论城管行政执法存在的问题与对策研究以西宁为例

　　近年来，我国经济飞速发展，大大提高了人民生活条件，城市化进程加快，城市规模日益扩大，城市人口愈来愈多，随之而来的问题和矛盾也不断衍生出来，如违章建筑、噪音扰民、占道经营等各种各样的问题，给城市管理部门带来了很大的挑战。虽然城管人员积极营造优美的环境，但在执法管理过程中，暴露出许多的问题与不足，诸如不文明执法、暴力执法等频频见诸于报端、网络等。一时间百姓谈城管色变，“土匪”、“强盗”等一度成为城管的“代名词”，城管成了“人人喊打”的角色，百姓怨声载道。既破坏了城管人员的形象，同时伤害了人民的感情与合法权益。尤其是近年来，西宁市经济发展迅速，农村富余劳动力和外来人口等人员不断涌向城市无证摊贩、弱势群体的生存等问题逐渐成为城市管理的难题。与此同时，也出现了一些城管暴力执法等现象，一定程度影响了西宁市城管的良好形象。目前西宁市城管执法的现状是什么，为什么会存在执法行为不规范等现象，如何确保城管依法执法、文明执法，重塑城管在百姓心中的形象，对于我国城市健康发展具有重大意义。

　　一、理论价值

　　城管执法是在XX机构改革下产生的，针对与群众生活等密切相关的热难点问题，与基层人民群众面对面解决问题。因此，城管执法工作涉及面较广，事关民生及XX的形象，城市管理对城市发展起到至关重要的作用。但目前人民群众和社会舆论对城管的认识多为负面的,城市管理仍有一些问题，如，立法滞后、职能范围不清等等。对城管存在的问题进行研究，深入剖析原因，提出整改措施，能够有效改变当前人们对城管的认知现状，缓解城镇执法的窘境，同时还能够实现对XX公信力的有效提升，所以其研究意义和理论价值十分深远。目前对城管执法的研究不多，本文运用行政法学等知识，分析描述城市管理发展历程、现状和原因，对其中存在的问题和困境进行分析，并在行政法的框架内提升城管执法水平，转变执法形象进行探讨，从而实现对西宁乃至全国执法水平和效果的提升。

　　二、现实意义

　　随着经济的加快发展，我国城市化水平日益提高，城市管理也逐渐受到来自社会的普遍关注。在城市化的过程中，城管执法发挥了至关重要的作用。近年来，西宁市高度重视城市化建设，城镇化水平逐步提高，城管起着积极作用，为市民群众创造了整洁优美的环境，提高了人们的生活水平。但伴随社会不断发展，城管执法中也显现出了一些问题文章联系西宁市城管执法实际，剖析西宁市城管执法中存在的暴力执法、不文明执法等案例，深入探究导致城管人员诸多问题的原因，以期重塑城管的良好形象，为创建素质过硬的城管队伍提出合理的意见建议。具体意义：

　　1.对推进依法行政有益。xxxx在1999年和2004先后下发了《关于全面推进依法行政的决定》、《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》等，对依法行政提出更加明确、具体的要求，明确指出能否严格依法办事将直接关系到与群众的关系。城管执法直接面对基层人民群众作出具体行政执法行为，受到社会的广泛关注，所以能较好地展现我国行政部门执法效果。对于城管执法问题的进一步研究，对城管执法的效果进行规范化推进，有利于推动我国依法行政。面对城管执法者与城市流动商贩之间逐年上升的暴力抗法暴力执法事件，对城市执法中经常出现的治理复发交替的现象，此次研究结合城管队对流动摊贩管理过程中存在的困境和难题进行梳理和原因的总结，并结合国外的城市治理经验以及国内新型的城市治理方法，对城管执法过程中面临的窘境进行破解，并借助此次研究希望能够为我国城管部门在进行流动摊贩治理过程中提供可行的帮助和建议。

　　2.对构建社会主义和谐社会有益。自从市场经济在国内实施以来，我国经济开始步入持续发展的快车道。在经济飞速发展的过程中，城市化建设也在不断推进。城市管理成为城市发展的一个重要课题。这些年来，在全国诸多媒体报告中我们经常能够看到各种城镇执法问题，特别是因为执法不规范而导致的恶性事件和冲突事件的发生，很多流血事件也是频频出现。其中包括典型的湖北天门事件和李志强事件等等。城管执法方式受到吐槽，执法人和相对人的冲突事件不断增多。城市执法的目的就是为了维护城市环境和卫生清洁，其作用是对卫生和秩序以及安全进行管理的过程。然而为什么城管部门会成为市民权利受侵害的凶手呢？城管执法过程中是不是存在权利和权力冲突的现象呢？对于这种权利和权力冲突的情况我们该怎么进行解决呢？以上种种行为都是值得我们深思和解决的。权力和权利往往是在城市管理过程中交织共存的内容，因此我们要对其加以深入研究。我们必须找到一个城管执法的平衡点，既能保证权力的实施，又能确保合法的权利，实现权利和权力的最大平衡。此次针对城管执法的研究我们选取的具体对象为西宁市城市执法局，并希望借助该个案进行平衡点的找寻。

　　3.对保障公民合法权益有益。生存权为我国公民的首要人权。但是在城管执法过程中，漠视公民生存权的情况时常发生。为切实维护城市良好环境，有时城市管理人员不得不“驱赶”小摊小贩，影响到社会底层人员的生存。如何权衡公民生存权与城管行政执法权，改善公民与城管之间的关系，将进一步促进我国城管执法的建设，体现我国尊重和保护人权。

　　三、国内外研究动态

　　1.国内研究现状

　　最近几年，城管执法过程中暴露出了大量的问题和不良事件，因此社会各界都给与越来越多的关注和研究，对于研究人员的研究内容我们可以进行如下总结：

　　首先，对于城管执法存在困境和问题进行研究。学者张玉幕在个人论著中对于城管执法困境进行了如下总结：“因为国内城管的执法主体不明确，再加上法律地位和工作性质的不明确，导致国内城管执法力度加强而效果无法加强。对于这种尴尬的局面，应该在具体政策方面对公众权益和执法运用办法以及法律规定和配套制度的建设进行完善，从而帮助城管执法的有效开展”。①韦红霞在其讨论城管执法问题的一本书中就指出“十几年来，城管执法取得了一定的成绩，但是执法期间也存在诸多问题，最为关键的就是频频发生的暴力事件。对于这些问题的解决，还要从执法手段完善、执法体制改革以及管理服务观念的改变着手进行解决”。②陆静在其对于城管执法困境研究的一书中指出“城管执法的困境是我国转型所伴随出现的问题。这些问题的发生不仅和意识观念有不可分割的关系，同时也和体制制度有关。对于当前困境的解决必须通过理顺关系，深入探索，坚持改革，转变执法方式和执法理念”。

　　其次，从和谐城管和和谐社会的构建着手进行研究。严永在其个人论著中就对城管和谐管理理念进行阐述，他指出“城市化扩张和粗放型增长方式是导致摊贩和城管发生矛盾的最根本原因。因此想要实现和谐的城市管理，就要从根本问题上着手，这就要求城管部门必须遵循和谐管理的理念，坚持以人为本进行和谐城管，增进社会和谐，减少社会矛盾”。④潘为霞在其个人论著中对和谐城管的构建进行了简单的论述，她认为“随着城市化进程和社会经济的加速发展，会有越来越多的下岗职工以及农民工加入到摊贩的队伍中；然而我国的城市管理工作者在思想意识上难以接纳他们，从而导致一系列的摊贩和城管矛盾的发生。因此想要实现对摊贩以及城管矛盾的彻底解决，城市管理工作者就必须秉持人本理念，依靠和谐城管的方式对下岗职工以及农民工这些弱势群体进行利益维护，对其合理性进行保护，从而实现社会和谐，减少社会矛盾”。张贵宝在其个人论著中强调“想要构建和谐社会就离不开城管和谐执法。城管执法过程中必须坚持以人为本的理念，对城市执法的法律法规进行完善，实现和谐城管的模式创新。

　　最后，对城管执法进行制度层面的研究。孟庆英在其写作的一本关于城管执法问题思考的一书中指出“行政处罚权集中形成城市综合执法的本源，在实践该制度的过程中，我们必须意识到：绝对集中不同于相对集中，随意裁量不属于自由裁量，柔性执法才能保障刚性法律的有效实施，等等”。韩德利在其个人论著中强调“虽然在城市管理中使用了相对集中行政处罚权，并且对一些问题进行了有效的解决，但是执法本身也出现了困境。想要实现对困境局面的解决，就要对相关城市建设的法律体系进行完善，确保能够有法必依，有法可依”。叶小川在对城管执法的困境出路研究过程中指出“我国城市化建设过程中的一项重要内容就是城市行政执法，不过因为国内的相关法律配套尚不完善，城管在当前的执法环境下缺少价值正当性和制度合法性”。

　　2.国外研究现状

　　对于发达国家而言，城市管治就是城市管理。对于管治的定义非常多，不过最具代表性和权威性的就是全球管治委员会的解释：对于私人公共事务和公共事务管理的总称就是管治。管治的具体办法就是通过联合行动实现事务运行的持续性和对不同利益进行调和。管治不仅是对共同利益的制度性安排，也要对规定和制度进行服从，服从制度是强制性，规定制度是选择性。国外进行城市管理的主要执行者多是警察，警察负责对流动摊贩的管理。中国的城管机制在国外找不到对应的结构，所以国外对于城管执法的研究十分匮乏。

　　首先，对于摊贩治理的国外研究。蔡克蒙在其论著的国外摊贩治理的相关经验中表示“摊贩这种形式在马来西亚和新加坡是允许存在的，而且这些国家还在城市管理当中纳入了摊贩管理的内容，通过对摊贩集中地区和美食广场进行摊点营业执照办理的形式对摊贩进行管理。对于摊贩的治理管理，印度XX通过允许在摊点摆摊的形式实现了摊点经营的合法化制度。对于法国、韩国以及X等发达国家，路边摆摊也是一个明显存在的现象，不过他们都进行了较为有效的治理，摊点秩序井然有条,我们国家在进行城管执法的时候可以多多向这些国家的摊点治理经验进行学习。”XXX通常通过计算和规划对可以申请的摊贩地点和申请数量进行明确，同时还会通过一定的方式对这些摊贩进行优惠扶持；摊贩在韩国是拥有自己的协会的，他们通过协会将自己的诉求进行表达，并依靠协会进行自身利益的维护，摆摊设点进行买卖的过程中只要不会对交通造成阻碍，就不会引起XX组织的阻挠；法国路边摊的主要形式就是临时市场和早市，很少有见到非法的摊贩经营。往往摊主在早市的前一天进行摊点的搭设，直到第二天中午结束，之后会有专门的清洁人员对摊点的卫生进行打扫。对于摊点的治理，警察往往只会将乱摆乱放的摊主带走，但是并不会对其进行财产没收的处罚。并且大部分情况下这些警察都是采取说教的方式管理流动摊贩的。

　　其次，有关陈真执法措施的研究。相关研究指出：香港地区运用监管和审批合一的方式进行城市管理，运用拘役等手段加大惩处力度和威慑力；在进行城市管理的过程中，新加坡XX的具体治理管理措施是：开展公众参与的管理形式，落实罚款制度，且罚款的执行严、明目多、数额大，同时结合全国性教育、定期批评和宣传教育等辅助管理。

　　其次，对于城管执法的趋势以及理念研究。胡充寒在其个人论著中表示：城市管理在国外发展中表现出三大特点：民主法治管理、科技管理和人文管理。在遵循以人为本的理念下，管理部门和使用科学的管理体制和先进的管理理念，通过完善的法律制度开展城市管理。

　　第三节研究方法

　　本次研究主要通过以下几种方法进行：

　　文献研究法：本文通过检索工具、参考文献进行查找有关网络新闻报道、专业期刊、硕博论文、学术论文和学者专著等资料内容。大部分文献都从网络(包括中国期刊网、万方数据资源系统)以及通过购买和借阅等方式获取的相关资料，全面地掌握城管问题的研究现状，为撰写提供思路与参考；

　　比较研究法：以城管执法为出发点，比对分析不同执法方法造成的执法结果，对造成不同结果的原因进行分析。另外，还对香港地区以及韩国和X的城市管理经验进行总结，对国外城市治理经验进行吸收，结合国内城管执法的实际情况，寻求一条适合我国的、切实可行的城管执法方法，补齐短板；

　　理论与实际相结合法：结合行政管理法学、公共政策学等有关知识，全面分析造成城管执法问题的原因，寻找城管执法的最佳模式；

　　案例分析法：对近年来城管执法中暴力执法、不文明执法案例进行收集，因其真实性较强，通过案例分析，可较为清晰的发现问题，为找寻切实可行的解决办法奠定基础。

　　第四节论文难点与创新点

　　一、论文重点及难点

　　1.重点。文章注重联系西宁市城管执法实际，剖析西宁市城管执法中存在的暴力执法、不文明执法等案例，深入探究导致城管人员诸多问题的原因，以期重塑城管的良好形象，为创建素质过硬的城管队伍提出合理的意见建议。

　　2.难点。第一，由于目前针对城管执法的问题从法学角度进行研究的较少，在资料的收集方面存在一定难度，加之，本人在行政法学方面了解的不够深刻、全面，可能导致对问题的看法不够准确。第二、本人提出的解决城管执法问题的对策建议还要依靠实践对其可行性进行检测，很多时候都是根据自己的理论知识提出的制度与和具体措施，因为自身水平有限，所以提出的相关内容可能存在缺陷。另外对于论文中的相关研究缺乏更加深入的了解，之后还要进一步对其进行扩充，同时还要提高对问题的研究深度和完善研究方法。

　　二、创新点

　　在当前创建和谐社会和打造服务型XX的趋势中，研究城管执法的问题，具有一定的时代性和现实意义。同时，采用交叉分析法，从应用行政管理学、行政管理法学等有关学科知识思考、分析，寻找西宁城管执法存在的问题及原因。同时对香港地区、韩国、X的城市管理经验进行总结和经验吸取，借鉴国外的城市管理成果，结合国内实际，展开对我国城管执法最佳途径的探求，补齐短板。此外，该文还立足本地实际，从小处着手，以小见大，分析问题，寻找最佳解决办法。

