管专用商品服务支出项目的财政批复款来采购日常工作所需用品；财务部门专用职工福利薪酬项目的批复款来发放职工工薪；参保办理部门专用城镇职工、城乡居民医疗费用及大病医疗保险补助项目的批复款来对患者的医疗进行补助。

（五）健全重大事项的集体决策和责任追究制度

1.健全“三重一大”制度，确定重要事项范围及职责权限

三重一大制度是指“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大资金的使用，必须经集体讨论作出决定”的制度。汾阳医疗保险中心要按照“三重一大”制度的要求，把事关单位改革发展稳定和机关干部职工切身利益的重大问题列为重要事项。重大事项包括单位内部重大资产处置、财务预算决算、内部机构人员设置及年度计划的大额资金使用等。

汾阳医保中心不是县级以上决策机关，但可以参考《重大行政决策程序暂行条例》的科学决策原则、民主决策原则、依法决策原则、决策公开等条例内容，这对补充该单位重大事项的决策程序有一定意义。汾阳医保中心凡召开涉及重大决策的会议，在会前、会中和会后都应明确相关人员的职责。会前，单位负责人需准备会议资料，通知全部人员参会时间、地点、会议主题等。会中，单位负责人对于公车问题不仅自己要有想法，更要听取他人意见，综合考虑。参会人员不仅要听取单位负责人关于政策与单位实际情况的所提出的想法，还要在结合部门实际情况下提出建议或意见。会后单位负责人应公开决策，并根据决策制定下一步执行计划；参会人员需认真考虑决策，结合部门实际对下一步的工作计划补充更加切实可行的方法。

事业单位的决策权应由相关机构监督，比如，汾阳医保中心应对公车使用等重大事进行认真的调查研究并对其进行风险分析。经过必要的研究论证程序，充分吸收各方面意见，单位最终决策应由党组会或部门与科室联席会讨论决定是否通过。汾阳医保中心采用集体决策制，可以有效的避免失误和风险。某一事项决策中首先国家利益应该是最重要的，其次是单位利益，然后是大多数人的利益，最后是个人利益。

2.追究决策人员责任

单位应当建立重大事项集体决策会议档案，便于事中、事后确定相关人员工作职责。若出现错误，事后便有据可查。对已通过会议的决策，如果个人有不同意见的可作保留，也可直接向单位负责人反映，但不得有言论上或行动上的过激行为。有不同意见的人员应当服从集体决定，协调有关部门完成决策规定的任务，若拒绝执行集体决策影响了工作效率，则参照行政处分标准追究其责任。

例如，在重大事项结束后，根据会议档案查出个别工作人员存在干预重大事项的执行现象，可以参照《中华人民共和国公务员法》中对违法乱纪的公务员处罚标准对干预重大事项执行的人员给予批评教育、责令书面检查、通报批评、记过、记大过、免职、降职、辞退或处分等处罚形式。

五、结论

本文以汾阳市医疗保险事业单位内部控制为研究对象，结合国家政策、与内部控制、XX审计等相关知识对汾阳医保中心内部控制现状存在的问题进行分析。（1）汾阳医保中心单位负责人对于内部控制意识不到位，使得内控部门独立性较差。（2）内部控制部门专员及主管专业素养不高。（3）单位财务部门、采购部门存在不相容岗位兼职现象。（4）单位业务每年都不断增加但是进行预算的方法存在一定问题，对于专项项目的预算没有细化，与各个部门的沟通机制也不完善。（5）单位的重大事项的决策过程中缺少民主集中制，通常由单位负责人直接决策。通过结合汾阳医保中心实际情况，我提出以下建议：（1）单位负责人与各部门人员要明确内部控制的意义，保证内部控制部门的独立性；同时，要健全内部控制体系。（2）内控人员平时要加强自我学习，提升专业水平。单位要定期或不定期对员工培训，若内控部门扩大编制，则需要专业审计人才，而不是财会类专业即可。（3）针对单位内部财务部门、采购部门出现不相容岗位兼职的现象要及时整改，建立不相容岗位相分离制度，定期或不定期进行检查并出具报告。（4）建立健全部门间的协调沟通机制，让预算编制更加科学合理；预算执行要有刚性，确保专款专用。（5）关于单位重大事项的决策，在决策前、决策中、决策后都要遵守民主集中制，明确相关人员的职责，决策执行公开透明。

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