我国城乡规划公众参与探讨

　　公众参与城乡规划的概念在我国出现的时间还不长，最早是在20世纪80年代末90年代初从西方引进的。1990年4月1日颁布的《中华人民共和国城市规划法》是涉及城市建设和发展全局的一部基本法，但是在当时的计划经济体制下，国家民主意识还远没有达到可以落实公众参与城乡规划的程度，公众的参与意识淡薄，城乡规划的编制和实施掌控在XX的调控下，成为XX管制的社会活动。[5]随着我国经济体制发生改变，经济水平飞速提升，为公众参与城乡规划提供了经济基础。为了适应市场经济体制，城乡建设逐渐发展为社会发展的动力，为城市建设发展起到了带头作用。公众参与概念便在这一过程中逐渐带入到城乡规划中，这不仅仅是经济发展过程中XX职能转变的表现，更是公众参与城市规划的意识不断提高的结果。经济的发展带动社会民主化意识的提高，国内在不断借鉴西方城市规划发展的基础上，开展了关于公众参与的讨论。2008年1月1日,《中华人民共和国城市规划法》正式实施。

　　城乡规划公众参与体制的建立是一个极其漫长的过程，需要在实践中不断的摸索。我国城乡规划制度的建立还处在初期探索阶段，但是其中也不乏一些很有成效的案例。

　　以北京市城市规划的公众参与发展为例，反映出我国对公众参与城乡规划决策的重视程度。近年来，北京市在规划过程中加大对公众参与的重视程度，提高对公众参与部分的关注，使参与主体从专业人员及代表渐渐扩大到公众，使决策权不再不再仅仅掌握在少数人手中。[6]北京市通过各种渠道征求群众意见，有效的促进了规划工作的科学化。如在重大项目实施开始之前，多渠道地征求公众的意见，这不但能促进规划的合理化，也能使规划实施过程更能得到公众的认同。获取良好的社会效果。近些年来，北京市建立了多种形式的公众参与形式，如通过电话、网络、电视、调查和公示等途径向公众公布城乡规划的过程，并征询意见。采取随机抽样的方式进行入户问卷调查。委托专业调查公司了解公众对变革生活方式、提高生活质量的需求。进行规划节目直播，在直播中以短信和电话的方式与观众互动，并收集记录公众建议。而在最近的北京市“十三五”规划编制公众中，特意召开参与活动启动会议，坚持“开门编规划”，广听民意，广聚民智。这一系列的做法都得到了良好的反响。

　　在法规方面，第十三届人大常委会第十一次会议于2009年5月22日审议通过了《北京城乡规划条例》，并于2009年10月1日起实施，这是北京市结合实际情况贯彻落实《中华人民共和国城乡规划法》，，制定的一部城乡规划建设和管理的地方性法规。《北京城乡规划条例》的颁布实施，对于推动北京城乡规划的民主化和科学化具有十分重要的意义。

　　深圳作为我国经济命脉城市，其发展建设也一直受到社会的密切关注。深圳市在推进公众参与城乡规划问题上一直持积极态度并处于制度探索的前列，近几年来，深圳市城乡规划部门也在不断寻求公众参与城乡规划的方法，争取最大限度的保证公众参与程度的广泛性。如2005年深圳市第一次就规划问题与市民进行网络在线交流，2006年深圳市城市规划局邀请了各界人士参与到城乡规划座谈会，并对会议进行了全场直播，这种公开公正的行为在网上引起了热议。2007年12月28日，深圳市规划局分局开展了“城市规划宣传日”活动，意在为广大市民了解规划、参与规划、监督规划提供了方便、顺畅的渠道。在规划建设期间，城乡规划相关部门也向公众公示规划的相关信息，并通过问卷或者网络征询市民意见。然而市民的参与比例并不高，效果也未达到预期。

　　而在法规方面，深圳市现行的依旧为1998年的《深圳市城市规划条例》，这是深圳市成立以来第一部有关城市规划的系统的法律文件，然而受发展思想的限制，此条例在许多方面的规定都不够明确。2014年5月29日深圳市规划国土委起草了《深圳经济特区城市规划条例》（修订草案稿），然而启用日期尚未明确。

　　从上述可以看出，不管是北京还是深圳，都反映出我国越来越重视公众参与并不断加强城乡规划中的公众参与程度，积极探索公众参与城乡规划的方法和方式，在这一方面其中不乏一些很有成效的做法，但也普遍存在一些公众不愿参与、无参与能力等一些问题，在地方法律法规方面不断改进但距离西方成熟的制度相比依旧存在不足，所以说，公众参与是城乡规划科学发展的必然趋势和客观要求，我国在这一领域还有很长的路要走。