　　一、城市管理概念

　　从广义层面来看，城市管理指的就是从教育、体育、文化、经济等方面对城市内容进行控制、协调、组织和决策的过程；从狭义角度来看城市管理就是对与城市建设相关工作以及城市公共基础内容的日常管理。管理者通过各种方法对城市发展和正常运转进行指挥、控制、协调和组织，帮助城市发挥功能和有效运转，同时对于城市发展过程中出现的新问题、新情况和新矛盾进行解决。部分研究人员指出城市管理就是XX和有关机构为了实现可持续化城市发展和城市资源最优配置，对城市居民的生活水平和生活质量进行提升，最终达到城市综合效益的目的，而针对城市事务开展的服务、经营、治理、规范和引导等活动。[胡蓓：城市管理综合执法职权范围研究〔D〕.上海，华东政法大学:2009。]结合以上观点我们能够发现，很大一部分研究人员都指出城市管理中的对象是城市的社会环境、经济环境和生态环境协调发展的过程，管理的目标是为了实现城市功能的改善以及城市生活质量的提升，管理过程是对城市综合效益进行提升，对城市资源进行有效配置的活动；和城市建设有关的公共事务、基础设施以及公共服务设施等都属于城市管理的范畴。此次研究中探讨的城市管理就属于狭义的城市管理。

　　二、行政执法的概念

　　行政执法指的就是在三权分立国家的行政机关和公职人员以及法律委托的组织按照程序和相应的职权开展行政管理，对立法机关制定的法律制度进行落实的过程。[罗豪才，应松年：行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1989，124页。]权力保障、XX管理、法律实施等都属于行政执法的具体功能。责任原则、诚实守信、正当程序、合理性和合法性是行政执法需要坚持的重要原则。根据所受法律的约束程度可以将行政执法划分成自由裁量行政执法和羁束行政执法与自由裁量行政执法。对于需要执行的内容有具体、明确的规定的执法属于羁束行政执法，这种执法过程中执法者必须严格落实规定和法律要求，不能进行自由处置；在执法过程中，执法者可以对数额、方式以及范围进行选择的执法行为则属于自由裁量行政执法，在这种类型的执法过程中，执法者可以在一定范围内对执法的数额、方式以及范围进行选择。一般通过行政强制执行、行政处理决定和行政监督检查等方式执行。行政执法的内容必须要符合法律规定，执行者必须是享有管理权限的法定机关；执法管理者在执法过程中必须具备相应的行为能力和法定权利；行政执法的标的物一定要具备执法行为的内容；行政执法行为要在形式上和程序上符合法律规定。

　　三、城市管理行政执法概念

　　部分研究人员指出，我们应该从内外两个方面对城市管理执法进行理解和把握：从内在层面上来讲，城管部门根据法律相关规定对相对人实施具有有影响作用的行政行为就是城管执法；从外在层面上来看，行政处罚、行政检查以及行政监督都是城管执法的具体内容；1996年第一次的行政处罚法颁发以后，才开始第一次正式出现城管执法，城管执法指的就是当时制定的相对集中行政处罚权制度。[许崇德，皮纯协：新中国行政法学研究综述[M].北京:法律出版社，1991，45页。]部分研究人员指出,有一个行政机关对城市管理过程中涉及到的行政处罚权进行集中的过程就是城管执法，对于这些集中起来的行政处罚权原单位不再行驶，具体包括以下内容：1.必须是行政机关进行城市管理综合执法权的实施；2.综合执法的内容是行政处罚，而行政指导和行政许可并不包含在内，但是行政处罚权当中包含行政强制措施和行政监督检查，这些内容是组成行政处罚的重要内容；3.集中处罚只是一个相对的过程，而并没绝对的。也有部分研究人员提出城管执法就是城管机构以及综合执法局等机构进行执法活动的总称。部分学者指出传统行政学当中的公务警察权就是城管执法的行政处罚权的体现方式。[王敬波：《城市管理与行政执法》，研究出版社，2015年版,42页。]所以我们可以知道，城管执法在学术界具有不同的定义，这些定义是从法律、执法以及社会等多个角度进行制定的。在笔者看来，城市执法就是对城市管理结构实施城市秩序行政处罚和城市公务监察权的统一行驶，对于集中起来的行政处罚权原单位不在行使。我们拆分来看城管执法，可以将其分成以下几点：

　　首先，相对集中处罚权的行使就是城管执法的核心。行政处罚法是国内城管执法的主要依据，国内各级地方的法律法规和相关文件是地方开展城市管理的主要依据，这些法律法规都充分体现了我国相对集中行政处罚的特点。

　　其次，城管执法是针对城市秩序和公务管理领域进行。执法过程中主要针对城市容貌、城市环境、基础设施、自然资源等共用公物进行执法。执法的另一个领域是对黑车、市政管理、工商行政管理和道路交通等城市秩序进行管理。

　　最后，城管执法是对行政处罚权的集中，同时包括对行政强制权、行政检查权等附属权力的实施。我国行政机关的国家权力十分广泛，从表现形式上可以将其划分成：裁决权、复议权、强制权、调节权、处罚权、检查监督权、审批权、证明权、组织权和规范制定权等。

　　一、城管执法的法律依据

　　行政处罚集中之后的一个重要产物就是城管执法，行政处罚集中从内容上讲就是将分散在不同行政部门的执法权在综合执法部门进行统一行使。

　　（一）什么是相对集中行政处罚权

　　该制度是指在将多个行政部门的行xxx力集中之后交给一个综合的行政机关进行统一行使，在集中行政处罚权力以后，原先的行政机关对于相关权力不能继续行使的制度。[高洁如：《城管执法理论研究》，法律出版社,2014年版。]第八届人大会议召开期间首次通过了《中华人民共和国行政处罚法》，其中第一次对集中行政处罚权作出了明确规定，并且通过法律的形式对其进行固定。其中明确规定:xxxx以及省、市、自治区XX可以对行政机关的行xxx力进行规定，但是只能由公安机关进行人身自由限制的权力的行使。以上规定是城市综合执法的主要依据和我国行政处罚权集中的根本制度。对于相对集中的行政处罚权的第一次法律规定就在该条款当中，该法律的颁布实施也成为我国行政体制改革的重要参考和依照，影响深远。

　　（二）相对集中行政处罚权的具体特点

　　该制度主要特点体现在以下五个方面:

　　1行政处罚权集中制度，改变了以往行xxx力过于分散的局面，改变了以往权力划分为不同部门的情况，对于以往的条条管理造成了颠覆，该制度的实施可以在现有立法模式和立法体制情况下，通过多个部门的联合作用，实现对法律的具体调整。

　　2.是行政处罚权的集中

　　根据相关理论，行政强制权、处罚权、收费权以及监督权和审批许可权是行政管理过程中最长使用的五个权力内容。而行政处罚权只是对处罚权力的一种集中，该权力不包括收费权、审批许可权等行xxx力。从目前的制度规定来看，集中行政处罚指示对行政处罚权的一种集中，其他方面的权力并不包括在内。与此同时我们应该注意到，行政管理权力当中的检查权并不是单独的一项权力设置，检查权是包含在各项管理权力当中的。

　　3.获得过程需要依靠法律

　　属于法定职权，在没有相关法律允许的情况下，对于任何职权行政机关都能擅自行使。在国内法律当中对于各类行政机关的处罚权都作出了明确的规定和解释。行政处罚权的集中就是原本属于不同行政机关的行政处罚权集中到一个行政机关进行统一行使的过程，是对原有法定职能的重新配置和调整，所以必须给出严格的法律程序和依据。不然，行使集中处罚权的机关单位就没有行使处罚权的依据，处罚权的擅自行使明显违反行政法规。因此，《行政处罚法》当中就对相对集中处罚权进行了具体的规定:“xxxx以及省、市、自治区XX可以对行政机关的行xxx力进行授权和决定。”这里所说的决定和授权就是一种法律程序和法律依据。只有在取得决定和授权以后，行政机关才具有处罚权的行驶权力，从而对相对集中处罚权进行行使。

　　4.相对集中范围有限

　　对于获取决定和授权的行政机关集中处罚权，是对多个权利的集中，也就是对原本分属于不同行政机关的多个权利进行集中。如果行政机关只是对自己部门的其他权利进行集中的过程，就不是“集中”。另外，多个集中的相对性是有范围的，而不是全部的、绝对的集中。一个行政机关对于所有行政处罚权力的全部集中是不科学的，也是没有任何依据的，也是完全行不通的。行政处罚权的相对集中在实践过程中主要是围绕管理领域展开的，同时往往是多头执法和交叉执法的现象，具体包括公安交通管理、工商行政管理、环境保护管理、市政管理、城市绿化管理、环境卫生管理等领域。上海综合执法局就对城市管理的行政处罚权力进行了集中。

　　5.行政机关是处罚权行使的主体

　　作为行政管理当中的一项重要权力，行政处罚权是XX开展社会和国家管理的重要方法。在行政处罚权和职权法定的规定中，我国行政处罚权的行使主体必须是行政机关，除了接受委托以及法律法规授权的组织能够担任行政处罚权的行使主体之外，行政处罚权的行使主体再无其他个人或者组织。相比单项处罚权，相对集中处罚权的责任和权力更大，更集中，因此集中处罚权的主体地位需要更高，所以行使相对集中处罚权的主体必须是国家机关，其他任何组织都不能担任。另外，作为外部行政职能行使机关，行使该权力的职能部门必须具备依法履职的行政职能，必须属于政治职能部门。

　　上面列举的五个要点缺一不可，而且它们之间密不可分并构成完整的相对集中处罚权的整体内涵。作为城管执法的主要依据，相对集中行政处罚权是一个针对行政处罚领域的综合概念，是开展行政体制改革的整体方向和基本原则，不同领域和时期内集中处罚权的实施是其实现的前提。在城市管理过程中开展的集中执法就是城市综合执法过程，该执法过程是相对集中处罚权的一种具体实践形式和内容，也是相对集中处罚权实施的具体过程。所以两者应该是一个包容、被包容以及整体和部分的关系。在具体实施过程中，相对集中处罚权实施的切入点就是城管执法过程。相对集中处罚权实施过程中的主要问题就是老百姓反映的管理不到位、执法扰民和重复处罚等问题。城市管理过程中往往涉及多个执法主体，其中的法律关系和涉及范围都非常宽泛，因此出现很多问题，比如多头处罚，重复执法，相对人难以对自身合法权益进行有效保护;执法效率低、政令不畅，条块分割等。XX的公信力因为这些问题发生极大下降。相对集中处罚权的有效开展必须解决的问题就是城市管理问题。xxxx批准多个城市进行相对集中行政处罚权的试点推行，其目的就是将集中处罚权的实现通过城管执法进行打开。集中行政处罚的一个经验获得渠道就是城管综合执法。城市综合执法的实施能够为相对集中行政处罚的开展积累经验。虽然城管管理过程中涉及到很多复杂的法律关系，但是各项具体事项确实易于操作和便于集中。将综合执法率先在城市管理过程中进行实施，能够有效的避免失误，积累经验和探明路子，从而实现相对集中处罚权的更好实施。

　　二、城管执法的政策依据

　　为了实现行政处罚法更有效的落实，xxxx在1996年颁布了《xxxx关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法〉的通知》，在该通知当中对相对集中处罚权对于现有行政处罚制度的革新内容进行显示，并且要求各省市试点要稳步推进试点工作。这是第一次通过xxxx对相对集中处罚权做出明确的规定。北京市宣武区在1997宣布开始实施城市管理综合执法试点工作，并且建立了城管大队；xxxx在1999年颁布的《xxxx关于全面推进依法行政的决定》中在总结以往试点经验的前提下，对试点范围进行扩大；xxxx在2000年正式要求个省市、地方开始有步骤、有计划的实施相对集中行政处罚权的实施。在相关要求中规定：“相对集中行政处罚权的实施对于当前执法水平的提升，执法成本的降低，多头执法的解决都有重大意义”。之后，越来越多的城市开始相继成立城管执法局。2002年xxxx正式要求全国各大城市开始全面实行相对集中行政处罚权的实施，城管执法局如雨后春笋一般在全国各地发展起来。[朱晓晨：《中国城管执法的合法性研究》，云南大学出版社，2012年版。]

　　三、执法范围

　　《行政法》规定“具有行政处罚权的机关在法定范围内行使行政处罚”。其中依法行政的具体要求通过法定范围进行明确。不过城管执法在国内出现的混乱局面导致行政处罚集中的范围非常模糊。综合执法机关和原本的执法机构出现了执法范围缺口或者重合。国内法律对于这种执法范围的重合也没有做出明确的规范和划分。对于在本市综合执法权限制定的过程中，不同城市集中起来的处罚权范围也有所不同。《相对集中行政处罚权试点工作继续推行通知》中对相对集中处罚权的范围进行明确，其中包括：“市政管理方面的规章制度、法律、法规规定的行政处罚权；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；工商行政管理方面规章制度、法律法规规定的无照商贩的行政处罚；市容环境卫生管理方面的规章制度、法律、法规规定的行政处罚权，对不符合环境卫生标准和城市容貌标准的设施和建筑物进行强制拆除；城市绿化管理相关规章制度、法律、法规规定的行政处罚权；环境保护管理方面相关的规章制度、法律、法规规定的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民XX决定调整城市管理领域的其他行政处罚权；公安交通管理方面规章制度、法律、法规规定的侵占道路行为的行政处罚权；需要在城市管理领域进行其他行政处罚权行使的，省、自治区、直辖市人民XX依照《行政处罚法》中的相关规定，也可以在条件具备的情况下进行实施。”不过不同城市对于各自的行政处罚权的集中范围存在很大不同。因为国家法规当中只是进行了概括性的规定，而对于处罚权的集中程度和范围并没有进行严格的明确，所以各地的具体规定也出现很大的不同。很多城市在落实过程中为了全面集中权利，对行政处罚权进行盲目集中，比如深圳的城管执法权限当中除了日常城市管理内容以外还包括殡葬管理和牲畜屠宰管理等三百多项权利内容。在城管执法的过程中，执法权限出现不断增大的趋势。对于执法的范围，各地XX通过各种规定的颁布进行扩大，当前很多地区的城管执法范围已经超出合理范围。从而导致执法人员的强度和难度增大，执法当中的各种问题日益凸显。也有些城市集中范围较小，造成无法有效进行全面覆盖，导致执法中的参与部门较多，执法成本较大。因此我们知道，执法范围的不具体是造成城管执法混乱局面的一个重要原因。

