老龄化社会背景下保险法面临的问题和完善建议

【摘要】随着我国老龄化问题的日趋严重，对于成熟的社会养老保险体系要求日益迫切，本文从老龄化背景下的我国的保险法制体系的角度出发，主要从商业保险法和社会保险法两个方面入手，对我国保险资金的监管，社会养老保险基金，长期护理保险这三个方面，在老龄化社会背景下的影响下的保险法律层面存在的一些问题，并针对这些问题，探讨如何完善存在的保险法层面的问题，给出一些建议，以求发展并完善我国的关于养老保险方面的保险法律制度，为我国的养老体系建设构建一个扎实的法律基础，从而能缓解老龄化背景下的相关社会养老问题。

【关键词】人口老龄化；保险法；养老保险；长期护理保险；

1 前言

我国的老年人口基数大，2019年的老年人口接近2亿，而2019年日本的人口数才1.2亿，而我国又是属于发展中国家，相比发达国家在经济发展较为发达下迎来老龄化问题，我国却“未富先老”，且我国老龄化问题已经十分严重，处于老龄化向高龄化转化的阶段，这样的老龄化社会背景会给我国带来严重的养老压力。本文主要运用文献分析法、文本细读法、比较法的研究方法，主要从商业保险法和社会保险法两个角度切入，从保险企业的保险资金、社会保险的养老基金和长期护理保险三个方面来展开分析，探讨我国的保险法制体系在老龄化背景下的存在的隐患，并给出相应解决方案，从而从法律方面促进我国的养老问题的解决。

2背景

2.1.老龄化的现状

根据联合国对老龄化的定义标准，如果一个国家或地区的人口数中的老年人（≥65岁）数量大于0.7成，那么就可以说其已经属于老龄化国家或地区，要是≥65岁比重在1成以上，则这个国家或地区的老龄化程度属于严重老龄化，必须高度重视。截至2019年底，我国人口中的≥65岁的人口数有17603万，快接近2亿万，占比12.6%，比2018年增加0.7%，早已成为名副其实的严重老龄化国家。据中国老龄科学研究中心预测，到2050年我国老年人口总数将达到4亿以上，所占比重为3成左右，那时的我国老龄化问题已经进入高龄化水平。

联合国在《马德里老龄问题国际行动计划》分析，伴着世界经济的不断发展，无论是医疗卫生条件，还是科学技术都得到了跨越式的突破和发展，未来30年，平均寿命可以延长到76岁，而根据中国老龄科学研究中心的数据显示，我国的人均预期寿命在2018年就达到77岁，而未来我国的卫生医疗水平将会越来越先进，我国的预期寿命会不断延长，而且未来我国将向高龄化跨进，老龄化问题越来越严重，为了促进社会的稳定和发展，必须正视老龄化问题，加快发展和完善社会养老体系。

　　图1 2015年-2019年中国人口数及比重

　　2.2.中国保险法的发展背景

2.2.1保险法的起源

清朝末年，我国的保险立法活动开始发展，虽然这个时期颁布的法律文件都只是空有一个名头，并没有真正地运用于实际中，但这是我国保险立法的起源，具有“从无到有”的意义。第一部有真正参与到实施中的文件是《国民寿险章程》，由国民党XX颁布，但由于当时正处于战乱时期， 现实意义微乎其微。这个时期的保险立法只是处于一个形式的过程，仅仅只是处于一个萌芽阶段，虽有一定的启蒙作用，但现实意义不大。

2.2.2近现代保险法的发展历程

近现代的保险立法真正地发展开始于新中国时期，任自力教授曾把新中国的保险法制自新中国后分为三个阶段：

初创及中断时期（1949年至1978年）。这一时期的保险立法才真正意义地颁布实施，但可惜因为当时受国家计划经济的影响，主要是针对强制保险，从颁布的法律文件名可以感受到，例如《关于实行国家机关、国营企业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的规定》等。

1958年，又因为国内“左”思想的影响，停止国内的全部保险活动，一直到改革开放前期1978年才开始慢慢恢复。

②恢复重建时期（1978年至1995年）。1995年我国颁布了《中华人民共和国保险法》，该法的法律地位较高，作为我国的第一部真正意义上的保险基本法，为保险立法的发展起着里程碑作用。

③快速发展时期（1995年至今）1995年保险法在2002、2009、2014、2015分别进行修订，到2015年版本《保险法》，内容涵括了法律、行政法规、司法解释等各层次，这意味着我国已经建成一个完整规范的保险法律体系。2018年将保监会和银监会合并为中国银保监会，开始向统一金融监管体制发展。

