我国基本医疗保险转移接续问题探究

【摘要】随着国民经济的发展和城市化进程的加快，我国人员流动日益频繁，流动人口的基本医疗保险转移接续问题备受关注。由于医疗保险制度不同和地域划分管理，我国基本医疗保险转移接续目前呈现出一种“转出容易，转入难”的状况，很大程度上损害了参保人的医疗保险权益。本文通过文献调查、案例分析和比较研究的方法，介绍我国典型地区北上广基本医疗保险转移接续的现状，分析我国基本医疗保险转移接续中存在的问题，对比德日法三国的实施情况，从制度、地域和管理层面上提出要解决相关问题的建议，主要包括：提高统筹层次；建立医保转接调剂金；加强信息系统建设等。

【关键词】流动人口；基本医疗保险；转移接续

1 前言

1.1 选题背景和研究意义

1.1.1 选题背景

顺应时代发展，我国大量的流动人口涌入城市，促进了社会财富的累积。联合国研究显示，2009年全球流动人口大约2.14亿，在2050年该数据会增长近一半。[1]据《2019国民经济与社会发展统计公报》，到2019年12月底，我国已经有2.36亿的流动人口，超过了十年前全球所有流动人口的数量。我国的流动人口大部分生于二十世纪八十年代，占比达到了35.5%，大规模人口流动已经成为我国显著的人口现象。

随着改革的不断推进，我国基本医疗保险的参保人数逐年上升，覆盖范围逐年扩大。据《2017年人力资源和社会保障事业统计公报》，到2017年年底，我国基本医疗保险覆盖到117681万人，多于去年43290万人。在基金收支方面，收入（17932亿元）多于支出（14422亿元），分别较去年增长了37%和33.9%。有学者指出，亚洲大多数地区的基本医疗保险参保人数相对较少，特别是在流动人口方面覆盖不全。[2]目前，我国基本医疗保险有超过13.5亿参保人，参保率超过95%。这反映了我国基本医疗保险建设不断完善，在制度层面上，基本实现了全覆盖，也体现出我国国民参保意识在逐渐加强。

随着人口流动性的增加和基本医疗保险覆盖面的扩大，我国医疗保险制度的缺陷，特别是基本医疗保险的转移接续的难度越来越明显。近几年，我国的医疗保险制度建设进步较大，然而，“各自为政”的管理规定仍限制我国医疗保险的发展，基本医疗保险转移接续不顺畅已经逐渐成为我国医疗保险建设的障碍，大量的流动人口无法平等地享受基本医疗保险权益，这已成为近年学术界和社会较为关注的热点问题。为保障参保人权益，促进劳动力市场的合理运转，我国基本医疗保险转移接续工作的顺利开展已急不可待。

1.1.2 研究意义

由于制度不完善，统筹层次低等问题，基本医疗保险转移接续不畅在一定程度上对我国国民参保积极性造成了不利影响，损害了参保人的权益，不利于制度的可持续发展。因此，要使流动人口的医疗保险权益不受损，使医疗保障制度的公平性发挥到最大，就要确保我国基本医疗保险的转移接续工作能够顺利完成。本文将以基本医疗保险转移接续这个主题作为研究，希望为今后的研究提供一个参考，并有助于在我国建立公正有效的医疗保险制度。

无论是身份转变还是就业流动，基本医疗保险转移接续困难都会对人员正常流动造成困扰，阻碍统一劳动力市场的建立，进而影响我国城市化的进程。要促进城市化，就要有完善的基本医疗保险制度。基本医疗保险的顺利转移接续，能够保证流动人口的医疗保险权益不因地区和身份变化而丢失。研究基本医疗保险制度，分析其转移接续困难的问题，探讨顺畅转移接续的对策，有利于维护正常的人员流动，促进我国城市化进度。

总而言之，为保障参保人权益，确保流动劳动力市场正常运转，迫切要求我国基本医疗保险关系能够在不同统筹地区及不同统筹制度下顺利完成转接，基于此目标，笔者研究我国医保转接存在的问题，分析其影响因素，探讨解决对策，以期促进我国基本医疗保险制度向着健康、稳定和可持续的方向发展。

1.2 论文的研究思路和方法

1.2.1 论文的研究思路

本文通过发现问题、分析影响、分析问题到解决问题的逻辑进行探讨。全文共七章，各章内容如下：

第一章：前言。阐明了本文选题的背景，阐述了本文的研究逻辑和方法。

第二章：我国基本医疗保险转移接续的理论基础。理清基本医疗保险相关概念，为下面的研究构造基础。

第三章：我国基本医疗保险转移接续现状。在对医疗保险相关概念界定的基础上，探索典型一线城市的基本医疗保险转移接续的状况，从制度建设和社会建设层面分析基本医疗保险转移接续困难带来的负面影响。