　　四、城市综合执法的措施

　　城市管理执法过程中使用到的主要方法包括罚款、教育、警告等。其中应用最多的就是对于违反相关规定的人员实施交通工具的经营物品暂扣的方式。《行政处罚法》中，除了对于人身自由限制的处罚权只能通过公安行使，对于相对集中行政处罚权的实施规定内容只是对财产的处置。城管执法部门可以根据所在城市的具体规定以及相关法律进行一定惩罚权的行使，但是其他部分的处罚权和管理权仍由机关进行行使，比如说驾照吊销的权力仍然在交通管理部门，停业整顿和营业执照吊销的权力仍在工商管理部门，因此城管执法过程中的有效惩处措施是非常少的。行政执行的一个重要保证就是强制手段。但是强制权力在城管执法中还存在很大缺陷，所以缺少执法实施的保障措施，因此大大降低了执法威慑力。目前，城管采用多种方式进行综合行政执法，主要包括以下几个方面：1.教育：城管执法人员通过沟通促使行政违法人员知晓所做所为违反了相关法律规定，劝导其进行及时改正。这是一种较为人性化的处理方式，而且快捷、简单，不会发生矛盾，所以广泛应用在执法实践当中。2.整改：针对违反规定的相对人，城管人员出具《责令整改通知书》，责令限期予以改正。此方式较为正式，具有实际效力。3.暂扣：城管执法过程中可以通过暂扣违规人员的物品，对其违法行为进行制止，还可以对其进行罚款惩处。这是一种临时的强制性执法手段，但是这种方式往往容易造成暴力冲突。4.罚款：针对违反城市管理相关规定的相对人，城管执法人员予以现金处罚。这种方法往往和暂扣方法同时使用，通过暂扣违法人员物品的方式促其进行罚款的缴纳，并且罚款的额度要低于物品价值，这样相对人才有可能缴纳罚款。5.申请法院强制执行：对于执法过程中出现的不配合人员，或者一定时间内无视处罚不予执行的相对人，城管执法人员依照有关规定，向法院申请强制执行的方式。此方式虽然强制性强，然而却存在一个漫长的执法周期，严重加剧了执法成本，因此这种执法方式较为少用。6.强制拆除和恢复原状：城管责令相对人停止违法建造的施工，并要求恢复原貌；对于无法恢复原始状态的违法建筑，可以向法院申请强制拆除。[贾文鹏、王冲：《对综合执法机关的几点认识》载《理论探索》2004年第3期，载《人大研究》2003年第8期。]

　　自上世纪90年代，我国城镇化水平逐步提高，城管执法应运而生。由于城市规模不断扩大，流动人口日益增多，城市管理矛盾逐渐凸显,更加复杂。但是由于行政管理制度的滞后性，导致城市管理中出现了重复处罚、执法扰民、多头执法等现象。在此背景下，1996年10月1日实施了《行政处罚法》，“相对集中行政处罚权”制度予以确立。该法的实施，为我国城管队伍成立提供了最基本的法律依据，推动了我国城管执法制度的全面推行，执法效率、水平进一步提高，在城市管理方面发挥了重要的作用。自1997年xxxx批准城市管理综合执法试点起至今，我国城管执法包括四个发展阶段：

　　一、试点启动阶段(1997年至2000年9月)

　　北京市宣武区在1997年经xxxx批准首次组建城市管理监察大队，率先开展城管综合执法工作，在城市管理领域第一次开展相对集中行政处罚权的试点推行工作。这是我国建立的第一支统一的城管队伍。自北京市宣武区开展试点后，全国多地城市认识到此项制度的可行性和优越性，提出试点请求，试点范围进一步扩大。天津市及河北、山东、辽宁、广东等省、直辖市的15个市开展城市管理综合执法试点工作。截至2000年7月，国内16个城市已经开始在名称上使用综合执法大队和综合执法局的称呼。

　　二、试点规范化阶段

　　xxxx法制办在2000年集中召开相对集中行政处罚权的试点工作讨论会议，会议对前期试点工作进行总结交流。同年9月，xxxx颁布《xxxx办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，从而为试点推行接下来的开展指明了发展方向。62个设区的市先后开展试点工作。至此，除甘肃、云南、西藏以外，大部分省市开始了成为试点，并且在名称上使用城管执法局。在管理体制、队伍建设和在职权等方面进一步规范和发展，为下步发展奠定了基础，确定了基本的框架。

　　三、全面推广阶段

　　xxxx在2002年8月颁布了《关于相对集中处罚权进一步推进的决定》。该通告明确各省、市、自治区XX，这些XX机关有权利在管辖区域内进行相对集中处罚权的工作开展。此外，该《决定》还确立了开展相对集中行政处罚权的指导思想和范围，并对进一步发展推进此项工作提出了具体、明确的要求，自此该项工作进入了全面推广阶段，城管执法从理论付诸实践。截止2005年底全国共有308个城（区）建立了城管局，开展了这一工作。这一阶段，根据文件精神，各地根据各自情况，依靠创新变革的方式,对城市管理模式进行改革推进，实现了更加规范化的运转。

　　四、反思完善阶段

　　市民抗法、暴力执法等事件在2005开始大量增加，比如近年来的湖南瓜农死亡事件、夏俊峰事件以及武汉城管打死大学生等等。监管城管执法推行过程中也出现了一定的抗法和暴力执法事件，但是2005年城管执法在全国实施之后，执法中方方面面的问题开始显现，引发人们对城管执法的方式等方面的思考。各地有关部门对城管执法方式和执法体系进行不断完善，逐步开展多元化的城市治理方式。比如，有的城市注重强化服务理念，从管制向服务转变，济南市城管部门就曾提出“为人民管理城市”的执法理念；有的城市从处罚方面做文章，深圳市城管部门曾实行“行善代罚”的管理方法，实现了公众通过实践纠错；有的城市注重从执法方式上进行尝试，逐渐从刚性执法过渡至柔性执法，如湖北省武汉市城管部门创新了一种新执法方式——“献花执法”，即城市管理人员在对商户违规行为进行纠正后，临走时还送上鲜花。城管执法队伍在抗法事件和暴力执法层出不穷的情况下对执法的方式理念进行反思和转变，能够加快实现城管执法体系的进一步完善。[王毅：《中国城市建设管理及城建行政执法全书》，延边大学出版社，2001年版，108页。]

　　一、城管执法体系日益完善

　　（一）执法依据法定

　　随着法治和民主政治环境在国内逐步建立，在依法治国的背景下，城管执法也必须坚持依法执政和依法执法的原则。城管执法过程中的依据也随着越来越成熟化的城市管理而变得丰富：首先是人大制定的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城市规划法》等法律法规；其次是xxxx颁布的《城市道路管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》等条令条例；再次是xxxx各部门制定的《城乡个体工商户管理暂行条例》、《城市绿化管理办法》、《城市生活垃圾管理办法》等规章制度；最后还包括不同地方的行政法规，如西宁市市容环境卫生管理条例》、《西宁市城市建筑垃圾管理办法》等等。

　　（二）执法程序规范化

　　健全的程序是法律执行的前提，程序的健全能够对不良效果进行减弱。因此我们知道，城管部门在执法过程中必须具有一定的执法程序予以规范。目前，城管执法过程中越来越注重程序意识，包括在实践中逐步得以应用的回避制度、信息公开制度、听证会制度等。以西宁市城管执法为例，一些制定的规章制度规定了城管执法应有程序，如，统一制服、统一执法标志，处罚时须使用统一票据。被罚款人可以对不出具票据的执法要求进行拒绝。对于需要当场收缴的罚款，执法人员需要在次日之前将罚款交往执法机关；执法机关在两日内需要到指定银行将钱款向财政部门进行缴纳；“区执法局所出具的处罚判决书必须在三日内向市综合执法机关进行案件报备。”；“对于未履行行政处罚决定，又没有提出复议和法院起诉的当事人，处罚机关应该提请法院强制执行。”西宁市XX网站在信息公开制度建立以来已经发布了655条门户信息。其中有106条执法动态、16条XX门户内容、33条图片新闻、一条领导分工、12条外地信息、30条党政工团信息、75条队伍建设信息、16条媒体聚焦信息、9条城管文化、171条区县城管信息和人165条城市管理信息。”

　　（三）执法方式多样化

　　这些年以来，随着科学技术的发展，城管部门为提高执法效率，将日益先进的科技运用到执法中，创新性地开展工作。目前，北京等多个城市管理局配备了远程智能监控流动执法车以及随身远程监控设备，提高了执法效率。另外，个别城管执法局引入第三方力量，改变了城管执法单一的方式，如济南市城市管理局通过“百姓城管协会”等组织实现了多方治理。除将科技运用到执法中，在执法方式上更加体现为民服务。目前，城管执法更加突出人性化，不再以处罚为目的。如，重庆市自2010年开始实行不准没收摊贩商品；成都、苏州增加美女城管进行柔性执法；北京市东城区对大排档等违法行为，采取“明日处罚”的治理方式，从而避免了暴力执法与暴力抗法等问题。

　　二、行政执法效率提高

　　（一）提升管理效率，缓解扰民问题

　　城管综合执法开展以前，城市管理中会经常出现行政管理部门重复执法、多头执法等问题，如：按照相关法律、法规，针对流动摊点的管理与政治，城管、工商等部门都有管理责任，因此，在执法中经常出现相互推诿等情况，城市管理的问题无法根本解决。这种现象不仅容易导致受处罚者因超出其承受能力出现暴力抗法现象，更浪费了人力物力，严重降低了城市管理的效率和质量。在成立城市综合执法机构以后，如西宁市城市管理局制定了《西宁市市容环境卫生管理条例》，明确了市容环境卫生管理有关部门行政处罚权，如第四十六条规定：市容环境主管部门对违反第三款和第二款规定的责令其进行整改，并处以两千元以下两百元以上罚款。依照法律规定对于无照经营的商户进行查处。公安交通部门根据道路交通安全法对非法占用城市道路的经营活动进行处理。对于综合了多个部门的处罚权，要对处罚权进行明确的分配，这样能够有效提升城市管理效率。

　　(二)提升执法合力，降低执法成本

　　在试点推行相对集中处罚权的过程中，依照有关部门的具体处罚权，对行政管理权力进行了及时的归并和调整，精简了XX机构，减少了行政审批环节，规范了行政审批程序。比如在2000年大连开始的试点推行,就对人员数量和机构设置进行了精减。到2001年以后，大连市的执法人员从1000多名减少到261人，由一个执法局取代了原本的18支监察队伍，实现了对行政资源的合理利用和财政压力的有效缓解。在试点推行过程中，有效集中了执法力量，对XX协调难度进行降低，对执法人员进行精减，有效提升了执法合力。比如广州市就建立全天候值班制度和“110社区”联动服务，并建立了13支“应急机动”小分队，随时受命，进一步加大了执法力度以及覆盖面，有效解决了群众疑难问题。

　　三、有效维护了市民居住环境

　　城管综合执法内容当中包括市政管理、环境保护管理、绿化管理、环境卫生管理等七项内容和市人民XX、直辖市、自治区和省市的规定内容和法律规定。这些规定内容当中就包含居民的生活环境、安全以及物理环境，对于居民幸福度有着直接影响。

　　第三节城管执法存在的问题

　　一、缺乏执法依据

　　虽然有关法律和《行政处罚法》的授权下，城管执法有所依据，例如《西宁市人民XX关于严禁非法张贴喷涂书写广告及散发印刷品广告的通告》、《西宁市城市管理行政执法局关于进一步加强城市管理执法工作的通知》等规定了城管部门享有市容环境、园林绿化、市政工程设施管理权等的行政执法权。但目前基本上仍是“借法执法”，没有一部明确城管执法范围的法律法规。城管执法过程中的依据往往都是一些单项性部门行政法规，而且这些行政处罚权并没有真正向城管部门进行授权。XX政令往往是城管执法过程中的主要指令，因此缺少一个连续的、稳定的、明确的执法依据。当XX废止法令，而尚未出台新法令的情况下，城管部门就会失去执法依据，而不得不使用上位法。比如济南市XX在2009年宣布废止《济南市人民XX第206号XX令》，而此时并没有颁布新的政令，这个时候济南市城管部门就陷入被动的局面，执法依据只能依靠上位法，比如《国家建设部第139号令》、《山东省市容环境卫生管理规定》等法律法规，因为出现较为混乱的法律局面，所以没有一个明确的执法依据。《行政处罚法》只是对城管部门的处罚权进行了明确，然而未明确授权检查权和强制权。而在执法过程中常常使用行政检查与行政强制。如，在对违法证据进行收集的过程中，执法部门需要现行保存证据和进行事先检查。这导致城管执法的工作陷入被动处境。同时，执法依据不充分，易出现野蛮执法等情况。尤其是行政强制权，根据《行政处罚法》、《行政诉讼法》，如法律未授权，则处罚机关不具有此项权力，如果当事人在规定期限内没有依法履行处罚，处罚机关需要提请人民法院进行强制执行。这种情况下，强制行使执行权，容易引发社会争议与悲剧。在没有行政强制权的情况下，执法工作的开展将受到严重影响和制约。如对违章建筑进行强制拆除，将会面临无法可依的情况。而且针对每起违章建筑的拆除都需要向人民法院提出申请，这无疑对执法成本进行了增加，同时也会降低执法效率和执法权威。

　　二、执法手段落后、单一

　　这些年来，城管部门虽然不断创新工作方式途径和方式，并取得成效，实现对群众矛盾的有效缓解，对执法进行了有效的提升。不过相比西方国家而言，我国的执法创新和信息化执法程度依然较低。主要包括：运动式执法，缺乏长效机制；执法手段传统，单一。传统、单一的城管执法方式：在执法范围上来看，广州城管主要依靠强拆、恢复原状、申请法院执行、罚款、整改和教育这七个内容，广州城管需要担负的执法责任有105条，而并不是所有的任务都能适用这七种方式，比如申请法院执行的方式因为程序复杂、成本较高，只会用于重大案件，由此可见，执法手段单一是国内城管执法的一个显著问题；从科技化管理来看，国内只有少数城市开展了数字城管体系；从执法方式上来讲，只有轻微违法行为适用“行善代罚”模式，只能对非流动商贩开展“非现场执法”，不适用于流动性商贩；以“眼神执法”、“沉默执法”为代表的柔性管理，与传统执法方式本质相似，虽然从表面上防止了野蛮执法与暴力抗法的现象，但行政相对人与城管执法人员依然属于对立的角色。因为城管是传统执法方式的主导人员，并且是一种强制执法的角色，将执法人员与行政相对人置于对立位置，从某种程度上来说，刺激了行政相对人的反抗意识，是导致暴力抗法的制度性原因。运动式执法，缺乏常态，长期效果不明显。