中国的保险法制虽然发展迅速，也取得了显著的成绩，但对比外国的保险法制，可以看出我国的保险法制发展起源较晚，在1981年通过的《经济合同法》之前，我国的保险立法都伴随着行政立法的特点，从形式上看，我国的保险立法主要在立法内容和立法结构存在问题，我国的保险立法内容存在简单，原则化等问题，需要重视并尽快完善。

3.老龄化背景下保险法面临的问题

3.1保险资金的法律监管问题

3.1.保险资金投资在法律层面限制较大

Loayza研究发现，一个国家的老年抚养比每增加3.5%，居民储蓄率就会相应地减少2%。而我国的学者万春等分析发现，由于目前我国的养老保险制度的不成熟，我国居民对未来养老存有担忧，居民的储蓄意愿会加强，从而加大储蓄。虽然人口老龄化下的老年抚养比的增加会对储蓄率起着抑制作用，但养老保险制度又会促进居民储蓄率的增加。人口老龄化对我国的储蓄率的影响较为复杂，但无论影响的结果如何，对比其他国家，我国的储蓄率较高，统计局上数据显示，在1970-2010近40年期间，比世界平均储蓄率高15.9%，比国家平均水平高16.9%。在当前老龄化的社会背景下，我国的养老问题较为严峻，但由于我国不完善的养老保险制度等原因对储蓄率的显正相关关系，较大地削减了老年抚养比对储蓄率的消极作用，所以按照我国的国情，人口老龄化在短时间内并不会有效地抑制我国的居民储蓄率，甚至还可能起到一个促进的作用。

　　图2：2000-2012中国居民储蓄情况

　　随着我国老龄化问题的不断严重，甚至还面临向高龄化转化的风险，而XX财政又无法承担这笔巨大的支出，XX只能引导商业养老保险发展，又加上我国越来越成熟的金融市场，保险业得到快速发展，现有保险市场的养老保险产品也十分多样。由于我国现有的较高水平的居民储蓄率，为了提高我国的商业养老覆盖率，保险企业设计了新型产品：储蓄型保险产品，结合保障和储蓄功能,目前市场上最常见的可以分为终身寿险、生死两全保险、年金保险、分红保险、万能寿险、万能保险这六大类产品。无论未来情况如何，被保险人肯定可以收回保险本金，但保险金金额较大，且会长时间的冻结，相当于储存在保险企业，必须等到保险期限结束后才可以拿出来。

随着储蓄型产品的不断发展，居民的储蓄率会有一部分转化为这一类型的养老保险产品，在我国XX的引导下，居民高储蓄率有助于扩大养老保险的覆盖率，对商业养老保险也有一定推动作用，而储蓄型保险产品的所需缴纳的保险金相比其他保险产品金额比较大，这样保险企业积累的资金会不断扩大，而保险企业如何有效运用现有的保险资金，不仅保证其收益率要大于同通货膨胀率，更要实现其增值升值，是现有保险企业寻求发展的发展趋势，如何就保险企业有效运用保险金投资问题构建一个完善的法律保障，在保证资金安全的基础上，鼓励保护保险企业追求较高收益的投资方式[1]。

3.1.2保险资金的信息披露监管不严

2015年，宝能系旗下的前海人寿和其他子公司一起增持万科股票，到2015年12月，宝能占股25%，成为万科的第一股东，宝能欲对万科进行敌意收购，但万科不准，后来证监会介入调查。证监会调查发现，宝能的资金来源中，有一部分为其旗下的前海人寿的万能险业务收入，大约为100亿，后来宝能又尝试通过前海人寿对格力进行股份收购时，证监会及时发现，并且暂停其万能险新业务，并展开相关调查。有关学者分析，“宝万之争”其实是宝能在操控前海人寿通过扩展万能险业务获取大量的资金，来进行融资活动，从而进行举牌或是关联交易进行利益输送。

“宝万之争”揭露了保险资金可能成为实际控制人进行融资等活动的工具的潜在危害，也暴露了目前我国保险法律对保险资金的法律监管的缺位，其中最主要的是对信息披露监管的不完全。随着保险市场的不断发展，特别是类似万能险等储蓄型保险产品的不断发展，保险企业积累的保险资金越来越多，但我国的保险资金监管体系不完善，存在信息披露不完全的弊端。对于我国的保险资金的信息的法律监管只有在第139条提到保险责任准备金和再保险这两个内容，对于其他违反保险资金运用具体运用并没有说明，对于保险资金方面的信息披露更没有详细的说明。我国必须借鉴其他国家的保险业监管，通过立法对保险资金等进行信息披露要求，从而达到有效的保险监管[2]。