第四章：影响因素分析。了解基本医疗保险转移接续存在的问题，分析问题产生的原因和不利影响。

第五章：国外经验借鉴。对比德日法三国的基本医疗保险转移接续做法，提出这几个发达国家的实现路径和管理经验对我国的启发。

第六章：对策建议。针对制度、地域和管理层面上，包括提高统筹层次、整合医疗制度、通过出台相关规定明确及细化我国基本医疗保险转移接续条例等。进一步提出解决这些问题的可行性。对如何实现我国基本医疗保险顺畅转移接续提出相关建议。

第七章：纵观全文，对文章内容做一个总结。

1.2.2 论文的研究方法

结合需要，本文采用了文献研究法等研究方法，其中以文献研究为基础，以案例分析论证，通过比较研究找出差异化，以达成论文的研究目的。

文献研究法：通过知网、万方、维普等渠道查找国内外基本医疗保险转移和接续相关的专著，优先筛选一些引用次数高的论文和核心期刊，将文献进行收集、整理和归纳。通过文献调查法收集、分析和总结前人研究成果，对基本医疗保险的转移接续有更系统化的认识。

比较研究法：由于我国不同地区关于医疗保险转移接续的政策不同，实际情况有差异，通过对我国不同地区医疗保险制度进行纵向比较，试图找出一条能在全国范围内较为实用的对策。

案例分析法：以广州等一线城市为例，搜集其基本医疗保险转移接续相关数据，了解该地区流动人口的基本情况，以及基本医疗保险转接的具体运行效果，确保相关分析更具体化。

1.3 论文的创新点与不足

本论文选题较为符合目前社会关注热点和发展动向，使用了北上广三地现状研究，总结德日法经验借鉴，是新颖，也具有一定前瞻性。

论文所用数据均为地方调查数据和官方统计数据，鉴于笔者数据处理能力有限，大量数据未能有效地处理并应用，本文有些地方还有待改善，笔者也会就此方向继续学习和研究。

2 我国基本医疗保险转移接续的理论基础

2.1 核心概念界定

2.1.1 医疗保险

医疗保险（以下称 “医保”）起源于西欧，它是由一个特定的组织管理，旨在补偿与医疗有关的经济损失，通过预先筹集资金强制或自愿参与的一种保险制度，它包括基本医疗保险、补充医疗保险和商业医疗保险。从性质来分，医疗保险又包括了商业医疗保险和社会医疗保险。商业健康保险和社会医疗保险又有不同之处，前者由保险公司管理，个人和企业自愿参加，后者通常是强制性参加，由个人和企业共同分担缴费。本文研究的是基本医疗保险，也就是医疗保险中的社会医疗保险。通常所说的医疗保险，一般讲的是基本医疗保险。

2.1.2 基本医疗保险

作为医疗保险体系的核心，基本医疗保险“广覆盖、低水平”，是用于保障人们医疗保险待遇的保险制度。[3]它是我国社会保险制度的组成部分。我国基本医疗保险体系包括了城镇职工基本医疗保险（以下称“职工医保”）、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险（以下称“新农合”）三部分。目前大部分地区的城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险已经整合，统筹为城乡居民医疗保险（以下称 “居民医保”）。

基本医疗保险账户有个人账户和统筹账户，职工医保费用由职工和用人单位共同承担。财政部下发的《关于做好2019年城乡居民基本医疗保障工作的通知》文件里，指出将在2020年底前应取消居民医保的个人（家庭）账户。

2.1.3 基本医疗保险转移接续

基本医疗保险转移接续（以下称“医保转接”）是指当参保人需要流动时，为保障参保人能享受医疗保险待遇，将其基本医疗保险从一个统筹地区转移到另一个统筹地区，或者从一种医疗保险制度转移到另一种医疗保险制度的一套机制。王超群（2017）认为我国医保转移接续的核心是转入地、参保人享受医疗保险待遇的获取资格和转出地之间的利益协调问题。[4]

目前城镇居民医疗保险和新农合已经合并，故我国基本医疗保险转接的是职工医保和居民医保两部分。褚福灵（2014）将医保转接分为“职工医保与职工医保的转接”、“职工医保与居民医保的转接”“居民医保与职工医保的转接”“居民医保与居民医保的转接”四种类型。[5]

2.2 基本医疗保险转移接续的必要性

从参保者角度而言:当发生人员流动时，一旦跨出了原来基本医疗保险统筹地区或者保险制度的覆盖范围，医疗保险和参保人建立的“契约”关系就会发生变化，如若不能及时为参保人完成医保转接，参保人就不能享受转入地或新制度的医疗保险待遇，为其造成一定程度上的医疗保险合法权益损失。因此，医保转接问题需要引起重视。