　　三、缺乏公众参与，执法程序混乱

　　虽然对于城管执法的具体程序在很多法律当中给与规定和明确，但是很多执法实践中并没有按照规定进行落实，这是城管执法所表现出的一个重点问题，该问题也是导致执法惨案发生的主要原因。在发生执法惨案的时候，往往需要进行法律判定，双方各执一词，又缺少公众参与，所以造成了暴力抗法和暴力执法的现象层出不穷，对执法形象造成了严重的损害。比如在沈阳小贩夏俊峰杀死城管一案为例，通过案件进行深入了解和分析，对执法中存在的问题进行深入研究。夏俊峰携其妻子在2009年摆摊经营烤串生意，事发当日还未摆好摊点就发现城管执法，随即准备离开，执法人员追上将其煤气罐进行扣押并殴打夏俊峰。夏俊峰随后被带往执法局审核分局勤务时接受处罚，在这一时间内执法人员和夏俊峰再次发生争执，夏俊峰持刀刺死了两名城管，重伤一名城管。最终，因夏俊峰没有其他证据证明被殴打，不具有防卫情节，被处以死刑。虽然夏俊峰属于无证经营，但是城管执法过程中并没有对其营业执照的获得情况进行了解。另外执法过程中，城管本应首先出示执法证件，并对相对人的违法情况作出解释，对给与当事人陈述和申辩的机会，并进行行政处罚决定书。然而，此案中这些法定执法程序都被执法人员抛诸脑后，因为多次“打交道”就将这些步骤省略，这种情况在很多城管执法案件中大量存在。对于夏俊峰无人作证的死刑判决则充分表明我国公众参与城管执法的效果很差。如果有监督方和公众旁听，则很有可能会避免惨案的发生。城管往往是执法实践中的主导人员，占据主动地位，而行政相对人只是被动服从者，从此可以看出，二者之间的关系仅仅是以城管执法人员为主导的“单边关系”。部分研究人员认为，行政相对人和城管之间应该是多边关系和合作关系，应该在城管执法过程中引入“行政相关人”，增强行政主体和行政相关人之间的沟通、合作，鼓励公众参与到城管执法中，切实发挥“行政相关人”的监督作用，推进城管综合行政执法的公平公正。[马怀德：《城管问题凸显城市管理者承认现实改观念》,载《城乡建设》2006年第10期。]但由于体制上缺乏改革，单边关系的长期存在，致使部分城管人员忽视群众在城市管理中的作用，缺乏对社会关切的及时回应，导致抗法和暴力执法的大量发生；另一方面缺乏公众参与意识。公众往往存在不愿参与和被动参与的情况，少有的参与也是故意的安排和形式需要。要扩大公众参与的深度与广度，需要在执法中引入听证、旁听以及网上讨论等形式，只要这样，才能实现对群众监督效果的发挥，实现对群众合法利益的切实维护。

　　四、执法效率低，成本高

　　因为城管执法过程中的群众参与度低，手段单一，再加上缺乏合理的体制涉及，造成了执法效率低，成本高的问题。例如在对商铺乱堆杂物进行管理的过程中，执法人员要对其进行取证和再教育，之后还要进行整改通知的下发和罚款，有些情况还要对当事人经营物品进行暂扣处理，之后商铺还要上缴罚款。如果当事人被扣物品低于罚款金额的而不缴纳罚款的，城管执法者会向法院申请强制执行。与处罚金额比，执法人员耗费的时间成本、人力成本、经济成本可能远高于处罚金额。此外，机构设置的不合理依然是造成执法效率低、资源浪费严重和重复执法的主要问题。比如说济南市执法局就是济南市XX的下属单位。而济南市各区执法机构则归各区XX领导。此两级执法局无隶属关系，市执法局对区执法局只有业务指导权力，大大削弱了两级执法局的联动效应，不能发挥市局统筹规划的优势，经常出现两级执法机关重复查处的现象，严重降低了执法效率。

　　五、暴力执法、野蛮执法经常发生

　　作为一把双刃剑，城管执法运用较好则能够为群众营造一个和谐的生活氛围；运用不善，则会对群众合法权益造成影响，甚至有可能造成严重的社会问题。暴力抗法与暴力执法是经常发生在城管执法过程中的问题，这些问题也在近些年来引起了社会的广泛关注，对于人们的工作和生活造成了极大的影响。仅2016年期间，中央级媒体报道的有关城管执法中遇到暴力抗法事件21起；各省、市级媒体报道的城管遭遇的暴力抗法事件也已是家常便饭。如：北京市崔英杰将城管刺死一案。2006年，北京海淀一名执法城管，对占道经营的摊贩崔英杰进行三轮车扣押之后，崔英杰用刀刺中城管颈部致死。成都女摊主尿泼城管事件。2009年，在对一家占道经营的店铺进行查处的过程中，执法人员将店内物品进行依法扣押的过程中，店主将一桶尿向城管李鹏泼去，李鹏没有躲开，被泼一身。济南市发生的大货车拖行城管的事件。2006年，济南城管执法人员在对一辆渔土车进行例行检查的过程中，车上司机突然加速将上前阻止的李某拖行近50米，严重受伤。经常发生在我们身边的暴力执法与暴力抗法事件一次次将城管执法推到了舆论风口浪尖。野蛮执法频发，损坏了城市原有的和谐氛围，侵蚀着城管执法群众基础。而常常面对暴力抗法，执法人员也会心灰意冷，执法工作依然难以有效开展。

　　六、城管形象妖魔化

　　暴力执法事件的频频发生导致城管人员在人民心中的形象，逐渐由为人民服务者变成了群众的“眼中钉”。城管在舆论口诛笔伐之下逐渐失去了执法权威。据中国社会科学院《形象危机应对研究报告2013-2014》蓝皮书中介绍,公众心目中最差的形象群体就是城管。人们心目中已经将城管妖魔化，并将城管当成了蛮横和卑劣的同义词。坊间对于城管职能有一句传言就是“上管天，下管地，中间还要管空气”。对于曾经有人建议取消城管的响应非常热烈，不难看出人民群众心中的城管已经成为妖魔的代表。人们对城管的意见越来越大。

　　第四节城管执法问题的原因分析

　　综合执法机构的设置在很大程度上提升了行政执法效率；在创造良好生活环境和和谐社会等方面取得了一定的成绩。不过伴随着不断扩大的城管队伍和不断扩大的城管职能，城管执法过程中出现了越来越多的问题，对于这些问题的有效解决是实现城管执法开展的根本办法。解决问题的根本就是找到问题根源的挖掘，故分析产生当前城管执法问题的原因具有深远意义。该章节从制度、改革思路以及法律等方面对城管执法中出现各种各样问题的原因进行揭示，特别是深入挖掘了城管形象差、抗法、暴力执法等问题的根源。

　　一、城镇化快速发展造成了城管执法问题

　　自我国实施改革开放以来，城镇化发展越来越快，城镇化率逐步提高。不断提升的城镇化速度在将大量资源向城市输送之外，也在很大程度上对城市管理压力进行了加剧，其中包括城市内涌入大量的农民工，城市的承载能力被打破，接踵而至的还有环境、市容等多种问题。随着不断增多的城市管理问题，原有的管理部门已经无法开展有效的管理，只能由具有相对集中行政处罚权的单位行使管理职能。这样一来就造成城管执法的范围和领域越来越大。面对这些不断更新的问题和矛盾，城管执法队伍因为缺乏经验，只能是摸索着前进，通过实践总结的方式逐渐完善执法管理。新问题的出现往往伴随着一定的敏感性，所以很难通过正常逻辑和渠道进行解决，如果处理不好还有可能造成非常不好的结果和影响。也就是在城镇化加速的转型期，因为社会变革造成的行政体制无力感越来越明显，此时就产生了城管执法队伍。不同层次的社会人员都因为城镇化的发展吸引到城市当中，这样一来城市当中就出现了越来越多的社会需求。社会转型造成的一个典型问题就是就业问题，这是我国社会当前面临的一个重点问题。对于向往城市生活而缺乏技术和知识的农民工和下岗职工，想要在城市中谋求生路就只能通过流动摊点的行驶维持生计。这种就业方式有效的拓宽了这类人群的生存方法，帮助他们撑起家庭的重担，同时依靠这种方法还满足了他们的社会需求，便于他们开始生活。从这种情况我们能够看出，暴力抗法的人员多为生活中的弱势群体，而公众往往非常同情这种群体，并且他们的谋生方式确实为其它群众提供了便利和廉价服务，所以社会舆论往往对这类群体十分同情。不过，城管所追求的社会文明和这些违法行为是对立的。城管是有必要对破坏城市环境、交通和卫生的行为进行依法管理的。因此，当前城市管理体系还没有得以完善的情况下，加速发展的城市化造成了弱势群体生存和城市秩序维护矛盾的局面，这是根源上导致城管执法问题的原因。

　　二、改革思路有偏差

　　对城市多个行政部门的处罚权进行集中是开展城管执法的最初目的，其作用就是为了避免出现重复执法等问题，实现行政执法效率的有效提升。行政法的改革影响着城管执法改革，城管执法改革的重要基础就是行政管理法律，服务和合作精神是行政法的主要内容，不过因为受到管理体制的影响，服务管理理念并未广泛影响城市管理领域，城市管理各领域依旧践行着以管制作为主导的所谓管理理念。虽然城管综合执法对提高行政执法效率发挥了一定的作用，而城管执法过程中往往只是将管理理解为执法，而又将处罚作为唯一的执法方式，结果就造成执法实践中出现部门职能交叉和机构设置重叠等多种问题的出现，而对于这些问题只能通过“相对集中”进行解决。所以我们能够发现，城管执法改革只是对执法行使进行转变，而执法过程中存在的管制就是管理的误区却依然存在。将处罚作为城市管理的唯一方法，也就是通过惩处的力度加大来实现对不法行为的制止和约束，通常会导致惩罚怪圈的出现，人们越来越认可管理即服务的理念，而单纯采用处罚的方式进行城市管理逐渐失去效用，而惩罚措施的过度使用必然导致暴力抗法的发生，其结果往往是非常恶劣的。对于这种局面，当局者需要迫切转变改革思路，要将管制管理向服务管理转变。改革思路的转变将提高城管执法者主观能动性，主动创新工作方式方法，尽量避免或减少蛮横执法，实现城市管理服务化。

　　三、立法滞后，执法尴尬

　　有法可依是执法必严的基础，城管执法过程中的最高法律依据就是《中华人民共和国行政处罚法》，然而该法律当中只是对相对集中处罚权进行了规定，但是对于城市管理的职能范围、权利义务、执法程序和执法主体并没有进行明确。在城市管理过程中，城管部门的作用是十分重要的，加之作为正规国家机构，目前尚无一部由xxxx或者人大常委会颁布的法律和规范性文件，导致城市管理的执法主体的资格常遭质疑。滞后的立法过程，只能使执法人员借助其他相关法律进行执法，法律中并没有对执法主体的资格进行明确，所以执法部门只能借助相关XX文件开展执法，这就导致执法过程中的底气不足，面对不配合的相对人只能采取暴力措施。与此同时，相比法律稳定性，XX政令文件往往具有时效性，可能随时面临调整和更改，这就造成城管执法陷入窘境。

　　四、薄弱的监管体系

　　权力一旦失去监督就会产生问题。相比单一的执法机构，城管部门的集中处罚权涉及更多领域和范围，权力往往更大，更需要监督。但由于很晚才开始组建城管执法队伍，所以目前还没有形成一个完善的监管体系，这也在一定程度上增加了执法问题的发生概率。城管执法范围往往在市民生活区，因此，城管执法的外部监督主体就是城市居民。但由于群众认识不清在城市管理中的重要性以及法律意识较为淡薄，较少参与城管执法实践，对于存在的问题情况多是批评和指责，盲目将责任归于城管头上，不能提出具有建设性的意见。在对城管执法进行投诉的过程中由于市民居住分散，投诉和具备的随意性较大，无法充分发挥群策群力的作用。

　　五、人员素质不高

　　一个组织素质水平的高低主要取决于人员素质。所以在城管执法实践中的素质表现直接决定着执法的结果、方法和具体态度。但是现实中，参差不齐的城管人员是造成暴力抗法和执法效率较低的重要原因。城管人员在理论上属于XX权力行使的代表，应该是公务员的身份。但是国内大部分城市都难以达到这个标准，很多城市的城管人员往往都是一些事业编制或者市协管人员，执法部门编制非常混乱，这种编制的队伍对于重大执法任务难以进行执行。另外，城管执法队伍中的人员素质参差不齐，也间接导致了暴力执法的发生。对于很多协管人员来说，他们在编制上不是城管队伍，不具备执法权，但是混乱的编制让他们却行使着城管执法的职能。近年来频发的城管暴力执法事件多是不在编的社会人员，这部分人员往往在编城管在福利待遇和工资方面存在差别，在同一个工作岗位上，却存在不同的待遇导致他们心里有很多不满，他们将这种利益分配层面的不公平通过话语表现出来，容易说话难听、脸色难看、事情难办，进而导致在执法过程中的暴力行为；另一方面部分人员法制观念较为淡薄，文化素质不高，执法中手段较为单一粗暴，容易引发暴力执法事件。这些人损害了城管执法形象，侵害了公民的权利，导致城管执法工作举步维艰。

　　六、城管执法确实信任

　　城管执法过程中一旦发生暴力执法，舆论的倾向往往是导向群众这一边，必然认为是城管有错在先。城管执法在当前的环境下存在着工作和舆论的双重压力，一方面因为相对人的不配合和不理解，另一方面是因为群众心目中妖魔化的形象。公众对于城管的不信任是造成这种局面的最主要原因，这是由主客观因素导致的。客观层面，社会上频发暴力执法案件，城管执法人员的执法手段野蛮粗暴，对抗事件频频发生，后果严重，影响恶劣。在人们生活当中大量存在暴力执法和野蛮执法现象，人们往往认为暴力冲突中的过错方在于城管。主观分析来看，公众在心理上同情弱势群体，城管作为XX行政职权的行使者，就是典型的公家人，而相对人往往是一些农民工、下岗职工等弱势群体，小买卖可能就是他们唯一的生机。所以在冲突发生的时候，人们自然而然就会产生对弱者的同情心，就算是相对人出现暴力抗法，群众也会认为是城管逼迫所致的暴力抗法，最终将矛头指向城管执法人员。

　　—以西宁为例

　　一、西宁市城管管理执法机构的设立

　　根据中共青海省委办公厅、青海省人民XX办公厅《关于印发西宁市市县（区）XX机构改革方案的通知》（青办发[2009]67号）和中共西宁市委、西宁市人民XX《关于西宁市市县（区）XX机构设置的通知》（宁发[2009]21号），西宁市城市管理行政执法局设立，负责西宁市辖区城市管理综合执法的具体事务，对于市容环境、公共安全等行使相对集中行政处罚权。各区、县城市管理执法机构由XX领导管辖，业务方面由市城市管理执法局予以监督与指导。