3.1.3保险资金的责任追究法制不清晰

关于保险资金的运用的监管方面，并没有从法律方面给予明确的规定，例如对违规使用的内容赋以完整且无歧义的定义，关于具体如何处罚，处罚的力度的内容说明也不清晰。只有《保险法》在第160条中说明，如果保险公司关于保险资金的运用没有在业务范围内，其违法所得会被没收，并且还在规定期限内进行改正。但规定期限的期限是多久，也没有明确的定义或说明，只是“规定期限”很笼统的定义，这方面的规定存在空白，此外，对于违法的相关人员的处罚没有明确的说明，只有第179条的“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这一句。

随着我国保险行业不断发展，特别是在老龄化背景的作用下，我国的保险市场拓展很快，投资型保险产品的越来越受欢迎，保险企业积累的保险资金规模越来越大，各个保险企业都在追求较高的投资收益时，寻求保险资金的有序良性运作，从而促进保险业的健康发展。为了保证保险资金的有效运作，除了扩大保险资金的投资范围，拓展多渠道的投资方向外，更重要的是拥有严格的法律监管体系。而我国目前关于保险资金运用监管主要以行政手段为主，对比其他发达国家以立法监管或是司法监管为主的监管手段，我国缺乏在法律层次的监管。针对保险资金运用，不仅需要完善明确违规使用保险资金后所承担的刑事责任和“规定期限”做明确的规定，还需要建立一个以法为主的监管体系，促进保险资金的安全有效运用[3]。

3.2社会养老保险基金的法律问题

3.2.1法律层面未建立个人账户的专项管理

我国的养老保险基金的法律规定比较笼统，只是提到：实行“统筹结合”，分为统筹基金和个人账户两部分，但对于其统筹基金和个人账户具体的管理问题却没有说明。正因为在法律层面缺乏基金管理的保险人制度，我国的地方XX与被保险人不是单纯的保险法律关系，而是存在着行政法律关系，而目前我国的统筹基金和个人账户又不是独立运行的，两者还是混账管理的，因此当统筹基金的养老金无法支付当期所需时，地方XX就会利用职务之便挪用个人账户的基金，从而造成个人账户“空账”。

我国统筹基金是现收现付的，但处于人口老龄化日益严重的当下，每年需要发放的养老金的数额远远大于现有的收入，而又由于目前的统筹基金和个人账户实际上都归地方XX管理，两个账户的收入是一起运用的，并没有明确地分开运作，在统筹基金入不敷出时，只能借用个人账户基金，从而导致我国现有的个人账户处于一个“空账”的情况。虽然这些年我国为了强化个人账户的激励作用，从2001年开始在东北地区等试点推行“做实”个人账户，效果并不明显，还是无法阻止挪用现象，甚至引起反面的影响，如何保证个人账户资金的保值和增值[4]。个人账户存在违规挪用的风险，而在未建立完善的保险资金投资机制下，个人账户投资收益并不理想，收益较低，个人的缴费积极性不高，这就需要对我国养老保险基金的管理问题，特别是针对个人账户的管理立法进行专项管理，也可以起到监督作用，从而真正发挥个人账户的激励作用。

3.2.2养老保险基金统筹层次过低

关于养老保险基金的管理方面，仅仅只在社会保险法的基本法提到，逐步实现全国统筹，但如何促进其实现全国统筹，并没有任何详细的条款说明。因为没有具体的法律指导，又加上当下我国的养老保险基金受历史和现实等因素的影响，统筹层次较低，“碎片化”管理严重，一直到2020年也就只有北京、天津、上海等13个省份真正完成了省级统筹。

目前我国养老基金管理是省级统筹，要求省内的各个城市的企业缴费比例、待遇计发办法等实现一致，但在各个省份的实际经济发展中，各个城市之间存在差距。经济发展较快的城市，制度覆盖面广，退休人员基数大，养老负担较重，基本上每年的养老保险基金收支存在缺口，而与之相反的经济欠发展地区，劳动人员较多，退休人员较少，养老问题并不严重，甚至会有大量的养老基金可以赢余。此外，由于地方XX的利益与基本养老保险基金的上缴或下拨息息相关，对于上缴积极性不高，这给真正实行省级统筹带来很大阻力，因此在实施过程中个别省份的统筹层次较低，只在市县甚至乡镇实现统筹[5]。要想有效地解决养老保险基金的“碎片化”管理问题，可以参考其他发达国家的做法，适当给予地方XX一定的立法权，逐渐实现全国统筹。