从社会建设角度而言:流动人口提高了社会生产力，流动性强和收入不稳定也是这些流动人口的突出特点，医疗保险服务供给和异地就医报销问题成为城乡劳动力自由流动的拦路虎，因此，低收益、低保障的农民工对基本医疗保险有更大的需求。为实现我国城市化发展目标和建立统一劳动力市场，如何顺畅完成医保转接，理应成为我国医疗保险制度中的重点关注问题。

2.3 基本医疗保险转移接续政策回顾

2009年人社部公布的《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》（以下称“暂行办法”）规定从2010年7月始，医保参保人因流动需要进行医保转接时，可以转移其个人账户。2018年修正的《社会保险法》第32条规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。”然而，暂行办法和社会保险法里都规定了人员流动时个人账户可以转移，对于医保跨统筹地区和跨制度转接时，是否能一并转移统筹基金账户、如何转接以及相关的医保待遇情况等问题还未有明确的规定。据调查，我国目前有银川、广州、南京、福州、西安和郑州等城市是已经明确规定在医保转接过程中不转移统筹基金部分，其他城市在这一方面的规定是空白的，大部分城市在医保转接时也是默认统筹基金部分不转移。[6]

在我国多层次的医疗保险制度体系中，只有职工医保是强制性参保，居民医保以自愿参保为原则。不同于职工医保，居民医保是“即缴即享受”类型，今年缴费，今年可享受医保权益，今年不缴费，则不可享受医保权益。故居民医保参保人需要流动时，把医保权益进行转接即可，而职工医保参保人在流动时还需要在此基础上转接缴费年限。当然，各地区职工医保缴费年限的要求不同，有的最低要求15年，20年甚至是25年，缴满期，退休后不用再缴费，即可享受医保权益。而居民医保是终身缴费制。

3 我国基本医疗保险转移接续现状分析

3.1 我国流动人口参保现状

据《2019年医疗保障事业发展统计快报》，到2019年我国总共有135436万人参加基本医疗保险，参保率超过了95%。大部分人参加了职工医保，共32926万人，对比2018年，还多了1245万人；居民医保共有102510万人参加，较上一年参保人数有所减少。医保基金具体情况如下所示。（见表3-1）

表3-12019年全国医疗保障快报主要指标

数据来源：2019年全国医疗保障快报

3.2 典型地区基本医疗保险转移接续办理情况及分析

3.2.1 北京市探索分析

第一，医保转接限制条件多，阻碍流动人口医保转接。

在医保制度层面，北京市已明确规定，仅允许本市人员参加居民医保，医保转接只能转移职工医保关系。北京市养老保险和医疗保险是捆绑的，外来人员参加北京市的职工医保时，还必须先参加当地养老保险，好处是参保人有双重保障，也利于医保管理，但对于收益较低的流动人口来说，双重保险费用打磨了他们的参保积极性。北京市有规定在本市的流动人口，如果要享受其退休权益，那么他在本市的实际医保缴费就要超过10年（女性累计缴费20年，男性累计缴费25年）。

第二，医保转接业务量增多。

据统计，北京市全市流动人口基本医疗保险跨省转移成果：2015年有1.77万人转入，共2.68万人转出；2016年有所增长，转入的有1.8万人，转出的人口数也达到了3.3万；2017年办理医保转接的人数继续上升，有2.2万人转入北京，共4.2万的人口转出北京；2018年城乡医保整合，转入的有2.5万人，而医保转出人数达到了近几年最高，为5.4万人。从数据来看，北京市近年来基本医疗保险转出人数稳定增长，转入人数却以较大幅度逐年增长，在如此医保转接业务量和自身产业转移的情况下，北京市医保转接的发展将会进入一个新高潮。[7]

3.2.2 上海市探索分析

医保现状：据整理的近几年上海市XX发布的本市年度社会保险基本情况（见表3-2），可以得出两个信息点：上海市医保覆盖范围逐步扩大和上海市基本医疗保险转出人数多于转入人数。

第一，上海市医保覆盖人数增加。

从数据可以看到，2014-2018年上海市越来越多人参加基本医疗保险，基本医疗保险涉及的人数更多，覆盖范围更大，具体表现为：职工医保各年参保人数分别为1353.57万、1380.45万、1404.00万、1496.78万、1524.82万；居民医保参保人数在2014-2017年逐年增加，到2018年略有下降，参保人数为342.76万，比上一年度减少了1.87万。上海市职工医保参保人数之多也是上海市用人单位责任感强的表现，有履行为职工购买医保的义务。

第二，上海市医保转出人数多于转入人数。

2014-2018年上海市医保经办机构办理的医保转接业务逐年增多，从2014年到2018年，各年转移接续基本医疗保险的业务量分别是2.54万人次、3.19万人次、5.29万人次、6、53万人次，五年内上海所有医保业务办理中，共有15.18万人次转出，仅6.29万人次转入，医保转出人数多于转入人数。即使参保人数在逐年增加，但转出人数增长幅度明显大于转入人数，表明上海市人口有流向省外的倾向。