　　随着《中华人民共和国城乡规划法》的颁布施行，总体上国家对于公众参与的安排逐渐增加。但在地方上并没有形成细致而有效的操作程序和实施细则。公众参与主动性不高，效果也并不理想，甚至出现了以国际的维权的方式出现的公众参与现象。城市规划公众参与制度发展至今日仍然存在许多不足之处。深圳市现行的法规仍旧为1998年颁布的《深圳市城市规划条例》。2014年5月29日深圳市规划国土委起草了《深圳经济特区城市规划条例》（修订草案稿），然而启用日期尚未明确。相比《深圳市城市规划条例》，《深圳经济特区城市规划条例》修订草案的一大亮点是在总则中明确规定了公众拥有参与和监督的合法权益。而在参与范围和程度，参与形式等方面依旧未有明确规定。以下以深圳市为例，分析其公众参与城乡规划中存在的问题，并结合国内外的经验，针对这些问题提出完善的构想。

　　《深圳市城市规划条例》（1998年颁布实施，2001年修正）《深圳经济特区城市规划条例》（2014年送审，尚未实施）

　　公众拥有的合法权益无明确规定总则中明确规定了公众拥有参与和监督的合法权益

　　公众组织层次的参与未涉及未涉及

　　公众参与阶段的范围第十四条、第二十七条，未涉及立项阶段未涉及立项阶段

　　监督体制全文仅出现监督一词此对监督的主体、方式都未涉及设置一章监督检查共5条明确了监督主体（人大、XX、社会、公众、执法部门），在方式上有待加强

　　虽然总体上我国参与城乡规划的意识在增加，但在大多数的地区，由于公众对城市规划相关内容的不了解，自身的民权意识不强烈，在没有XX宣传和引导的情况下，他们往往认识不到公众参与城乡规划的必要，以一种事不关己的态度对待政策的实施。例如在2007年深圳市规划局分局开展的“城市规划宣传日”活动中，参与者依旧以XX行政人员和专业规划人员为主，真正主动参与了解的公众不足一成，而在深圳市2012年深圳市龙岗区工业项目参与度调查中，真正参与的公众数量不足常住人口的1%。公众参与知情的实权得不到体现，表达权、监督权就更是无从谈起。在这种情况下，XX就只能被迫将城市规划的各项工作接管，规划工作就缺少了实质性的公众参与。

　　公众参与的积极性不够高涨与市民对城乡规划的不了解有一定的关系。要想真正参与到城乡规划中就必须对城乡规划的具体内容具有一定的了解，市民不了解规划编制内容就无法发挥自己在城乡规划中的作用。[7]例如，深圳市城市规划展示厅开展以来，展出内容包括城市规划体系的历史与及建设发展中热点内容，这些过去属于“机密”的城市规划内容引起了市民的极高兴趣。然而在参观市民的访问当中，不少普通市民都直言“图个新鲜”“看不懂”。

　　不仅是对城乡规划的相关知识不了解，有很多人对公众参与城乡规划的制度也不了解，甚至不知道拥有反映诉求的权利。受文化和经济水平的影响，不同地区的公众拥有的自主参与意识也参差不齐，这就大大的阻碍了公众参与的推广和实施。

　　纵观《深圳市城市规划条例》，《深圳经济特区城市规划条例》涉及到公众参与的形式，条例中只提及了“听证会、论证会或者其他方式”而未涉及公众组织的层面，由于较少参与民主决策的意识和经验，且缺乏强有力的基层社区组织，我国的普通百姓对与自身利益非密切相关的公众事务缺乏关注，即使对政策持不同意见，也会在考虑到“说了也没用”后放弃对自己呼声的表达。而基层市民往往处于社会较低层，不参与规划也意味着对自身利益的放弃，造成社会的进一步不平等。

　　5.4部门职能不够明确反馈机制不健全

　　《深圳市城市规划条例》以及《深圳经济特区城市规划条例》中都只规定了XX规划过程有公布和征求意见的义务，而对于公众应该如何提意见，向哪个部门提意见，如何反映自身诉求的渠道上都没有涉及，这就导致了反馈机制不健全，如深圳在2014年5月发生的市民变电站抗议事件，市民的意见项目公示期间在递交相关部门后只得到诸如“会进一步跟进了解”的敷衍解答或“这不属于我们部门职责”的“打乒乓球”做法，有的甚至直接如石沉大海，最后发展成了一起恶性事件，这正是由于反馈机制不健全而造成的，公众参与的诉求不能得到有效的呼应，规划中公众的意见反不反映或反应多少，公众自身无法知晓，那么监督和落实更是无从谈起。公众参与有行为无结果，有参与无反馈的情况，一方面打击了公众的积极性，也为项目的推进埋下了隐患。