3.2.3缺乏完善的养老基金投资法律体系

在经济水平的不断提高和我国XX的大力鼓励的积极作用下，我国的养老保险制度发展快速，未来发展前景广阔。通过分析我国国家统计局数据可以发现，2018年我国养老保险基金为55005.3亿元（城镇养老保险基金收入为51167.6，城乡养老保险基金收入为3837.7），而1990年才178.8亿，城镇养老保险参保人数也从1990年才6166.0万人，2018年就已经扩大到41901.6万人。在不到30年的时间，基金收入实现了286倍的增长，增长幅度接近300倍，参保人数的不断壮大，可见我国的养老金收入发展较快，养老保险覆盖面不断扩大。但随着日益严重的老龄化人口问题，基金支出也在一直增长着，具体情况如图3所示。

　　图3 1990年与2018年的养老保险基金的收入和支出，养老基金累积结余对比

　　图4 2018年养老基金累积结余的城乡和城镇所占比例对比

　　由上图表可以发现，我国的养老基金累积结余是个较大的数字，为了促进我国养老保险的可持续发展，必须要重视养老保险基金的保值增值问题。但关于其保值升值，只是提到必须按照xxx的规定来运作。对于养老保险基金的具体的运作，并没有最高权力机关制定的基本法，目前最高的法律位阶是xxx颁布的管理办法，例如《基本养老保险基金投资管理办法》和《全国社会保障基金条例》。但在这两个法律文件关于养老保险基金的投资存在一些不足，首先，基金投资策略比较保守，投资范围非常有限，只能用于境内投资，且主要投资于银行存款和国债，但相比国外，国外的养老保险可以对房地产、企业债券、股票等进行投资。而我国现有的银行存款率较低，一年的定期银行存款率在2%左右，一般低于通货膨胀率，国债的投资收益率也不高，这样我国的养老基金的很难升值甚至无法保值[6]。其次，目前我国的养老基金统筹层次低，主要的基金累积在地方XX的手上，要如何激励地方XX积极进行投资实现增值，需要从基本法层次对投资范围进行全国的统一，并从法律上保障地方XX的投资管理权。

3.3．长期护理保险的立法问题

3.3.1.长期护理保险立法的必要性

长期护理（long term care ，简称LTC），受疾病或意外影响，生活自理能力下降而需要一个较长时间段的护理性医疗或生活服务的需求。关于长期护理，WHO的定义内容为：由家人或好友等非专业护理人员和专业护理人员提供给没有完全自我照护能力的人的长期性的一个照护活动。结合上面两个对长期护理的定义，可以发现长期护理的特点在于时间的持续性，时间周期较长，医疗服务和生活护理相结合。

2018年的国家卫生健康委例行新闻发布会上公布的数据显示，我国2018年≥60岁的人口数有2.49亿，所占比重为17%，快接近2成，本来就比较严峻的老龄化水平，我国的老年人健康状况较差，有65%的老年人有慢性疾病，在1.5亿人左右，而处于失能、半失能的老年人数高达4400万。但人均预期寿命并不等于健康预期寿命，2018年我国前者为77岁，但后者却仅仅只有68.7，中间有8年的时间是患病的，对身体和心理上有很大影响。但面对如此巨大的养老护理需求，我国目前仅有400万护士负责我国庞大的老年护理群体。根据杜鹏和李强的研究结论，失能老人规模会跟着年龄的递增呈现出向左倾斜的到“V”字分布，即失能老人的规模随着年龄的增长而扩大，且失能老人分布最多在70-74组。而中国的人均预期寿命又随着我国医疗水平的不断提高而增加，对于未来越来越增加的预期寿命，我国的老年人护理问题会越发严峻。

除此以外，LTC的保险需求受到家庭结构的影响，20世纪80年代的“独生子女”人口政策，使中国减少了2亿万人口，更严重的是还使得家庭结构发生很大变化，“少子化”成为一种趋势。“少子化”的社会背景下，特别是“双独家庭”的养老压力巨大，传统的“养儿防老”的家庭养老并不现实，而且子女也必须外出工作，并不具备长期在家照顾父母的条件，特别是失能或是半失能的父母。在家庭结构变化的社会背景下，我国对于长期护理保险的需求日益增加。目前我国的老年人基数大，老年人健康状况不乐观而我国的专业护理人员又非常少，“少子化”的背景下护理保险需求量增加，巨大的社会护理保险需求已不仅仅是个人

的需求，已经发展为社会的需求，关系着社会的稳定和发展，长期护理保险的立法需求日渐迫切。

3.3.2.长期护理保险缺乏统一的法律标准

针对我国现有长期护理保险的巨大的社会需求，为了更好地解决当代老年的长期护理保险问题，我国2016年在15家试点地区开展长期护理保险试点发现，以此积累经验，探索有效的解决方案。下表对比较有代表性的三个城市：青岛、上海、长春的参保范围和筹资标准进行比较[7]。