在笔者看来，上海市医保转出多于医保转入问题与上海市流动人口的缴费水平有关。上海作为一线大都市，医保缴费基数大，2018年上海市平均工资为7832元/月，最低工资为2480元/月，已知流动人口往往从事低收入和不稳定的工作，有效的收入制约着他们医疗保障的享有。

表3-2上海市2014-2018年基本医疗保险数据统计表

数据来源：2014-2018年度上海市社会保险基本情况

政策现状：2019年11月上海市XX响应xxx号召，发布相关规定，把生育保险和职工医保合并缴费，此后合并后的职工医保按用人单位10.5%和个人2%的费率缴费，由医保经办机构进行衔接。

3.2.3 广州市探索分析

第一，基本情况。

广州市于2015年实行城乡居民医疗保险， 2015年到2018年广州市各年参保人数为978.90万、1012.78万、1161.68万、1247.70万，呈现逐年递增的趋势（见图3-1）。

图3-1广州市2015-2018年基本医疗保险参保情况

数据来源：2015-2018年度广州市社会保险信息披露报告

从2015-2018年广州市基本医疗保险基金收支情况来看（见图3-2），近几年本市基本医疗保险总收入均高于总支出，且总收入增长线的斜率大于总支出增长线，即2015-2018年广州市的基本医疗保险转入多于转出，侧面反映了广州市经济发展情况越来越好，对流动人口的吸引能力不断增强。

图3-2广州市2015-2018年基本医疗保险基金收支情况

数据来源：2015-2018年度广州市社会保险信息披露报告

第二，制度现状。

广州地区的医保转接不再拘泥于同制度的医保关系，已发展为可跨制度医保转接，但不认可流动人口医保转接前的缴费记录，且广州市已有明确规定不转移统筹基金部分。

另外，广州市两项医疗保险制度补偿差异性不大，通过数据对比（见表3-3），医疗费用报销比例较低的是除去职工、退休人员、学生和未成年人以外的其他居民医保参保人，例如个体经销商。

表3-3广州市社会医疗保险保险制度待遇比较

数据来源：广州市人民XX官网

第三，自愿参保带来道德风险。

据了解，广州市校内学生采取自愿参保形式，每一位学生参加居民医保并缴费80元，学校可以得到XX补贴200元，这就给一些为了套取拨款而虚报参保人数或者为未参保学生垫资的学校提供了便利。[8]如此一来会增大财政支出，一定程度上阻碍我国医保转接的顺利进行。

3.3 我国基本医疗保险转移接续困难的不利影响

基本医疗保险是为保障国民医疗安全而建立的，在发生人员流动时，若不能顺畅完成医保转接，损害了流动人口享受医疗待遇的权益，有违建立目的。医保转接困难还直接影响正常的人员流动，延缓我国城市化的脚步。下面从制度上和社会建设上谈谈医保转接困难带来的影响。

3.3.1 我国基本医疗保险转移接续困难对制度的影响

在制度方面，医保转接困难会造成统筹基金失衡。

基本医疗保险基金划分为统筹基金和个人账户基金，国家规定的职工需要拿出自己工资的2%来缴纳医保费用，用人单位为职工缴费的比例是该职工个人工资的6%，职工缴费的部分再加上30%的用人单位为其缴费的部分纳入个人账户，可报销门诊等医疗费用，剩下的用人单位为职工缴费的70%的部分纳入统筹基金，用于大额住院医疗费用。由于《暂行办法》中并未明确规定在基本医疗保险转移接续时，是否将统筹账户一并转移，故大部分地区在办理医保转接时只转移个人账户部分。

对于转入地而言，参保者原统筹基金部分在转出地未流出，参保者尚未为转入地作出贡献却享受转入地的医保待遇，在一定程度上给发达地区医保基金造成压力。特别是如今人口流动多为农村地区向发达城市流动，主要是担心流动人口在落后地区参加医保缴费，却到发达地区就医享受其较高水平的医保待遇，从而大量流动人口涌入发达地区，使得发达地区医保基金不堪重负。再者，如果流动人口医保统筹基金不转移，就会导致区域医保基金收支不平衡。因为转出的人口越多，转出地的统筹基金越是充足，而转入地的统筹基金缺口越大，这不利于基本医疗保险制度的可持续发展。[9]

3.3.2 我国基本医疗保险转移接续困难对社会建设的影响

在社会建设层面上，医保转接困难会阻碍我国城市化进程。

由于流动人员医保转接时统筹账户不随之转移，对转入地的医保基金造成威胁，出于地区利益不平衡考虑，转入地会限制流动人员的基本医疗保险异地转入。除此之外，在职工医保统筹地区转移时，大部分地区是不累计参保年限的。也就是说，当流动人口医保转移到另一统筹地区时，需要重新计算参保年限，相当于重新投保，即使到了退休年龄，也可能因为医保缴费年限未达到要求而无法享受转入地的医保待遇。[10]如此一来，流动人口会因为医保转接的不顺畅导致部分医疗权益损失，在原统筹地区的参保就变得没有意义了，极大地削弱了流动人口参保的积极性。由于大部分流动人口工作不稳定，又被排斥在需求高的医保保障范围外，对流动人口的继续迁移起了“拉回”效果，不利于我国劳动力市场的建立和减缓城市化建设的进程。