　　二、西宁市城市管理执法机构职能

　　（一）市城管执法局的权限范围

　　市城管执法局的主要执法内容包括市区范围内的违法行为以及市管河道内出现的需要集中整治的内容等。

　　（二）区县城管部门的执法范围

　　各区县城管部门的职责主要有对本辖区内有违市容市貌的行为进行查处，对辖区内的违法行为进行整治。在进行违法查处的过程中，如果县一级的城管部门存在管辖区的争议则由市级城管部门进行裁决。对于县区城管部门管辖范围内的城管未行使执法权,未能有效查处违法行为的时候，市城管执法局可以命令其开展执法活动，或者市城管部门亲自查处。

　　（三）具体职责

　　根据以上法律和相关规定，上海市城管部门的综合执法权主要包括以下几个方面:

　　1.市容市貌

　　市区和县区根据上海市以及全国市容环境法律规范性文件进行具体规定，对市辖区内的违法行为进行行政处罚权的行使。所以，城管执法部门对市容环境方面存在的违法行为进行处罚。

　　2.城市绿化

　　市和区县城管部门根据西宁绿化管理相关规范和全国城市绿化管理规范的具体规定，对绿化建设和古树木之外的违法行为进行行政处罚。依照《城市古树名木保护管理办法))和《上海市古树名木和古树后续资源保护条例》的相关规定，对涉及到破坏绿化建设和古树木的违法行为，城市绿化主管部门对其进行管理和查处。

　　3.环境保护

　　依照西宁市和全国环境保护相关办法和法律规定，对于不需监测就能进行违法判定的违法行为行使行政处罚，这些违法行为包括夜间违法施工产生的噪声污染、违焚烧垃圾造成环境污染等违法破坏行为。依照《西宁市环境保护条例》当中的具体规定，如果违法行为需要依靠检测仪器判定的情况下，XX环保部门需要对该行为进行监测，对于违法环境保护规定的实施强制措施和行政处罚。

　　4.市政工程

　　依照西宁市和全国市政工程管理办法的相关规定，市、县区城管部门对市管范围内桥梁、道路及其附属设施造成破坏的违法行为进行行政处罚。其中市区、城镇供行人、车辆行使的道路就是城市道路，同时包括具有相应条件的隧道、桥梁、道路和附属设施。

　　5.公安交通

　　根据西宁市和全国公安交通管理法律和相关规定，对于在城市的道路进行违法堆物和非法设摊的行为进行行政处罚。对于其他方面的交通违法行为，例如交通事故和交通违法等情况则由公安交通部门对其进行管辖。

　　6.工商管理

　　根据西宁市和全国工商管理的相关办法和规定，城管部门对辖区内存在的随意散步小广告，在道路上无照经营等违法行为进行行政处罚。对于城管部门管辖区域内发生涉及工商违法的行为，应该在具备无照经营和占用道路两条违法行为的前提下，也就是对于违法规定地点摆摊、公共场所摆摊、城市道路摆摊的无照商贩进行行政处罚。依照《西宁市取缔无照经营和非法交易市场暂行规定》的具体办法，对于城管部门可以和交通、物价、税务、公安和工商管理等部门配合进行无照经营的查处，对于非法交易市场和无照经营进行共同取缔，同时也可以对无照经营人员的经营工具和经营物品进行没收处罚。

　　7.建设管理

　　依照上海市和全国建设管理方面的法律规定和相关办法，城管部门可以对辖区内无障碍设施使用方面的违法行为进行行政处罚。所以对于城区无障碍设施使用中存在的违法行为由城管部门进行查处和管理。

　　8.房地产管理

　　依照上海市和全国房地产管理相关办法和法律规定，城管部门对于居民住宅区存在的破坏房屋外貌、违法搭建等行为实施行政处罚。依照《城市房地产管理法》的相关规定，城管部门管辖范围内出现违反房地产管理办法的情况进行管理和查处，其他职能部门负责其它违法行为，比如土地管理和工商行政部门负责的其他行政管理职能。

　　9.城市规划管理

　　根据市规划管理的相关办法和规定，对城管执法范围内出现的破坏市容市貌、妨碍公共秩序和违法搭建行为进行查处和管理。根据市规划局、房地资源局、市城管执法局和市建设交通委关于违法搭建行为查处职责分工的相关意见，将职责划分成实行物业管理和未实行物业管理两个方面，市规划局、房地产主管部门和城管部门分别行使各自权力。

　　一、法律依据

　　（一）西宁市城市管理行政执法的全国性规定

　　在《行政处罚法》第十六条当中详细罗列了城管综合执法过程中对于集中处罚权的行驶规定。另外，xxxx关于相对集中行政处罚权的多个指导意见当中也多次对相对集中处罚权的执法范围和权力大小进行规定。除此以外还有多个和城市管理相关的法律规范也有所涉及，其中包括《城市生活垃圾管理规定》、《环境噪声污染防治法》、《城市规划法》、《城市绿化条例》、《水污染防治法》、《环境保护法》等等。

　　（二）西宁市城管执法的地方法规

　　1.实体依据。《西宁市环境保护条例》、《西宁市城市规划条例》、《西宁市市容环境卫生管理条例》、《西宁市绿化条例》、《西宁市拆除违法建筑若干规定》等等。

　　2.程序依据。《西宁市城管执法暂扣物品管理规定(暂行)》、《行政处罚法》、《西宁市城市管理相对集中行政处罚权执法程序暂行规定》等等。

　　二、西宁市城管执法的法定程序

　　（一）西宁市城管执法的简易程序

　　简易程序对于城管执法过程中发现的违反行为进行及时纠正和处理，对社会秩序进行维护，对XX执法效率进行提升。城管执法简易程序包括：1.表明身份。执法人员应该对自身身份进行率先表明，并及时出示自己的工作证件，着工作服。2.告知。执法人员需要根据具体情况对当事人存在的违法事实进行指出，并告知相关法律规定。3.法律文书制作。如果当事人没有不同意见，可以对笔录进行记录，对当事人的违法证据和现场违法事实进行记录后让当事人签字，并当场进行处罚决定的做出，并对当场处罚决定书进行填写，执法人员需要在决定书当中签署姓名或证件号，并由当事人签字确定。处罚书当中可以由一人或者多人签署证件号或姓名。4.罚款收缴。对于法律规定当场缴纳的罚款需在当场缴纳以外，其余罚款需要当事人在规定时间内在指定银行进行缴纳。5.报备。做出行政处罚决定书的当天或者次日，执法人员需要将处罚书向城管执法部门进行报备。

　　（二）西宁市城管执法的一般程序

　　除了当场行政处罚以外的其他行政处罚权的行使，城管部门的执法程序符合其他一般行政处罚程序。对于处罚较重、情况较复杂，当事人对执法内容存在异议的违法行为适用一般程序。一般程序主要包括1、对符合一般程序的案件进行立案，执法人员需要制作立案审批表进行立案处理。2、在现场勘查或者检查的时候，执法人员需要向当事人出示执法证件，同时需要现场制作检查笔录;执法笔录需要两名以上执法人员参与。3、在调查问询其他知晓案件情况的人员和证人的时候，有关人员和证人需要如实回答有关问题，执法人员需要对现场问询制作笔录，并对案件相关情况进行真实记录。4、取证在进行证据搜集的时候，可以借助录像和拍照等手段进行，对于涉及个人隐私和国家秘密的案件，调查取证过程中应该遵守国家保密制度。5、暂扣物品依照法律规定需要对当事人的相关物品进行暂扣的时候，对于需要扣留的物品执法人员应该现场清点并封装，还应由当事人完成签字确认，并且做出《暂扣物品告知书》。6、先行登记保存如果案件处理过程中的相关证据可能在以后难以取得或者灭失的情况下，经过相关部门的批准，执法人员可以通过制作《先行登记保存通知书》，对相关物品进行登记保存，并在一周之内尽快做出决定。如果保存物品在原地可能造成对公共秩序妨碍的情况下可以在异地进行保存。7、告知权利根据具体情况和情节轻重，可以进行一般程序判决的行政处罚，需要制作《行政处罚事先告知书》，向当事人告知可能给与的行政处罚实施或行政处罚决定和依据，并对当事人享有的听证、申辩以及陈述等权利进行告知。案件审核部门需要对当事人提出的申辩和陈诉进行复核，要认真记录并采纳成立的证据、理由和事实;对于当事人的申辩行为不能加重处罚。8、作出处罚决定如果当事人的理由和事实不成立，案件审理部门将《行政处罚决定书》做出并进行宣告，之后交给当事人。

　　一、城市环境有所改善

　　自从城管队伍在西宁市成立开始，各个县区都相应的成立了自己的执法队伍，他们经常执勤于城市的各个角落，对大量有关公安交通、工商、园林绿化、房产、环境保护、环境卫生等方面的违法行为进行查处，已经发展成为创造良好环境、维持社会秩序的重要力量。市容环境是城管工作中的一项常见的、关键的工作内容，这项工作和城市环境质量具有十分紧密的关联。参照西宁市的具体情况，该市为了创造和谐、优美、整洁的城市环境，根据《西宁市市容环境卫生管理条例》和《城市市容和环境卫生管理条例》法律规定和该市的具体情况，制定《西宁市“门前三包”区域责任制管理办法》。2017年西宁市城管局依法加强市容环境卫生突出问题治理，一是下发《关于进一步规范户外宣传广告管理的通知》，联合工商、公安部门针对户外广告、城市“牛皮癣”等开展了专项整治工作，对300余处护栏广告、工地围栏、横幅和户外广告进行拆除，铲除17000余张小广告并清理5000余处乱涂乱画，还对违规设置的显示屏以及门头牌匾进行拆除。二是联合公安、食药、农牧、工商等部门开展餐厨垃圾收运处置专项整治，有效遏制了违法收运、处置餐厨垃圾的行为。三是加强大气污染治理，采取加强宣传教育、严格运输车辆准运证办理、夜间巡查、监控平台等措施，严厉查处建筑垃圾运输各类违规行为，严防道路二次扬尘污染，确保建筑垃圾（渣土）运输处置规“五个100%”防控。四是开展路边占道烧烤治理工作。根据市委、市XX大气污染综合治理工作的总体安排部署，督导各区整治市区内露天和占道烧烤经营点，以改善城市环境。针对露天和占道烧烤经营点主要集中地点是校园周边、主要大街公交站亭及人行过街天桥周边，主要集中时间点是下午16时后占道露天烧烤现象比较突出的特点，在城管日常巡查中坚持劝导教育和取缔整治并重的原则，采取措施上岗、定点轮流蹲守等措施加强管理占道烧烤现象，确保市容干净整洁。通过专项整治，集中解决了一批影响市容环境卫生的突出问题。当然，这仅仅是西宁市城市管理局近两年的管理情况，通过他们点点滴滴的努力，城市的容貌进一步美化；市民的居住环境进一步改善。

　　二、逐渐建立长效管理

　　城管队伍建立到现在已经有十几年的时间了，在城市化水平和居民生活水平不断提升的过程中，城管执法队伍在总结城市治理经验的过程中已经发现，城管理念的转变是遏制城管过程中一些顽症的根本措施，依靠疏堵结合的方式开展城市管理，并通过科技手段和网络手段在科学机制下进行数字化管理。如，为加强与群众间的互动交流，西宁市城管局充分利用微信、微博等网络媒体及时发布工作有关情况，积极向网民推送便民利民信息。西宁城管执法局通过创立西宁城管的微信公众号，及设置了城管动态、政策法规和投诉建议三个板块，既能及时向网民推送城管工作，使网民能够了解城管的工作，又能最大限度获取群众的意见建议，为城管和网民搭建了交流的平台，对城管工作确实起到了一定的促进作用。西宁市城北区城管执法局为城管执法人员配备了多台执法记录仪，实现了执法过程全监控，便于执法人员及时收集固定证据，对规范城管执法起到了较好的作用，为建立城管长效管理机制提供了有力的条件。

　　三、执法权限不明

　　西宁市城管执法局负责多项行政执法职能，根据有关法律法规，市XX制定地方性规章制度，明确职责范围。该局在解决职责交叉等方面有一定成果，但是仍不够理想。

　　（一）职能划分不科学。在具体执法实践过程中，部分执法行为可能会关系到综合执法和专业管理部门。如个别施工单位在未获得环保部门许可或未按要求进行夜间施工，产生噪声污染的违法行为，根据《西宁市环境保护条例》有关规定，该行为的处置应由环保部门负责，目前纳入城管职能中。夜晚施工作业的部门，必须在施工前请示环保部门，由其进行审批，并向申请人下达书面批准。由于城管执法部门不能及时掌握有无批准，在处置该类违法行为时有一定难度。

　　（二）职能划分界限不清。市容环境卫生的所有行政处罚权由城管负责，在交通、绿化等方面的部分行政职权由其他相关行政机关行使，城管执法部门仅具有部分行政处罚权，执法过程中易出现执法权限界定不清的现象。如，《西宁市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》以及《西宁市河道管理条例》均包含水务管理有关规定，如往河道内倒放工业、建筑等废弃物的情况，城管执法部门可行使行政处罚权，市水务处可限期改正，并处以行政处罚。针对一违法行为，两个行政部门可予以处罚，出现重复执法等问题。

　　四、程序违法

　　（一）全国性法律规定

　　目前，我国仍未出台针对城管执法的全国性的法律，但是城管执法依据的实体法大部分产生于其他相关行政执法部门授权的部分执法范围，内容较为繁杂，并且目前尚未出台统一的程序法，覆盖城管执法中面临的所有的程序性的困境及难题。城管执法的程序法依据主要是《行政处罚法》第三十一条和第三十二条的规定，城管执法机关在依法对相关违法行为作出行政处罚决定之前，应当充分听取当事人的意见，先行告知当事人依法享有的陈述、申辩和寻求法律救济的权利，依法认真审核收集到的证据等等，应严格依照法定程序实施执法活动。在执法实践中，执法人员违反执法程序，以及执法程序具体规范缺失的情况常常出现。