表2 试点城市参保范围筹资标准的比较

对比青岛、上海和长春三个城市的护理保险不同的资金的筹集方式，可以发现我国的长期护理保险并没有一个统一的法律标准，没有统一的顶层设计。目前我国关于LTC制度的权益法律法规“碎片化”，没有一部有基本法律效力位阶的法律文件。只有个别地方出台的一些法律文件关于养老LTC有一定的说明，例如2012年青岛的《关于建立长期医疗护理保险制度的意见（试行）》，2016年上海的《关于全面推进本市医养结合发展的若干意见》[8]。从全国范围来看，并没有一部系统地关于LTC的制度建设法律文件，目前各个试点地区的资金筹集方式都各有不同，且在实施过程中制度理念不清晰，目的不明确问题凸显，所以，目前建立全国范围内的老年人长期照护保险法律标准需求迫在眉睫。

3.3.3.LTC中法律主体争议处理机制未建立

养老LTC保险法律从各个法律主体之间关系来看，属于社会保险的范畴，其中涉及的各个主体之间的权利和义务等法律关系，属于一种特殊的社会关系。其法律主体分别是保险人、被保险人、保险人委托提供给付的第三人，但由于目前长期护理保险尚未归入社会保险行列，也没有专门的立法篇章，所以我国现有的长期护理保险法律制度并没有对其各个主体的权利及义务范围有一个明确的全国统一的定义。为了更好地推动老年长期护理保险的发展，必须明确各个法律主体的权利及义务范围，建立一个清晰明确的法律关系。

LTC的法律主体的复杂，决定了其法律关系结构的复杂性，在实施过程中，不仅会发生保险人和被保险人之间的最常见的争议，也有可能发生被保险人与保险人委托提供给付服务的第三人存在的关于养老LTC制度的服务方面的争议，甚至也有保险人与第三人存在的协议内容方面的争议等。此外，因为其特殊的社会性，在真正实践过程中会更复杂，产生争议的方式也是多样化的，不仅可能是民事法律关系方面的诉讼和复议，还有可能是行政法律关系的诉讼和复议，甚至有可能产生民事和行政交叉的竞合诉讼[9]。虽然目前我国还未建立长期护理保险法制，但养老院、福利院等与被服务的老人或亲属之间的合同纠纷却是一直存在的，只是我国一直都只是按照一般民事案件处理。在我国老龄化水平向高龄化的不断迈进的过程中，我国的养老长期护理需求越来越大，为了建设完善的养老长期护理保险体系，在构建长期护理保险法律体系时必须将其争议处理机制归入其中。

4. 老龄化社会背景下的保险法的建议

面对我国日益严峻的老龄化形势，对于我国的保险行业发展带来了一定的挑战，特别是关于人身保险市场的影响更是深刻，这就要求我国的保险法制发挥其应有的基础作用，但由于我国保险法制起源较晚，且中间还中断过，本身存在一定的缺陷，如今有面临老龄化背景的巨大挑战，必须找寻相应的解决对策，完善保险法律制度，发挥保险法制的积极作用，推动保险行业的发展，缓解老龄化下的养老。

4.1加强建设关于保险资金运用监管

在老龄化背景的作用下，我国的养老保险产品需求较大，储蓄型保险产品需求不断加大，因此累积在保险企业的保险资金越来越多，这在金融市场是笔不可忽视的重要资金。这笔资金如果能够得到很好的应用，在保证其安全性的条件下，如何实现保险资金的最大效用，已经成为当下保险企业的重要利润成份，不仅能促进保险公司的良好运转，更能刺激经济的发展，这对于未来的保险企业的发展是一个趋势，2018年银保监会的合并能有效地提高金融市场的效率。

4.1.1适当拓宽保险资金的运用范围

我国的商业保险的保险资金运用，在法律上要求我国的保险资金运用必须以安全为重要原则，主要范围为存款，债券和规定的其他安全系数高、收益稳定的金融产品。但与其他国家对比，西方国家都可以用于证券化投资方面，甚至英国还可以用于期货等金融衍生产品，可见我国的保险资金限制较大。英国因为其拥有较为成熟的投资体系，也有较为成熟的投资经验，其寿险保险资金的投资比重最大为有价债券，大约占比70%，其次是单位信托基金，固定资产等。