根据国家统计局公布的近几年的数据，2015年以前，我国流动人口规模快速扩大，自2015年后，全国流动人口呈现出逐年下降的趋势。（见图3-2）截止2015年年末，全国流动人口总量达到2.47亿人，少于去年600万人。截止2016年年末，流动人口总量又少了171万人。再往后两年，全国流动人口数量继续下降。直到2019年，全国流动人口数为2.36亿，较2015年已是连续4年下降。作为经济转型期的庞大力量，在经济建设方面，流动人口功不可没，然而医保转接困难制约着我国流动人口继续迁移，特别是农民工向城市流动部分，一定程度上会阻碍我国的城市化进程。

图3-32010-2019年全国流动人口增长速度

数据来源：2010-2019年中国流动人口发展报告

4 我国基本医疗保险转移接续问题探究

即使我国在基本医疗保险转移接续的建设中做了很多努力，但从现实实施情况看并不是很理想。依笔者看来，我国医保转接困难的原因是多方面的，接下来将对主要问题进行分析。

4.1 统筹层次低

基本医疗保险的统筹层次关系到缴费标准、补偿水平和医保基金等内容的统一管理，它是影响我国医保转接的重要因素。由于我国基本医疗保险的统筹层次低，统筹单位较多，目前光是市、县级的统筹单位就超过了2600个。我国北京和上海实行市级统筹，其他省份大多市级统筹和县级统筹方式并存。

我国统筹层次较低的原因，滋生了很多统筹单位，也唤起了更大的医保转接需求。然而，由于各地政策不一，保障水平不一，各统筹地区出于地方保护，往往会对跨统筹地区的医保转接设置更严格的条件，例如户籍条件限制；还有北京市的基本医疗保险与养老保险捆绑式；再者就是不算参保人以前缴费年限的情况下，参保人在当地实际缴费必须达到规定年限才能享受退休后的医保权益。太多条件损害了流动人口的医疗保险权益，阻碍医保转接的顺利进行。另外，统筹层次越低，统筹范围会缩小，加上各地经济发展水平不同，当因为跨统筹地区医保转接发生医保基金失衡时，经济发展水平较低的统筹单位调节和恢复能力较差，使得医保转接的难度更大。

4.2 地区间利益不协调

参保人医保缴费累积的是两部分权益，一部分是当期的医疗待遇支付，另一部分是参保人退休后的医保待遇支付（退休权益）。我国医保转接困难的根本原因在于现行政策需要用医保转入地医保基金去兑现原本应由医保转出地应该兑现的职工退休后医保待遇，致使医保转出地和转入地之间的权利义务关系错位。[11]在医保转接时大部分地区默认统筹基金不转移，也就是参保人退休权益累积基金还保留在转出地。转入地在未收到参保人退休权益累积基金却要为其负担退休后的医疗待遇责任的情况下，由于少收多支，且无任何资金补偿，容易造成转入地医保基金失衡。出于利益考量，各统筹地区往往只愿意接受医保转出而不愿意接受医保转入。于参保人而言，基本医疗保险处于一个被原统筹地区转出，又不被现工作地接受的尴尬的处境，即使基本医疗保险被转入地接受，缴费年限也不能累计，原先的医保参保就变得没有意义了。因此会出现一些流动参保人不转移医保甚至退保的情况，致使我国的医保转接工作更加困难。

4.3 医保信息系统建设有待完善

我国各地医保政策不统一，各信息系统由不同开发商运营，造成不同统筹地区及不同部门之间信息联网缺失，缺乏交流互通的桥梁，导致了出现了医保转接中重复参保的情况。有的参保人可能在A地参加了新农合，当其流动就业时到B地重新参保城镇居民医疗保险，在A地的新农合却没有退出。由于A、B两地信息阻断，无法互看对方统筹地区的医保档案记录，造成了参保人在A、B两地都参保的局面，一旦发生医疗费用，就会重复财政补贴，造成大量社会成本流失的后果。目前我国大部分地区实行统一城乡医保制度，重复参保现象改善了很多。在操作上，居民医保和职工医保是不能重复参保的。然而当流动人员因下岗、辞职等原因需要参加居民医保时，却因为职工医保没有销户而办理失败，在他们看来只要不连续缴费，职工医保账户就会自动注销，其实不然。由此可见，因为我国医保信息系统的不透明、不共享，在一定程度上既浪费了参保人的时间，又降低了医保经办机构的工作效率。