　　（二）西宁市地方性规定

　　西宁市城管执法局印发了《西宁市城市管理相对集中行政处罚权执法程序暂行规定》，适用于西宁市范围内行使相对集中行政处罚权。作为西宁市的地方性法规，该规定法律效力不够高。而我国在行政法制建设中往往比较“重视实体、轻视程序”，执法人员常常缺乏程序意识，执法过程中常出现违反法定执法程序的情况。在城管执法过程中这种情况也是存在的，特别是在查处违法行为，以及直接影响相对人权益的行政处罚中，常常不会完全遵守法定程序，执法随意性较大。如，在执法实践中，执法者不主动表明身份、出示执法证件;未按规定向当事人履行告知义务;不听取违法当事人的辩解和陈述，直接依据现有的事实进行处罚，甚至在当事人申辩后作出较重的处罚决定;扣押物品后不按照执法程序开具暂扣物品文书或者以其它白条代替;没有填定预定格式的行政处罚决定书，不制作行政处罚决定书就扣证扣照;不及时收集证据，甚至先处罚后取证;不告知当事人享有申请听证的权利;听证会的举行不规范等等。在实践中，执法程序有关规定变为“一纸空文”，无法保证相对人的权利，并且可能会侵害公民合法权益。近两年，在西宁就曾出现过城管被质疑“钓鱼执法”的情况，涉及的钓鱼执法其实就是行政执法中的程序性问题。近年，有人网上传发在胜利路电子城附近，西宁市城管执法人员钓鱼执法的情况，目前虽未证实，但是在网上产生了恶劣的影响。再有就是上海发生的钓鱼执法事件，该事件中竟然有非执法人员的参与，并且使用了引诱、欺诈的方式取证，完全违反了执法取证要求。该事件反映了城管执法人员缺乏法治观念，随意地违反执法程序，为达到罚款目的任意变更取证的方式，侵犯了相对人的合法权益，有损执法部门的名誉。

　　五、执法观念落后

　　行政执法机关惯于将运动思维用于执法之中，通常以集中整治、专项治理、严厉打击、清理整顿等形式开展运动执法。以西宁为例，每逢春节临近，西宁市城北区城市管理局在辖区内集中开展对不文明行为的专项整治，对春节前后市容环境整治等方面工作进行检查、督导，严格落实14小时询查制，组织人员上街巡查，以辖区城管示范街、商业繁华区为整治重点区域，通过处罚和教育相结合的方式，对各种不文明行为进行更大的力度整治。其中2006年春节期间，共纠正各类不文明行为176人（次），处罚金2080元，效果显著。但是，这种突击城管执法活动，只能治标不治本，效果仅体现在当时，并不能彻底解决问题。

　　六、暴力执法抗法常发

　　西宁市城市行政管理人员实现管理目标的主要手段就是行政处罚，辅助管理手段是行政指导。这种依靠罚款作为主要执法方式的行为，所造成的后果必然是执法过程的简单粗暴，很难使管理人员心服口服，同时还会极大的增加执法人员和相对人的矛盾和纠纷，可能出现当事人伸冤叫屈，甚至是引发冲突事件，这将会严重降低执法效果和执法者形象，暴力执法和抗法的事件时有发生。如案例一：“湟中城管打人，事后竟称打错了”的事件。西宁市城管自2013年9月起，按照西宁市湟中县委、县XX安排部署，多巴城管执法中队在多巴镇新墩地区开展拆除违法建筑、大气污染整治工作。2013年10月9日多巴城管中队对多巴镇新墩村李梅夫妇搭建的5间违章彩钢房依法进行拆除；10月12日上午对多巴镇新墩村夏某经营的水泥石灰店铺因占道经营、粉尘污染问题送达《整改通知书》的做法，是依法履行工作职责，符合城市管理执法程序，属于正常执法行为。10月12日上午第二次执法过程中，存在个别执法人员动手打人，情绪激动的情况，负责人员不但不加以阻止，还帮助打人，对当事人造成了伤害，在社会上造成了恶劣影响。同时，多巴镇党委和城管中队对工作极不负责任，在未经详细调查的情况下，出具与事实真相不符的相关材料，推诿扯皮、违背事实、袒护打人者。这件事情，从前期的正常行政执法行为演变为个别城管人员出手打人，严重损毁了城管队伍形象，在社会上造成了恶劣影响。案例二：2015年度城西区城市管理行政执法局城管人员撞人后暴打路人的案例，西宁市祁连路北山市场五期附近，城管先撞了人，后又下车打人。一辆城管队伍执法车辆前，一名城管人员对地下的男子进行施暴，甚至猛踢男子头部。被打男子始终躺在路边，没有还手。最终，处理情况为：打人城管向当事人赔礼道歉，并赔付误工费和医疗费共计8000元；执法局辞退打人城管，并通报批评分管副局长。除了暴力执法，暴力抗法的现象也时有发生。暴力抗法的典型案例包括：2017年7月，城中区南川西路派出所民警接到城中区城管大队执法人员报警电话称南川西路文峰街南侧一家生烤羊排店占道经营，拒不配合城管工作，并且用撕扯等方式阻碍城管人员执法，民警立即赶到现场。7月23日，城中区城管局已经对该店下发了整改通知书，让其进行整改，而25日再次去检查时发现该店依然在占道经营。城管人员依法对该店进行罚款并对烧烤炉进行暂扣的处罚，此时店内四人对城管人员进行撕扯、推搡、辱骂，拒不配合城管工作，阻碍工作人员执法。

　　七、执法人员素质不高

　　这些年来，公众和媒体对于城管形象的指责和评价层出不穷，造成这种不良局面的一个关键因素就是执法人员的自身素质不高。西宁市城管队伍中当前有一部分人员属于正式在编人员，而还有很大一部分则属于没有执法权限的协管人员。协管人员和执法人员往往共同参与执法活动，在出现打人事件和暴力对抗事件当中往往都有协管人员参与，甚至很多情况下都是协管人员动手的，也有部分执法活动中有社会人员参与。我们了解城管的发展过程能够发现，这支执法队伍的成立时间不长，人员构成参差不齐，执法队伍内部缺乏一个完善的管理机制，很多执法人员在上岗之前并没有接受岗位培训和法律知识培训，为人民服务的理念还没有深入这些执法者的内心，部分人员可能还存在以权代法、以言代法的想法，很多执法活动过程中都有未接受培训的人员参与，这也严重损害了城管执法队伍的形象。

　　八、监督机制不健全

　　首先是缺乏一个完善的监督规范，对于城管执法的职权行使虽然在部分规范性文件当中给与规定，不过这些规范往往没有明确的针对性，存在很大的缺陷和空子。另外，在监督城管执法方面没有一个完善的规范性文件，目前西宁市XX制定的城管执法监督办法当中对在监督方法和监督程序上都存在很多不完善的地方，对于当前城管执法不能进行有效监督。其次缺乏有力的外部监督。舆论监督在当前上海城管执法监督当中已经成为主要的监督形式，但是其他监督途径和监督手段却十分缺乏。作为一种监督形式，媒体监督的作用只能是在暴力执法发生以后才能引起社会影响，其作用无异于隔靴搔痒。虽然条文规定行政相对人和公民也有监督城管执法的权利，不过在实际操作过程中因为监督的缺乏和信息的不对称导致很多相对人和公民难以对城管执法进行有效的监督，所以公民监督也难以有效的制约城管执法，这是造成外部监督无力的具体原因。

　　第五章国外城市化进程中城市管理经验

　　作为人类文明的一大结果就是城市化。人口膨胀和城市化是任何国家都会经历的过程，城市规模与数量迅速增加的阶段。但由于地区发展水平和国家水平的差异，不同国家的管理方式和应对策略是不一样的。像新加坡、韩国、法国、X国家很早就已经经历了城市化，都解决过城市管理问题，为此，学习上述城市管理的经验，可推进我城市管理工作。

　　第一节X城市管理经验

　　X存在多个种族和大量流动人口，同时具有较高的居民异质化程度，所以，如果不能有效的开展城市化管理，则必然出现较大的社会问题和非常恶劣的社会影响。禁摊政策曾经也在纽约执行过，不过结果却失败了，导致摊贩数量出现急速增加。随即XX开始转变思路，通过许可证的方式规范摊贩经营。目前纽约XX对于摊贩管理的主要依据就是《纽约市行政法典》，该法典将摊贩分成：第一修正案摊贩、食品摊贩和一般摊贩这三类摊贩形式。在街道上提供服务、劳动和物品出售的是一般摊贩，进行食品贩卖的则是食品摊贩，对受保护作品和物品进行销售的则属于“第一修正案摊贩”。另外纽约市XX还通过《摊贩保护第一修正案》和《纽约摊贩管理条例》对摊贩的食品卫生、摊位结构、地点、营业时间、营业项目和营业许可条件进行了规定和要求。在进行摊贩经营的时候需要摆放许可证，方便监管管理。另外，X并没有专门设置城管部门开展城市管理，城市管理的主体就是警察。另外还设立了“行政法官制度”，警察在执法过程中往往对无照经营摊主进行轻微罚款处置，而如果相对人有不服的情况，则需要行政法院进行判决。[《国外城市管理执法方式先进经验启示》，网络资源，中国肥城学习论坛：Http://study.feicheng.gov.cn/shoetopic-18387.aspx

　　]

　　第二节新加坡城市管理经验

　　上世纪六十年代，新加坡城市化达到一定水平，城市发展面临着垃圾乱堆、交通拥堵的局面。从此XX开始加大城市管理力度，通过统一规划的方式在市政管理系统当中纳入摊贩经营，通过主动向摊贩进行场地提供的方式，逐渐恢复了城市的干净面貌。第一，对于摊贩的存在XX表示认同，将摊贩纳入城市规划当中，相关部门还在较为固定的摊贩聚集区域成立了经营场地，并设置配套设施;第二，国家通过补贴方式，将摊贩吸引到较为固定的场所进行经营，新加坡在1986年的时候就已经建设了141个摊贩经营中心，基本完成摊贩迁移；之后十年时间又投入很大的财力对摊贩经营中心进行升级改造，使之符合城市发展标准第三，新加坡还指定了较为严格的执法条款。城管执法过程中的处罚金额大，明目多，并且有专人对罚款执行进行监督。除此以外执法部门在当地具有强制拘留的权力，以防止破坏市容问题。[《瞧瞧外国城管咋管小贩》今日文摘，http://todayabc.com/web/shzz/1570.htm]

　　第三节韩国城市管理经验

　　韩国在城管执法过程中，也曾经历野蛮执法、暴力抗法的阶段。但从1988年起，依靠城市规划，成立了摊贩经营协会，对摊贩导致的交通堵塞和环境恶化进行有效的治理。韩国根据摊贩的经营区域将城市规划中划分为三类区域：一种是允许经营区，该区域主要是公园、住宅等车辆较少的区域；第二种是限制经营区，该区域类摊贩经营对交通的影响较小，因此对其进行时间和数量的限制，第三种是绝对禁止区，该区域包括交通要道和车站等区域；韩国XX只是对摊贩经营进行整体指导。在开展具体管理的过程中，摊贩需要加入到协会当中遵从管理。摊点业主联合会在XX引导下最早成立，该协会成立的初衷就是为了保护摊贩合法权益，依靠组织形式对城管部门进行对抗。但随着不断发展，该协会逐渐形成了行业规范，该行业规范要求成员必须保证不会影响城市市容，要自我约束和管理。但如果城管执法中发生难以解决的问题，可以通过协会进行沟通解决。

　　第四节香港城市管理经验

　　我国香港地区通过发放牌照的形式对摊贩进行合法管理。摊贩牌照分成流动牌照和固定牌照。这种发放牌照的形式类似于X的许可证，不过两者区别在于牌照是一个监管、审批合一的形式。食环署对香港熟食市场以及街市摊贩和流动摊贩及西宁统一的牌照发放和管理，对于卫生不达标的摊贩可以收回其牌照。这种管理方式对摊贩的违法成本进行大大提高，有效的降低了违法摊贩的比例。而且在香港并没有专门进行城市管理的城管机构，往往是由警察行使行政执法权。不过警察对于违法行为只进行调查取证，而不进行裁决和处罚。对于出现违反城市管理规定的摊贩，警察会将其送到法庭进行裁决。香港地区实施的管理制度，是通过司法法律代替了城管法律，通过司法裁决的方式对城管执法进行保护。此外，对于违反城市管理规定的行为通常会进行很严重的惩罚。对于随地吐痰、非法张贴和乱扔垃圾的行为可以进行拘役，拘役时间可达半年。通过这种惩处措施，有效的震慑了城市违法行为。

　　根据以上介绍的其他国家和地区城市管理经验和办法，可总结出以下几点供借鉴：

　　（一）法律体系较为完备，为执法提供坚实保障。发达国家都有较为完备的法律体系，法律对城管执法进行了明文授权，且比较充分及详实，所以城管执法具有较强的权威性。同时明确规定了相关者的义务和权力，商贩经营过程中必须遵守规定，执法者执法过程中必须遵守程序，这样就从根本上避免了冲突和矛盾的发生。

　　（二）对和谐执法和执法为民理念进行强化。之前我们介绍的国家对于和谐执法都非常重视，管理方式多为柔性执法。在原则性问题上，往往没有商量的余地，而对于一般问题。则可以通过艺术执法和弹性执法进行解决，教育和劝导是管理摊贩的主要方式，这样才能避免冲突，缓解矛盾。另外，还对执法为民的理念进行强化，且民众可参与制定、修改城管执法有关法律，从而提高了百姓参与城市管理的积极性，取得了百姓的支持、配合。

　　（三）通过市场机制，进行市场运作。发达国家为了实现城市管理效率的有效提升，将市场机制引入城市管理当中，从而有效的将城市管理过程中企业参与的积极性进行调动，实现了企业和XX之间和合作，进而对城市管理过程中存在的资金不足和资源不足等问题进行了有效的解决，有效整合了多种公共资源，构建了一个企业、市民和XX共同参与的城市管理体系。

　　（四）对相对人的积极性进行调动，对弱势群体自律机制进行弱化。为了对商贩和执法者的矛盾进行化解，尽量减少冲突的发生，可以在城市管理者当中加入商贩等群体，通过换位的方式，让他们直接参与城市管理，从而切身感受到执法者的难处，从而消减商贩对城管的仇视情绪。另外，还可以建立一个商贩协会将城市中的商贩加入进去。一方面可以实现XX执法部门和商贩的有效沟通，维护商贩利益，减少矛盾的发生；另一方面还可以通过协会规范化商贩经营，增强商贩自律性，降低冲突发生的可能性，从而达到执法者和相对人的共赢。

　　（五）加大执法力度，开展监管、审批和一制度。通过有效结合监管和审批程序，实现部门联动。审批部门应该和执法部门开展联合执法行动，这样一来就能够在执法过程中不仅告诉了相对人不允许做什么，又告诉了相对人应该怎么做，实现对相对人经营的规范化管理。除此以外还要开展定期屏蔽和宣传教育活动对于商贩中遵章守规的典范进行评选，对违章乱纪的商贩进行批评和处罚，或者通过吊销营业执照的方式，提升违章成本，实现执法权威和市场维护。