我国的保险行业不断发展，保险企业之间的竞争愈演愈烈，保险资金的投资业务，已经成为保险企业盈利的关键因素，目前，保险企业在保证资金的基础上，追寻较高的投资收益已成为一种需求。应该在保证保险资金的安全性的前提下，适当地放宽对我国保险资金的运用范围，可以借鉴国外相关的保险资金的监管思维：国外不同国家的保险资金运用监管程度不同，但其对资金运用方式限制较小。我国可以在协调安全性、收益性和流动性的原则下，保证保险企业的给付能力，不给宏观经济带来严重效用的前提下，调整现有的法律法规，适当地拓宽我国保险资金的运用范围，逐步地拓展保险自己的运用渠道，在资金运用范围内，可以拓展资金运用的多元化，允许保险企业根据自身实际情况进行最优抉择[10]。

4.1.2立法要求保险资金进行信息披露

日本对于保险资金运用的监管在国际上是属于比较严格，对于保险行业的监管，都是通过立法监管。日本在1998年前对保险资金监管的法律依据是《保险业法》，1998年后，又通过确定《金融厅组织法》和《金融厅组织规则》两部法律文件对保险资金进行法律监管。在日本对保险资金法律监管体系中，最基础也是最有特色的是，很重视保险企业的偿付能力的监管，通过立法制定保险企业的偿付能力比率。其次，对保险企业及其分支进行全方位的信息披露，从而实现保险企业的公开运作，包括保险费率等保险产品、股东信息，保险资金要求最低金额、责任准备金等的信息公开。

首先，保险法需加强对保险公司股东等的信息披露。有效要求保险企业股东大会公开并信息化，公开其重大决策，使保险公司的投资活动等重大事件透明化，接受社会的监督，从而有效避免股东的违规操作。接着，要制定保险企业的偿付能力的公开标准，可以参照日本，制定一个反映偿付能力的指标，还必须公开保险责任准备金，从而对保险企业的偿付能力进行有效监管。其次，加大保险资金运用的信息披露，必须将其关于投资的重大事项纳入信息披露内容，保险公司的具体投资内容，投资损失等都必须向社会信披，从而保证保险资金在“阳光下”合法运用。最后，必须加强信息披露的惩罚力度，对于未按照法律要求进行披露的，应按照法律法规对其主要的负责人员对其进行严格处罚，可运用行政处罚或刑事处罚等手段，加大保险企业的违法成本。只有把保险资金的监管纳入法律体系，通过立法手段监管，才能起到最有效的监管作用，也才能从根源上保证保险资金合法运用[11]。

4.1.3建立严格保险资金的责任追究制度

对比其他发达国家对保险资金的监管，英国的监管手段主要是行业自律，而X主要是通过立法监管手段实现有效监管，对比英国和X，日本实现更严格的监管手段，以行政和司法手段作为最重要的监管手段。目前，我国的保险资金监管主要是利用行政手段，在立法和司法手段存在一定的空白，而随着我国保险市场的不断扩大，保险资金的投资范围也在不断增大，保险资金的投资存在的风险也随着增加，我国必须建立更为严格的保险监管手段，可以参照日本，建立以立法和司法手段为主的监管手段，对于保险资金的运用监管，构建完善的法律体系[12]。

首先，必须在现有的基础上，完善保险资金运用方面相关的违法行为做明确的规定和具体的处罚措施，对刑事责任给一个定罪的标准，对“规定期限”做确切的时间段定义，并建立责任追究制度，才能在法律层面上真正地保障保险资金的合法安全地运用。其次，建立保险资金运用制的信息披露制度，接受社会监督，保证资金的合法和有效运用，必须对保险企业的投资业绩进行评估并公开，从而形成透明化的保险投资运营。最后，建立保险资投资的审查制度，对保险资金进行有效审查，对投资资金的周转及盈利能力有效的审查，能够使决策者做有效地决策，实现资金的有效运用[13]。

4.2.完善养老保险基金的投资管理法律体系

4.2.1.建立个人账户的信托管理

国际上养老保障制度使用储蓄运作模式的代表是新加坡的中央公积金制度（CPF），其强制要求用人单位和和职工缴费，但与中国“统筹结合”不同的是，CPF只有个人账户，且完全与XX财政分立，专门设置中央公积金局作为管理主体，但中央公积金局又不参与基金的具体投资活动，由货币管理局和XX投资公司这两个主体来操作具体投资运作，并接受中央公积金局的监督。但从1986年开始，公积金成员开始拥有一定的自主投资权利，可以在资本市场里选择允许范围内的投资工具进行投资。作为储蓄型养老保障制度的典型代表的CPF，在中央集中运作下，运用市场化和专业化的投资管理模式，实现公积金的有效保值和升值，促进新加坡的养老制度的可持续发展。其中负责投资的XX投资公司，已经拥有200多名专业的投资专家，在世界各地区进行投资，并已经成为全球百大基金管理公司之一。