目前各地区医保转接大多通过多个环节的人工处理，费时费力，加上我国流动人口基数大，流动性强，强大的医保转接公共服务需求，提升了对医疗保险管理和经办能力的要求，在医保转接时成本更高、工程更大。[12]特别是对于医保异地报销和转移年限累计等问题，增加了医保经办机构的结算量，现有的医保技术手段已不能满足，复杂的程序可能还会造成造成参保人的多次往返，降低其参保积极性。

4.4 自愿参保阻碍医保转接

自愿参保造成了我国多层次医保体系出现漏洞。有些人原本应参加居民医保的，在就医时有可能会为了节省支出，冒名使用家庭成员的高报销比例的职工医保，自愿参保的模式就为这种“一人参保，全家看病”提供了方便，致使其他家庭成员不愿意加入居民医保，造成一种“漏保”的现象，严重影响我国基本医疗保险制度的健康发展，为我国医保转接带来了更大的阻力。

同时，自愿参保也为某些医保承办方套取XX补贴提供了便利。例如第3章广州市的例子，校方为了最大限度地获得XX补贴，就有可能拖延学生毕业后的医保转接，如果是从高中进入大学以后该学生原来的居民医保还未转移接续，则此时已是大学生身份的学生就显得比较尴尬了，既不能按高中生身份继续缴费，又不能按大学生身份参保。因为如果高中时未参保，则升入大学后就可顺利购买居民医保。而此处已是大学生的学生高中时的医保账户尚存在，进行医保转接时会有一定难度。由此可见，自愿参保带来的道德风险增加了我国医保转接的难度，不利于医保管理。

5 国外基本医疗保险转移接续模式

国外医保制度起步早，体系较完善，在医保转接方面有更丰富的经验。对于大部分发达国家来说，医保转接的问题已得到了有效的解决。基于我国医保转接现状，以下就德国、日本、法国三个国家医保转接的实施情况进行探讨和借鉴。

5.1 德国：医保全统筹，统一接续

德国在医保的规定上十分严格，制度上以“法定医保为主、私人医保为辅”全国强制性参保，目前医保覆盖率达99%以上，基本实现了全员医保。

德国XX和市场有着明确的分工，XX只负责制定和出台相关法律以完善医保制度，对具体的医保事务例如医保转接业务，是不参与的。在德国发生人口流动时只要按规定办理变更手续就可以通过保险公司顺利完成医保转接。比如说职工变更工作地需要医保转接，公司会向相关部门汇报，新的工作单位就会接纳并继续缴纳医保费用。由于实行医保全统筹模式，且处理医保的保险公司是全国性的，因此在德国，基本不会出现各州利益协调问题，医保转接能顺利完成。

5.2 法国：医保职业化，统一接续

随着制度的不断深化和改造，法国医保体系有分工特点，是根据参保人的职业，把法定医疗保险系统划分成企业基本医疗保险、农民基本医疗保险等五大类型，形成了很大的医保覆盖面。另外，法国建立了医疗保险联盟，用于确定统一的医保保障范围、医疗价格和医疗费用的支付流程，给医保转接提供了便利。[13]

法国拥有成熟的统一医保信息系统，在发生医保转接时，只要把每个公民独立的社会保障码应用在系统中，通过网上处理，将参保人个人资料转到转入地医保信息系统中，即可完成医保转接。法国医保转接可以高效率、低成本地完成，很大程度上归功于完善的医保管理系统和先进的信息技术。

5.3 日本：医保多元化，统一接续

日本医保面对不同参保人群形成了多元化的医保体系，主要分为三大类：1.根据职业性质（例如XX工作人员和产业工作者等）选择的职工健康保险；2.地域性保险，个体工商户和农民等可参加保障全、保费低的国民健康保险；3.为75岁以上老人专门分离出来的老年保险制度。[14]日本早在1961年就强制性参保，成为了全球为数不多的全民医保国家之一。

即使有着多层次的医保格局，日本的医保转接也并未出现我国目前的困境，主要归功于其“地方自治、统一管理”的管理模式。在日本，全国47个都道府县拥有独立的社保管理局，由厚生劳动省对这些都道府县进行统一的管理。当都道府县内发生人口流动时，由都道府县进行医保转接；当不同都道府县之间发生人口流动时，由厚生劳动省进行统一医保转接。以国民健康保险为例，当流动人口需要变动工作地时，只需要申报医保转接，相应都道府县的社保经办就会为他办理医保转接。对于跨医保制度转移接续所带来的保费差异问题，只要参保人补缴相应保险费用即可，因为日本地方贫富差距不大，保费出入并不会影响医保转接。

另外，日本医保转接时还附带户籍转接，当发生人口流动时，只要及时更新居民卡的资料信息，把参保人户籍一并迁到转入地，参保人无论在何地，都能以合法的身份享受当地医疗保险待遇，这种做法更方便了日本的医保转接工作。