　　第六章城管行政综合执法的完善措施

　　对于当前国内城管执法过程中存在的制度缺陷，再加上国内取消城管的呼声此起彼伏，我们应该意识到对于我国城市化加速发展的过程中，城管执法是符合实际需求的必要措施，对于当前负责的社会状况和国情以及逐步走入深水期的改革阶段，城管执法依然是有必要的，并非要退出历史舞台的和被摒弃的，此时应该针对城管执法存在的缺陷和现实问题逐步进行改进和完善，使其逐步符合国情和社会需要，实现对我国城市更有效率的管理，保证执法过程中相对人的应有权利。

　　第一节立法的规制

　　一、建立一个统一的、规范的城管执法体系

　　第一，进行城市管理法的制定。国内目前还没有一个完善的法律专门针对城管执法指导，很多法律问题在城管执法中不能得以明确。建立城市管理法律，可以借助法律的效力和较高的位阶，对于城管机构定位以及执法权力等问题进行有效的解决，同时还能够建立一个针对执法强制权的有效依据，法制化城管和其他执法部门行政协助，对地方法规和城市管理法的层级协调，所以有必要确立一个效力更高的《城市管理法》，从而有效确定城市管理中的各种问题规定，对城管执法过程中存在依据不足的问题进行有效的解决。城管执法过程中的作用、原则、目的都应该在《城市管理法》进行明确，另外该法律还要对城管的法律责任、执法依据、执法程序、执法范围、执法区域以及队伍名称和机构性质进行明确。依靠立法的形式对城管的职能划转、职能定位进行明确；对城管享有的行政强制措施进行明确，对行政强制法当中规定的代履行、强制拆除、冻结、暂扣和查封等强制手段进行规定；对城管执法过程中拥有的行政许可进行明确；对相关部门和城管的行政协助方式进行明确，根据行政程序法的具体要求对城管执法过程中需要进行和审批机关、专有机构、法院以及公安的行政协助请求进行明确；对城管执法责任追究和法律监督制度进行明确。

　　另外还要对地方立法进行规范。

　　第一，根据城市管理法的具体要求，地方XX应该结合各部门实际和地区具体情况，对本地区的行政综合执法细则和规定进行制定和修改，并对市、县两级城管执法规范进行制定。具体金国坤通过对应松年教授、姜明安教授和马怀德教授分别主持起草的《行政程序法（试拟稿）》以及《湖南省行政程序规定》规定的行政协助内容为蓝本，对行政协助法律制度的设计提出了以下设想和建议：1．以法明确协助是法定义务。除了规定被请求协助的行政机关应当及时履行协助义务，不得推诿和拒绝协助之外，还应规定被请求协助主体可以拒绝协助的情形。2．统一规定提请协助的情形。行政程序法必须界定权利义务的范围，哪些是必须协助的，哪些是可以协助的，哪些是不得协助的。3．具体规定行政协助的程序。包括以下步骤：请求的提出；请求的审查和答复；协助的实施。4．划清行政协助的法律责任。被请求机关的协助和请求机关的行为应该具备各自的效力，行为效力应该是分别属于不同主体的。5．规定行政协助的救济和费用。如果行政协助引起相对人不服的情况下，行政相对人可以通过行政诉讼和复议的方式需求解决办法，对于造成行政行为损害的可以要求赔偿。被请求机关担负行政协助费用。进一步明确执法问题，实现执法机构的有权有责，职能清楚，设置合理。具体在以下几个方面进行规定：城管部门的管理范围和层级设置；城管执法的分工协作、管理范围和执法权限；城管队伍的人员编制方法和原则以及职位设置；执法单位的使用和来源；城管部门的领导方式、会议制度和决策制度；城管机构的编制更改、更名、合并、撤销、变更、设立等日常程序和管理权限；城管执法过程中的案件移送、许可告知、信息共享等配合机制。[马怀德、车克欣：《北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路》,载《行政法学研究》2008第2期。]

　　第二，根据《立法法》的相关规定，地方XX应该在法定权限内进行修改和清理违背上位法的冲突规定。对于法律、规章和法规当中存在和其他法律文件冲突和抵触情形的就是法律规范冲突。城管执法在当前的主要法律规定就是XX规章和地方法规，在这些规章制度中如果存在和上位法律规范冲突的情况，应该对其作出及时的清理及修订，定期公布失效法律和现行法律，避免法律冲突的产生，对城管执法过程中依据不明的情况进行减少，为城管执法人员提供有效的依据，维护法律权威，提高执法效率。

　　二、建设城管执法程序法

　　首先，要对行政程序法进行确立和完善，对现有法律法规当中没有涉及到的城管执法程序进行补充和完善。对于行政程序的一般制度，包括费用、送达、期限、电子政务、信息制度、听证制度、证据制度、告知制度、受理制度和申请制度都应该在《行政程序法》进行明确。程序法建设是国内城管执法的一个重要前提。现代法治的一个重要控权机制就是行政程序，行政程序的优势在于：可以对死板、僵硬的产痛控制机制进行避免，行政程序可以在不妨碍XX行为的情况下避免XX滥权、恣意的行为；行政程序有利于对国家管理过程中相对人的参与积极性进行调动；行政程序实现XX运作机制的完善，实现行政效率的提升；行政程序可以在事中、事前进行错误纠正，实现对公众危害和相对人损害的损失避免。其次，要对当前城管执法程序中的法律规定进行改进和完善，对行政强制执行的和解程序进行增加，对终止强制执行的情况进行明确，对强制执行的催告程序进行完善，对强制执行的禁用方式进行明确。对城管执法的简易程序和普通程序进行明确和完善，明确规定代执行和执法保障程序。除了行政处罚法对城管执法过程中的程序作出规定之外，其他的多是一些细化的城管执法条例和地方规定，其中沈阳和北京出台的文明执法规则、执法公示和执法监督工作等规范性文件中就有明确。自从国家颁布实施《行政强制法》以后，极大地补充了城管执法中的强制性程序规定。不过即便是在这种情况下，我国在城管执法过程中还存在一定的程序问题，适应性差、灵活性低和程序范围小等缺点依然显著，所以对于城管执法过程中的程序性规定还要继续加强。

　　三、对违法执法的责任主体进行明确

　　要对违反法律规定的主体责任进行明确，要对违法执法造成对他们的人身侵害和财产侵害的法律责任。对于应该举证、公开公告而没有进行举证和公开公告的情况，应该对执法人员和相应机构进行法律责任追究。城管违法执法过程中的民事责任和行政责任是最主要的责任内容：首先是行政责任。对于行政案件中被撤销、诉讼改变和行政复议的，因为违规使用执法而造成不良影响的应该追究执法者的行政责任并进行行政处分。其次是责任赔偿。执法单位应该对违法执法造成的相对人利益受损进行责任赔偿，补偿方式包括惩罚性赔偿和补偿性赔偿。其中精神损失赔偿和经济利益赔偿都属于损害赔偿的范围。对于违法执法责任的明确，有助于公正执法和规范执法，同时也便于开展行政救济，对于救济和执法监督具有良好的作用。

　　第二节执法的规制

　　一、对城管部门体制进行理顺

　　首先，对城管机构的法律地位和机构设置进行明确。作为一个综合执法部门，城管部门组织在开展模式改革的过程中应该综合对物、财和人等因素的多方面考虑，形成一个严密的、系统的管理系统。城管机构设置的基本要素包括：一是，对城管机构名称的确定。集中行政处罚权的行使单位在国内具有多种多样的名称，包括城市管理行政执法局、城市管理综合执法局和城管监察大队等。为了实现城管执法的综合性，在多方面考虑下选用“城市管理综合行政执法局”能够最大限度的体现出城管机构的行政职能特点。二是，根据现有设置主体规则和设置原则对城管机构进行精简。根据xxxx的有关规定，对行政执法部门进行独立设置，并进行职责的独立履行，和责任的独立承担。根据城管机构设置根据法律规定进行批准，并及时纠正不符合规定的城管机构设置。三是，对城管机构的经费来源进行保障。其中我们可以借鉴湖北城管机构：参照公务员待遇对城管人员进行装备保障和工资保障，通过全额拨款的方式减少乱收费现象；财政拨款的内容除了工资福利以外，还应该包括城市管理经费和环卫维护经费以及市政经费等支出项目。

　　其次，对于当前城管机构没有一个明确的法律地位，我们还要对城管部门作为行政机构的法律地位进行明确，将事业编制转变成为公务员编制，国家关于相对集中处罚权的相关规定中强调：“为了实现行政管理改革的进一步落实，应该将推行相对集中处罚权的试点城市的部门作为行政机关对待，而不是一个下设机构和内设机构。”行政机构的主要作用就是对行政管理机制进行保障，对行政管理机制进行行使，实现合法化城管部门地位，是富有法律责任和一定行政职能的。另外，对城管的层级体制和管理体制进行明确。学术界对于是否应该向传统行政机构设置那样对城管进行从中央到地方的体制管理存在不同的看法。根据地方城管诉求机制和行政体制管理体制的弊端之间的矛盾，我们应该将城管制度看作是时代的产物和改革的产物，城管执法就是对城市开展管理的过程，这种职能行使属于地方事权。对于所有的行政事务不可能都由中央全部管辖，中央的主要职责就是统领大局，进行方针指导，而地方XX要具体开展保护、管理和执法权力。城市管理事务在韩国、日本等国家也都是交由地方XX进行管理的。所以，地方执法特点也应该成为我国城管执法的一个特点，不能死板硬套进行归口管理。在地方事务中纳入城管执法，不仅更加便于开展城管执法工作，对于我国行政体制改革也有很大的好处，我们不仅要依靠上级权力监督城管执法，还要依靠司法对行政部门进行更高级的监督，这是有效开展权力机制监督的制度措施。国内现在的执法层级主要包括一级和二级两级主体。在开展地方管理的体制建设中，建立四级网络、三级管理和两级XX的管理体系和以块为主、条块结合、分级负责、统一领导的的管理格局。我们要对城管执法的地方层级和管理体制进行明确，对城管的职责范围进行明确，这样才能够更加便于开展和其他相关部门的协作执法。

　　二、行政配合机制的建立

　　通过建设行政配合机制，构建一个其他相关部门和城管部门之间部门协调、行政协助和行政协作的联动机制。第一，对相关职能部门和城管部门的行政协作机制进行建立；因为城管部门事务管理和职责权限的关联特点，造成城管部门必须和相关职能部门一起进行联合管理，行政协作具有多种形式，其中包含区域协作、联合办公、联合发文、联席会议和联合执法等；第二，建立向其他职能部门申请行政协助的机制；在城管部门依法行使职权的过程中，如果出现无法解决的困难可以向相关行政部门提出协助申请，被请求机关向请求者提出职务帮助帮其完成行政职能；最后，建立相关行政机关和城管部门的协调机制；为了保证各职能部门能够开展执法工作，日本的自治法规定，除了XX政令中对基础设施的管理内容以外，地方公共团队对基础设施进行条令规定。韩国宪法规定：“有关居民福利的业务属于地方自治体。地方自治法第九条列举的地方自治体的业务包括河流公园、散步道的建设等生活环境的改善，垃圾分类处理等。”[张民省、王淑梅：《对深化城市管理综合执法的思考》，载《理论探索》2004年第7期。]逐渐建立一个法院、公安机关、专业部门、城市许可部门、原行政部门和城管机关相互配合的机制，构建一个部门协调、行政协助、行政协作的联动机制，便于更好的开展合作执法和分工，对部门之间的责任交叉进行减少，保证统一性、整体性的城管执法，对城管执法体制进行完善，促进行政体制改革。

　　三、建立城市管理体系的长效机制

　　第一，对城市管理规划进行科学制定。在对城市管理机制进行建立的时候，城管部门要建立一个长效的机制，根据规划要求和管理要求，进行管理规划制度的建立。结合发达地区和国家的城市管理实践来看，城市管理过程中在很大程度上会受到管理规划的积极影响：比如我国香港地区，通过综合方式及进行道路交通管理，通过卫星城建设有效的缓解了城市交通压力，通过对巴士专线和私家车进行严格管控，实现对道路交通的源头管理；在对小摊贩管理的过程中，通过开展摊位租用制度和牌照管理制度，对流动摊贩和固定摊贩进行分类管理，按照执法程序开展摊贩管理，并采用注销牌照制度进行管理；小摊、小贩已经成为韩国的一种文化特色，韩国XX通过设置诱导区域、限制区域和禁止区域的方式对市区摊贩进行管理。

　　从当前国内的城市管理情况来看，城市管理规划是切实可行的，该制度的建立对于城市管理效率和公民利益维护都能够有效提升：例如上海地区开展的摊贩经营自由区、限制区和严禁区管理；北京市开展的摊贩经营定时管理，区域限制地区和区域限制性开放管理策略。所以我们国家在开展城市规划的过程中应该摒弃以往的管理方法，要站在管理者的角度对城市管理问题进行更高层次的看待和梳理，要从根源上对城市管理进行规划，通过加大公共交通投入，控制交通流量等措施对交通需求进行有效的满足，通过分类管理和分类指导的方式管理摊贩，也可以采用不同管理方法管理不同地区。另外，进行行政许可制的建立。作为一种重要的行xxx力，行政许可权是国家维护个人利益和公共利益，维护交易安全和合理配置社会资源的有效措施。在对摊贩进行针对性管理的过程中，要依照城市规划，根据经营区、限制经营区和禁止经营区的不同进行不同的摊贩经营许可。目前我国城管在进行摊贩许可颁发的时候往往比较随意，因此执法过程中受到了很大的阻挠，许可证的颁发应该由相应的机关，按照统一的流程进行严格的公示、审核和调查制度，对许可证颁发程序进行充分的完善，并根据法律要求，定期考核和检查相对人的持证经营情况，对相对人出现违法行为的后果给与明确规定。