在借鉴CPF的基础上，我国养老基金可以在统筹的基础上，设立一个类似中央公积金管理局的机构：个人基金管理局，其主要职责是对个人账户基金进行管理，选择适合的投资公司来委托资金的投资活动，监督投资公司投资运作。这样可以对个人账户基金进行专业有效地投资，实现保值甚至升值，从根本上避开“空账”问题，真正实现个人账户的激励作用。

在建立个人账户基金信托机构时，必须对所涉及的主体职责，必须在法律上做一个明确的说明，即对缴费人，个人账户养老基金理事会和专业的投资机构等职责有个清晰的法律定义。除此之外，对于如何保护作为缴费人的受益人的合法权益，要设立有效的法律手段来维护，对于个人基金理事会等专业投资机构要设立一个有法律意义的监督体制，保证个人账户基金有效、透明地运行，为建立个人账户基金信托机构提供一个良好的法律制度基础[14]。

4.2.2.适当给予地方立法权，实现养老基金的国家统筹

在日本，为了更好地应付养老问题，建立了年金制度，把年金分为两部分，分别是公共年金和补充年金。其主要特征为①基本政策全国统一，《国民年金法》对国民年金制度的参保人员年龄，缴费年限，领取养老金的条件等进行全国范围的政策统一，厚生年金养老保险政策也是全国统一的。②全国统一经办管理。日本年金局（JPS）负责公共年金的保费征收、年金给付等业务，日本将整个国家的年金上交给厚生省年金局后，年金就会转进“厚生保险和国民年金特别账户”，需要支付时，必须先让JPS确认，最后“特别账户”对此进行支付。③养老保险基金管理运营统一。养老保险基金的管理属于国家预算范畴。

对比日本，我国的养老保险基金的统筹层次较低，如何和日本一样实现国家统筹是我国养老保险基金的发展方向，为此，必须完善我国相关的社会保险法律。首先，在基本法的统领下，合理引导下位立法。基本法作为下面省份的立法基础，重点在于确立立法的方向和基本原则，为下位立法提供方向和规则指引功能，对养老金计发办法和统筹项目、延迟退休等在国家层面上进行统一，把其他的具体问题的立法权交给省级地方立法部门。其次，建立严格的监管制度，为构建一个系统、透明地监管机制提供法律基础，建立中央监管机制和社会监督机构相结合，对于违法使用养老金的行为进行严格的责任追究[15]。

4.2.3.完善养老保险基金投资的法律体系

首先，制订一部养老保险基金投资内容的高位阶的法律文件，当下关于养老保险投资内容在《社会保险法》，只有在第69条中有粗略提到，并不详细完整，其他关于养老保险基金投资的都是属于的“暂行办法”、“决定”、“通知”等，法律位阶较低。必须构建一部由最高权力机关制定的基本法，在全国范围内对投资范围有个明确且统一的规定，投资的方式等基本方法，适当拓宽养老基金的投资范围，明确基本养老基金投资的各主体的职责及法律地位，实现国家层次的统一。

其次，对地方XX应该给予适当的投资管理权，并制定相关法律文件。2012 年 3 月，广东省在获得xxx准许的条件下，将 1000 亿元基本养老保险基金的投资管理权交给全国社会保障基金理事会，但纵观全国，却找不到任何一部法律文件能对该新行为进行法律指导。而我国的养老保险基金的统筹层次只是省级方面的统筹，还没实现国家统筹，甚至在实践中还未全部省份实现省级统筹，主要的养老基金还是掌握在地方XX上，为了提高地方XX的投资积极性，可以适当授予地方XX的投资管理权，但需要完善相关的法律条款，并建立完整的法律体系，使其运作在法律的监管下有效合理地运行[16]。

4.3.完善养老LTC法律制度建设

4.3.1．确定基本原则和立法模式，对LTC进行顶层设计

对比已经建立比较成熟的长期护理保险制度的国家，德国和日本，分别在上个世纪的90年代就已经颁发了相关高位阶的法律文件，分别是《长期护理保险法》和《介护保险法》，对基本的原则和立法模式有了一个基础的法律框架，我国缺乏适用于全国范围的基础性的法律文件。

因此，我国对长期护理保险法律制度应制定基本原则，将养老长期护理保险独立开来，作为新的一大险种，与现有的五大保险并列。可以遵循兼顾社会公平和效率原则，在德国，养老长期护理保险结合了社会保险和商业保险，在公平层面上，强制要求参保医疗保险的人员必须参保社会长期照护保险，以此实现全国92%的参保率。还引进商业长期护理保险为阶层较高的群体提供更多的选择性，XX提供一定的财政补助激励商业长期护理保险的发展，实现效率层面的发展。我国可以在公平优先的基础上，在同一统筹水平上尽可能地实现长期护理保险的全国覆盖，鼓励保险企业更多地参与进来，满足多样化的长期护理保险需求[17]。