5.4 国外基本医疗保险转移接续对我国的启发

5.4.1 医保转接需要XX的主导

XX是医保制度实施的监管人，主导控制医保基金失衡和市场失灵的问题，医保转接的顺利进行要依赖于XX的主导。例如德国，虽说XX不参与医保办理的具体业务，但国内医保法需要由XX制定，相关规定也由XX负责设计并出台，在医保转接过程中一旦州与州之间发生利益矛盾，也是由XX进行协调。再例如东南亚地区像泰国和马来西亚这样的国家，国内所有居民可以免费参加医疗，相关费用由XX进行补贴，以此间接解决了医保转接的问题。由此可见，XX的领导在医保转接过程中不可或缺。

5.4.2 统一管理保障医保转接顺利进行

医保转接最重要的是解决统筹地区之间的利益不均衡问题，而地区经济发展和流动人口的医疗保险需求让医保转接问题更为尖锐，特别是我国各统筹地区各自为政，地区自治，没有统一的管理标准，使得我国的医保转接工作难以进行。在医保转接过程中，特别是跨统筹地区医保转接时，统一的管理机制显得尤为重要。

以日本为例，全国47个都道府县归厚生劳动省统一管理，各都道府县独立的社保管理局又按照统一的标准运作，如此全国统一的运行体系才能保证地区利益平衡和参保人医疗权益公平。因此要保证医保转接能够平稳运作，就要先制定统一的管理标准，实行医保统一接续。

5.4.3 完善的医保信息系统提高医保转接效率

许多发达国家拥有先进的信息技术，在医保转接工作上发挥了强大作用。法国的医保转接工作能够高效顺利进行，很大程度上归功于其先进的技术和统一的医保信息管理系统。在进行医保信息记录、转移和医保基金核算时，比起我国高成本、低效率的人工处理手段，完善信息技术会使医保转接更高效化。因此，加强信息系统建设是医保顺畅转移接续关键。

经验始终是别人的，仅供参考借鉴，我国要完成基本医疗保险顺畅转移接续，还需要考虑本国国情，找到适合本国的方法才是最重要的。

6 顺畅完成基本医疗保险转移接续的建议

从实现我国基本医疗保险顺畅转移接续目标的研究来看，学术界诸多学者纷纷出谋划策，基本达成了相似的看法，鉴于前人研究和现状考查，笔者也提出了相关建议。

6.1 加强顶层设计

6.1.1 强制参保，允许累计各地医保缴费年限

为防止道德风险的发生，建议国家立法强制参保，对尚未参加基本医疗保险的人群进行排查，杜绝“漏保”，尤其是参加居民医保的人群。

对于回流的农民工，建议可以累计参保者在各地医保缴费年限，实行分段报销。从我国流动人口现状来看，已经出现了农民工回流的情况。大多数农村户籍流动人口，返回流出地可能是一种长期行为，此时不必将其医保从原先工作点转回流出地，只需要在现工作点重新参保，将其在原先各工作点的参保年限累积计算即可。当参保者在现工作点产生医疗费用时，可以到现工作点的医保机构进行医保报销，届时根据参保者在各个工作点的医保缴费年限，按一定的比例进行分段报销。此举理论上是可行的，因为免去了流动人口频繁更换工作时带来的医保转接麻烦，但实际上它涉及异地报销问题和各地年限核算的过程，需要强大的技术手段来支撑。

由于地区经济发展水平不一，各地缴费基数也存在差异，要实现统筹地区互认参保者的累计缴费年限，前提是相关部门要制定一个缴费年限折算标准，当从经济发展水平低地区转入经济发展水平较高地区时，按照折算标准换算缴费年限并累计。如此一来，既能保障参保人的权益待遇，又能减轻转入地的医保费用负担。

6.1.2 出台统一的、细化医保转接的办法

我国2009年出台的《暂行办法》规定了医保转接的流程，但未有明确的规定流动人员医保转接时具体是怎样执行的，由于各地政策有差异，损害了流动参保人的医保权益。这就要求各统筹地区整合相关规定，由市级到省级地出台一套统一的标准，细化的医保转接政策，包括明确是否转移统筹基金，是否互认缴费年限，缴费年限如何累计计算以及不累计缴费年限时的具体操作等。

可以效仿日本，制定统一的标准，各统筹地区按照标准执行，由国家XX对各省进行直接管理。

6.1.3 设立医保转接调剂金

在医保转接时，中央XX以承认参保人在转出地缴费所累积的医保权益，保障其退休后医保待遇为目标导向。理论上，转入地可以承认参保人累计的缴费权益，但若要负担其退休后的医疗费用，就是义务兑现主体出现了偏差，会增加转入地的统筹基金负担。实际上，转入地除了要负担本统筹区域内参保人的医疗保险费用，还要承担医保经办机构的经费，若要再负责流动参保人的住院医疗保险费用且无其他补偿，会使地方财政更加难。