　　其次，还要积极鼓励民间组织、行业协会和社会企业参与到城市职能管理过程中。要对相关职能部门进行积极的协调，建立一个市场化运作的城管机制，在牛皮癣清理，乱设摊的管理方面建立市场引入机制，通过城管部门和专业公司相互配合的方式对城市管理当中的难点进行针对性解决，从而有效的提升管理效率并降低执法成本。要依照法律规定，采用招投标的方式市场化运作执法职能以外的管理事务，建立一个城市建设和城管执法一起发展的机制。最后，要对城市管理过程中的公众参与进行加强。市民的积极配合将更加有助于城市管理的有效开展，获得非XX力量和市民的协助，将大大缓解城市管理过程中的压力和困难。日本在开展城市管理的过程中就大量借助社会自治组织进行事务管理。日本很多城市都有“町会联合会”组织，看起来这些组织像是带有政治色彩的组织，但这些组织在作用上类似于我国的居委会和街道办事处；这些组织的职能一般包括和警察组成联合防范协会，开展青少年教育和垃圾清运，维护地方治安等；町会的主要职责就是负责社区成员的日常事务，包括刑满释放人员的就业和教育、税款代收、社会福利办理、保险办理、维护社区治安、青少年教育和环卫管理等。城市管理在我国城市化建设过程中还要不断探索和发展，还要不断加强公众参与城市管理的积极性和参与度，社会协助也要成为城市管理的一个重要方面。

　　四、对执法行为进行规范

　　首先，依法执法。在建立和完善了城管执法程序之后，还要依照程序将法令严格的执行下去。执法过程中程序的功能和作用是十分巨大的；第一，程序能够有效对不满进行吸收，公开的、规范的程序能够让接受惩处和当事人心服口服，降低不满情绪，减少误会的发生；第二，程序能够对行政裁量的滥用和恣意进行约束，在开展城市管理的过程中，执法者难以避免要进行行政裁量，不过依靠正当、规范的程序能够有效的减少腐败和随意裁决的现象，程序原则更加利于证据收集。城管执法在我国必须按照法定程序执行，要对执法的严肃性和权威性进行增强，实现执法效能的提升，避免发生腐败现象。其次，对执法程序进行规范。在开展城管执法的过程中应该对程序进行更严格的规范，建立一个规范化的执法程序，建立标准化的考评制度和罚款制度，比如具体规范要求罚款的要求、程序和标准等。制定一个从执法到立案调查，从执法到收集线索，从预处理案件到陈述申辩再到处罚，并且包括回访、结案和执行在内的规范化的执法程序，这样一来不仅能够对相对人的权益进行保障，还能对权力进行约束，避免腐败和权力滥用的情况发生。再次，对执法方式进行转变。要改进城管执法的方式，开展柔性和人性化执法。城管执法在目前使用的手段多包括警告、教育、物品收缴和罚款等。物品收缴和罚款依然是国内城管执法的主要手段，而警告和教育则是辅助手段。当前已经有很多城市改变执法方式，太原、广州等城市还建立了女子执法队伍。女子执法队伍本身就是柔性执法的一个明显表现，女子执法队伍中的人员素质较高，具有亲和力，通过微小执法和温柔服务等方式极大的转变了城管的固有形象，取得了较好的城市管理效果。不过女子执法依然是一个外在执法改革，今后还要从根本上实现人性化执法，采用给付行政、柔性行政等方法进行实施行政执法。要对以往的权力行政进行改变，制定具体的柔性措施，建立典型披露制度、案件回访制度、管理责任制度、问题约见制度、告诫制度和提示制度。将处罚方式从以往的一步解决改变为分步实施。以服务替代管理，在管理中开展服务，要对罚款前的教育指导做到位，对轻微问题采用教育指导而非罚款，向当事人进行执法事项法律法规宣读，做出提示。柔性执法和人性化执法的方式，不仅需要执法主体的人性化和文明，也要求公众更好的参与到城市管理中来，这是民主原则和尊重意识的体现。最后，对自由裁量权进行规范行使。自由裁量权在城管执法过程中虽然能够提升执法效率，但是也会导致相对人严重怀疑执法公正，从而威胁行政法治；我们要从根源上找到出现这种问题的原因，要对城管自由裁量执法权使用比例原则进行规制。2007年，北京市城管执法局开始在全市城管执法领域逐步推广行政指导方式进行城市管理，将“在服务中实施管理，在管理中体现服务”的要求在实际执法中进行融入，建立典型案件披露、重大案件回访、管理责任制、突出问题约见、轻微问题告诫和执法事项提示等六项措施，对摆摊设点、店外经营等违法行为将不再仅依靠罚款进行处置，将以往“一步到罚”转变为多不进行的程序。再具体实施这六项制度的过程中，北京市城管部门还专门开展了问卷调查，并制作工作建议函行政约见书、行政告诫书和执法事项提示单等文书，通过问卷调查的方式了解城管执法水平的具体情况，在此次问卷中使用平和的语调，再加上感谢等词语，打破传统文书中高高在上，语气强硬的特点。城管部门积极开展执法理念转变，在行政执法中多使用柔性的方法，比如提醒、建议、劝告和指导等方式，改变以往的强制性执法，实现重点预防，贵在沟通的执法特点，改变以往强硬的执法特点，这是一次在城市管理过程中提升水平和执法效果的尝试。

　　五、对执法队伍进行规范化建设

　　第一，对执法队伍人员素质进行提升。在提升素质的过程中，一是要在源头上严格把控执法队伍。在选用执法人员的时候挑选具有一定业务水平、道德水平和知识水平的人员。另外还要对执法人员进行职业道德素质和思想品质教育，要求执法人员树立廉洁奉公和公正无私的思想意识；对执法人员的业务能力和文化知识进行培养，对执法队伍中来自社会招聘和专业的执法人员开展法律思维和文化知识的培训和加强。二是要对执法人员执行、运用和学习法律的能力进行加强。依照行政是执法过程中的必要前提，只有在正确法律思维和法律意识下，才能够将城市管理法律正确的运用到执法实践当中，才能确保执法的有效性。第二，对执法队伍内部管理制度进行加强。内部管理制度要对城管执法的标准、程序和制度进行规范。一是在执法人员的离岗、在岗和入岗等环节中进行严格管理，对人员管理程序进行规范。二是，根据相关要求，采取不定期和定期的方式对执法人员进行考核，实现人员素质的持续提升。第三，对队伍编制进行规范，将事业编制部分的执法人员纳入公务员编制，取消临时工等非编制人员出勤执法，杜绝违规执法，严格落实责任制度，不断提升执法队伍整体素质。第四，开展科技化执法。在开展城市管理的过程中，需要为城管队伍配置相应的执法装备，使其更加便于进行执法取证。通过科技执法的手段，对执法转配进行加强，比如进行车载电脑、数码摄像机和录音笔等取证工具。可以在执勤车辆上安装GPS定位系统，构建一个车辆调度系统，通过县乡联动、市区联动、市市联动的方式，不断提升执法队伍的联合作战能力和快速反应能力。

　　第三节救济和监督规制

　　一、加强社会监督和行政执法监督

　　救济程序和城管监督，是对相对人权利保障的重要措施，是一个能够促进社会和谐和化解矛盾的良好机制；对于救济程序和执法监督的完善，能够有效降低个人成本和社会成本，实现最大化效率，实现规范化纠纷解决机制。根据《法律、法律目的和适用性衡量》一书中提出的妥当性理论。普鲁士在1931颁布的《普鲁士警察法》中就对必要性原则进行立法确定。德国联邦XX在1958进行的药房案判决过程中提出了“三阶理论”，三阶理论强调的就是狭义比例性、必要性和妥当性原则。之后法院判决中三分比例原则就成为一种通说，并得以全面展开。我国X学者陈新民教授更是将其称之为“帝王条款”。该原则的实践发展和理论研究也在世界范围内铺展开来，像X地区、西班牙、荷兰以及日本等大陆法系的国家也开展了对比例原则的研究，并且根据实际效用将其当做重要的行政法则，用来对民主程度和行政效率进行提升以及改革公共体制，并且用于对行政过程中的相对方的权益进行保障和尊重，随之演变成为一项重要的社会需求。城管执法的行政监督是执法监督的重要内容。我们要对城管执法中的救济程序、监督、决定和审查、行政复议和受理进行明确，要对行政复议的环节当中的听证程序进行加强，要对城管信访的申请和受理制度进行明确，要从执法部门内容构建监督制度。另外，我们还要对社会舆论监督的力量进行加强，监督部门应该包括人民群众、民主党派和执政党监督多种监督形式。必须从两个方面对社会监督进行完善：首先，对新闻媒体的监督作用加以重视，要不断提升新闻民主的政治环境。其次，要对人民监督加以重视。要注重对公众监督能力的培养和提升，要从法律角度保障人民群众对城管执法的监督权。要尽快形成并完善各级领导、市民群众、司法部门、新闻媒体、XX部门、政协委员和人大代表全覆盖的监督体制，以权利、道德和权力对执法权力进行约束，形成紧密的监督网络。

　　二、建立问责机制

　　问责机制的建立，能够有效的监督和制约城管权力，能够有效惩处危害社会公平、损害公民权益和破坏社会秩序的城管违法行为，同时还能实现对不同利益冲突的解决，实现对社会秩序和法律尊严的维护。问责机制的建立，第一点要做的就是对问责程序进行明确。主要程序有：主体回避、复议程序、问责客体申辩程序、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、听证程序、民众参与、罢免通过人数等。[张凤德：《深化综合行政执法改革的思考–以浙江省义乌市为例》，上海交通大学硕士学位论文，2008年6月。]第二点就是要对执法人员和城管部门的职责进行明确。明确的职能划分，能够清晰的划分责任承担，也就更加便于问责。问责机制中除了要对出现重大事故的城管执法进行问责以外，对于行政不作为、滥用职权和错误决策也要进行问责。城管问责机制的建立。第三点就是要对责任追究执行能力进行加强。加大问责制度的透明性，要继续监督对需要承担法律责任的执法人员的处罚情况。

　　三、加大受损权益的司法救济

　　进一步对司法救济进行完善和加强，第一对法律责任的落实进行严格执行。严格遵守司法裁决和司法判决，及时赔偿行政赔偿，按照有关规定对所需赔偿进行保质保量赔偿，确保当事人的权利能够得到最大保护。第二对行政诉讼的程序结果和证据公正进行加强。行政诉讼的公平公正要进行继续加强，要根据具体的诉讼要求，严格遵守诉讼程序和诉讼规则，确保司法公正和公平；要对城管执法的违法责任在法律中进行明确规定，要确保法院诉讼过程中有法律依据能够遵循，根据法律规定对诉讼内容进行裁定，即便是在自由裁定过程中也能够遵守一定的规则，确保司法公正的最大程度保护。第三，要对城管违规执法加入到诉讼的对象当中。XX和法院的关系在目前是一个比较尴尬的局面，所以应该在法律中明确城管执法的介入情形，通过法院实现对城管执法的有效监督，并且树立群众心目中法院的信赖程度。

　　结语

　　城管行政综合执法在国内的发展将会是一个持续性的、长期的过程，对于城管工作带来的成绩我们要给与肯定。作为我国行政体制革新的一项重要内容，城管执法改革关乎我国的政治革新成果。我们必须遵循和谐社会和以人为本的理念，坚持城管执法体制的公平和高效，对城管执法制度进行执行方式、体制程序和法律规范等方面的完善，借鉴国外相关经验，转变管理方式和管理理念，实现国内城市综合执法的改革步伐。城管执法改革是一项长期的任务，绝非一朝一夕能够完成，但是改革每一个过程都会取得相应的成绩。城管执法问题作为一个较为庞大的系统，较为复杂，因为本人能力有限再加上资料不足，此次研究还有很多不完善的地方，城管执法存在的问题还有很多值得研究的地方，今后我还会在资料更加充分的基础上进一步进行研究。

　　（一）国内著作文献

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　　[4]王敬波：《城市管理执法办法理解与适用》，中国法制出版社，2017年版。

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　　[10]孙荣、徐红：《城市治理：中国的理解与实践》，复旦大学出版社，2007年版。

　　[11]蔡禾：《城市社会学：理论与视野》，中山大学出版，2003年版。

　　[12]张凤德：《深化综合行政执法改革的思考–以浙江省义乌市为例》，上海交通大学硕士学位论文，2008年6月。

　　[13]张武阳：《依法行政理论与实践》，安徽大学出版社，2003年版。

　　[14]孙笑侠：《法律对行政的控制–现代行政法的法理解释》，山东人民出版社，1999年版。

　　[15]熊文钊：《新时期城市管理综合行政执法指导全书》，新华出版社，2003年版。

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　　[2][荷]彼得·何：《荷兰学者谈中国草原立法》，戴燕编译，载于《前沿》2000年第8期。

　　[3][美]哈耶克：《通往奴役之路》，中国社科出版社，1997年版。

　　（三）国内期刊文献

　　[1]张民省、王淑梅：《对深化城市管理综合执法的思考》，载《理论探索》2004年第7期。

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　　[9]林龙：《城管综合执法艰难前行》，载《浙江人大》2007年第3期。

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　　[12]马怀德、车克欣：《北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路》,载《行政法学研究》2008第2期。

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　　[17]刘顺、何清平：《城管暴力执法伦理学分析》，载《湖北大学成人教育学院学报》2009年第3期。

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　　[19]季英伟：《城管违法行政问题原因分析及对策》，载《理论导刊》2006年第5期。

　　[20]侯艳伟、谢宇：《浅谈和谐社会之城管执法》,载《中国电力教育》2005年。

　　[21]周蜀秦：《XX职能转换下的中国城市管理》，载《江苏建设》2005年版第3期。

　　[22]刘华：《城管执法的失灵与重构–以小商贩治理为例》，载《云南大学学报法学版》第2009年版第22期。

　　（四）硕士论文

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　　[2]薛聚良:《城市管理行政执法问题浅析》,山东大学硕士论文,2007年。

　　[3]冯皓:《行政处罚权相对集中问题研究》,吉林大学硕士论文,2008年。

　　[4]贾志:《我国城管暴力执法的危害、成因及对策研究》，华中师范大学硕士论文，2007年。

　　[5]周瑞斌：《行政法视野下城市综合执法问题研究》，江西师范大学硕士论文，2008年。

　　[6]王宏:《对我国城管执法机构职能的法律思考》西南政法大学硕士论文,2009年。

　　[7]张林军：《转型时期行xxx力失范原因及其治理对策研究》，湘潭大学硕士论文，2005年。

　　（五）网络文献类

　　[1]董屹：《城管队伍建设的现状反思与发展构想》，北京市城市管理综合行政执法局获奖论文http:www.bjcg.gov.cn/cgxw

　　[2]张英：《瓜农发烧病倒城管客串小贩帮卖西瓜》腾讯网，http://news.qq.com/a/20090622/00367.htm

　　[3]《瞧瞧外国城管咋管小贩》今日文摘，http://todayabc.com/web/shzz/1570.htm

　　[4]楮大建、刘东华：城市管理：从城市经营到城市服务，人民网，http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/6076096.html

　　（六）国内法律法规等

　　[1]《中国人民共和国行政处罚法》

　　[2]《xxxx关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）