在立法模式上，我国可以在《社会保险法》中设立一个新的专门关于长期护理保险的篇章，借鉴发达国家建设长期护理保险的经验，总结我国各个试点地区的经验数据，结合我国的基本国情选择规范性的立法模式，使得每条法律法规的制定都符合立法规范，具有实际操作性，尽量减少在执法和司法过程中引发歧义。 关于长期护理保险法制的建设，必须在确定基本原则和立马模式上，在顶层设计上实现全国范围的统一。

4.3.2.从法律制度上确定基金的筹集及给付方式

日本的LTC制度属于单独险种，在XX会进行一定的补贴的基础上，其基金筹集方式主要来源于高龄个体、劳动群体和雇主共同缴纳的保险，并且还以65分界，对于40-65岁之间的群体和65岁以上的群体规定不一样的保险缴费制度，80%的被保险人的护理保险费来已经缴纳的年金中，，剩下有20%的群体自费负责保费费用。《介护保险法》对其基金的主要筹集方式和不同群体的缴费比例，XX主要承担的比例等都有详细的法律法规进行规定[18]。

而我国各个试点地区都将长期护理保险直接或间接地与医疗保险基金挂上关系，并没有设置一个独立分开的基金筹集方式，从很大程度上加重我国医疗保险基金的运营压力，这对于促进我国的养老护理保险制度的发展极为不利，很容易造成基金的短缺，甚至会连累医疗保险基金运作。参考日本立法，我国可以通过国家立法先确定养老LTC基金筹集与医疗保险基金分开，实现独立的筹资渠道。参考日本，可以实行“多主体共同承担”，给予地方XX的地方立法权，让其根据自己地区的特点，来选择适合的筹资方式：推行XX、企业、个体共同承担费用，还是只有XX和个体承担费用[19]。

关于养老长期护理服务的给付方式，德国建立多样的服务类型，主要有居家照护、部分机构照护、完全机构照护。其中照护服务供给人才主要分为正式护理人员：专门护理院校人才；非正式人员：参保人员家人和邻居。为了减轻基金压力，XX对家庭照护人员提供护理假期、照护补贴和税收减免等政策补偿作为报酬。我国可以参考德国，以法律形式确定多样的服务供给方式，以居家养老和机构养老相结合，并鼓励参保人的家庭人员成为护理需求一部分，不仅可以缓解我国现有护理人员和护理需求的供给失衡，也从一定程度上减少我国护理基金的压力。

4.3.3.确定LTC法制的主体并建立争议处理机制

德国的《长期护理保险法》中规定保险人是具长护保险基金，被保险是医疗保险的参保人，并且保险人通过定义契约确定照护机构。而日本的《介护保险法》规定保险人是XX，被保险人是40岁及以上的群体，照护机构是由XX特别授权的机构。对比德国和日本，日本的方法更适合我国的现有国情，必须以法律形式确定养老LTC的各个法律主体，以各个省份的XX为保险人，被保险人则以医疗保险的参保人，第三人则通过XX特别授权的机构[20]。

对于养老LTC制度的法律争议，德国有专业设立社会法院，专门负责社会保险争议等的社会基本权利的法律争议。 作为一种新型的社会服务类型，社会保险中支柱之一的养老长期护理保险，各个法律主体关系结构复杂，而我国社会保险体制对于这方面的法律争议等纠纷并没有明确的说明，对日常生活中都是以民事纠纷解决，这样的处理方式过于笼统和牵强。针对现有情况，我国必须从立法角度确定法定的争议处理机制，从而更好地解决纠纷等争议问题，能更好对养老LTC制度的建设起到一定的监督作用[21]。

5结论

正处于严重老龄化阶段的我国，甚至在未来30年会进入高龄化水平，当下的老龄化背景下的养老问题，关系着整个社会的稳定和繁荣，不断完善和逐渐发展养老体系是当下和未来社会发展的重点。而养老体系的发展依赖于完善的法律基础，只有围绕建设养老体系方面构建一系列完整的法律制度，才能为我国养老事业的发展提供指导作用，并给实际运用的争议给予法律解决方法。完善老龄化背景下的保险法制的问题，才能为我国的养老保险事业提供一个良好的法律环境，稳定的社会环境，极大地推动养老保险事业的发展，缓解我国当下的养老压力，创造一个稳定和谐的社会背景，推动整个社会的良性发展。

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老龄化社会背景下保险法面临的问题和完善建议

价格 ¥9.90 发布时间 2023年1月15日

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