建议中央财政和省级财政设立医保转接调剂金，用于理顺个统筹地区间的利益关系，缓解因医保转接带来的基金失衡问题。出台相关调剂金补贴规定，对于医保转入量比较多的统筹地区按照规定补贴，对于医保转入量较少或者说医保基金较为丰富的统筹地区按照一定的比例给付调剂，以此调动各统筹地区医保经办的积极性，也避免造成国家财政支出过多的情况。[15]

6.2 完善医保转接服务架构

6.2.1 转移个人账户的同时一并转移统筹基金

我国基本医疗保险的转移接续问题引起了统筹地区间的利益不协调，在医保转接时“只转关系，不转钱”的方式导致转入地和转入地的利益不均衡，要解决双方矛盾，就要重视地区利益，以公平为原则，可以实行个人账户和统筹基金双转移的做法。具体操作如下：

由原统筹地区（转出地）事先清算好当地当年平分到每个人的统筹基金的结余，以参保人实际缴费年限和新统筹地区（转入地）当年平分到每个人的统筹基金的结余，对比转入地的这个统筹基金个人年平均结余额，若转出地高于转入地，则按转入地的实际个人年均结余额转入；若转出地低于转入地，则由参保人或人才引进地自费补贴差价。缴费年限则由参保人在转出地缴费年限算起，加上在转入地的实际年限为准。[16]

6.2.2 逐步提升统筹层次

根据各地经济发展情况，根据“从县级统筹提升为市级统筹，从市级统筹提升为升级统筹，从省级统筹提升为区域统筹，从区域统筹实现全国医保统筹”的路径分阶段逐步提升，例如东部等经济发达地区，医保统筹层次可以提升到省级统筹。[17]然而医保统筹层次的提升并非一蹴而就，建议可以从易到难，从区域层面的一体化，研究不同统筹地区之间医保转接在政策、管理和待遇上的差异，消除建立联系的障碍，逐步推进县级统筹的一体化。待县级统筹趋于平稳时，再慢慢推进市级统筹，层层递进。

6.2.3 重视医保转移信息系统的建设

在医保转接时，最重要的是要做好参保人权益记录，防止参保人因医保转接空白而导致权益记录中断。[18]这就对我国医保信息系统的建设有了更高要求，若要参考国外使用统一的医保信息系统，对于流动人口基数之大的中国来说，一时间较难实现，且各统筹地区医疗信息系统千差万别，改为全国统一的医疗系统需要较高成本。可以先从省级统一开始，全省各市退出原系统，改用新的信息系统，待省级各统筹地区适应并且能够平稳地运用新系统进行医保转接时，再发展到国家对各省医疗系统进行统一管理。可开发网上经办、自助服务、手机查询等医保经办模式，以便用人单位和个人依规主动更新和查询参保信息。[19]目前大部分地区已实现此功能，各省各市都有相关微信公众号或者小程序，方便参保人了解和查询参保信息。建议把目前所用社会保障卡以独立的二维码形式代替，一来可以节省开支，二来又方便使用。对于上了年纪或者网络缺乏的人群来说，小程序查询功能可能不太实用，这时即使他到医保经办机构办理，经办机构再使用这一套新系统，也能很方便快速地完成业务。

7 结论

随着我国城市化进程的不断加快，顺畅完成流动人口的医保转接工作显得尤为重要。本文以文献调查、案例分析和对比分析相结合，通过北上广一线城市的医疗保险现状，带出我国医保转接的问题，通过对比德日法三国医保转接模式，给我国医保转接提供参考。纵观全文，主要有以下结论：

（1）我国目前流动人口基数大，基本医疗保险顺畅转移接续非常必要。即使我国基本医疗保险的建设已有一定的进步，但在流动人口的基本医疗保险转移接续方面还存在较多问题，转移接续困难使流动人口的医疗保险权益受到损害。

（2）通过北上广的基本医疗保险现状，发现我国医保制度还存在漏洞，一线大城市也开始出现流动人口回流情况。我国基本医疗保险转移接续困难的原因是多方面的，有制度因素、地域因素和管理因素。制度因素表现在不同制度参保对象、筹资标准和补偿标准的差异性；地域因素表现在统筹地区之间的利益博弈问题；管理因素表现在我国基本医疗保险相关法律规定不明细，医疗信息系统不够完善。

（3）借鉴其他国家医保转接做法，笔者提出了相关建议，包括：建立医保转接调剂金以缓解统筹地区间利益矛盾；从县到市到省再到全国，逐步提高基本医疗保险统筹层次，实现统一管理，统一转移接续；明确医保转接具体规定；加强信息系统建设。

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我国基本医疗保险转移接续问题探究

价格 ¥9.90 发布时间 2023年1月16日

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