　　城乡规划包括立项、提出草案、批准、实施几个阶段，而《深圳市城市规划条例》第十四条和第二十七条，其中第十四规定：全市总体规划由市XX组织编制，市规划委员会在审议全市总体规划草案前，应将规划草案内容公开展示30日，征集社会各界和公众的意见。[8]而第二十七条则规定草案修改实施阶段市规划委员会要收集的公众意见进行审议。在《深圳经济特区城市规划条例》中，这一点依旧未有明确界定，这就反映出一个问题：公众参与规划的范围被限定了，法规中规定公众参与的阶段在于城乡规划草案和实施阶段，而在其他阶段无明确规定，。例如立项阶段，在此阶段规划部门是没有义务向社会公布的，规划的利益相关当事人不能及时了解与自己切身利益有关的城乡规划，就无法在立项时就提出异议，也无法保证规划的正确性、合理性和科学性。只有在城乡规划草案形成之后，XX才有法定义务向社会“公告”规划草案，听取公众意见。

　　在对《深圳市城市规划条例》的研究中可以发现，监督一词仅出现一次，即第二章第六条中：审批法定图则并监督实施；而《深圳经济特区城市规划条例》则专门设立一章共六条对监督规定了监督的主体，在第五十三条直接明确规定了社会公众的监督权。然而在监督范围和方式上并未有突破性的进展。

　　既然城乡规划是切实关系到广大市民切身利益和长远利益的事情，那么保证公众的参与性就是必要条件。[9]公众是否了解城乡规划的相关知识，将直接关系到公众参与规划的积极性和主动性。所以，加大对城乡规划的宣传推广是调动公众自主参与意识的必要措施。在宣传上，在城乡规划的各个阶段，通过新闻媒体、广告牌、网络、展览馆等方式将城市规划编制期间将城市总体规划、分区规划和重要的详细规划等信息适时的向社会公开，将各类规划编制和规划审批文件以及规划设计依据汇编成册，向公众发放，同时设置相关的工作人员对宣传内容进行详细的讲解和答疑，及时向社会公布相关信息，保证公众能及时了解规划的信息。在普及城乡规划基本知识时，建议利用多种形式，一方面可在教育阶层入手，在高中及大学增设城乡规划基础这门课程，普及相关的城市规划相关的基本知识，培养下一代人积极参与的意识。另一方面在社会宣传中，充分发挥媒体和XX相关部门的主观能动性，利用报刊、广播、电视等媒体，加强对城乡规划法律、法规和相关知识的宣传，增加公众对城乡规划知识了解和认识，促进公众参与主动参与到城乡规划过程中。

　　针对公众组织层面的参与缺失的问题，可以借鉴西方发达国家的推行形式，如X的咨询委员会形式，结合我国国情，设立诸如社区委员会、乡镇代表团等公众组织，代表公众行使参与权利，进一步扩大城乡规划的科学化和公正化。

　　在反馈机制的建立上，首先明确各部门职责，确定哪个部门应该对接公众，对外公布部门的地址及联系方式，对接收到的公众反馈意见，应当及时、完整地进行记录并妥善保存。若反馈事项属于本部门职责范围的，应当及时受理，并依法进行核实、处理、答复，若采纳；不属于本部门职责范围的，应当转交有权处理的部门，并告知反馈公众。

　　法律在公众参与的范围方面的规定应该要更全面，建议可以在法律中规定公民在规划立项、提出草案、批准、实施阶段的知情权与参与权，可参考2009年颁布的《北京市城乡规划条例》第十一条：任何单位和个人都有权对城乡规划的制定、实施、修改和监督检查提出意见和建议，就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划要求向规划行政主管部门查询。[10]这样一来公众参与的范围就大大增加了，譬如在立项的阶段，如果公众发现规划不科学的项目，就可向相关规划部门提出异议，若其确实存在不合理的地方，XX便能及时终止或修改提出更具可行性的方案。

　　针对深圳市现行城市规划条例中监督机制不健全的问题，建议监督范围，方式上加强。监督范围可拓展至制定、实施、修改各阶段。方式上重点加强加强舆论监督，充分发挥宣传舆论工具的作用，增强全民的参与意识和监督意识。对于违反城乡规划的行为，要公开曝光。杜绝“暗箱操作”。在加强社会监督与舆论监督的同时，建全信息公开制度，才使公众监督可以真正落到实处。[12]

　　公众参与城乡规划政策作为一种在西方发达国家流传出的形式，其在西方发达国家的发展在一定程度上达到完善的规模，而我国实行的时间相对较短，在这项政策实行过程中突显出的一些问题已经逐渐受到XX和公众的认识。在其产生发展过程中出现的一些问题及其解决方法为我国城乡规划公众参与政策的实施提供了可借鉴的资料。2008年《城乡规划法》的颁布实施，为我国城乡规划的法治化道路奠定了基石，然而公众参与规定过于粗略等问题依旧存在，本文以深圳市为例，就公众参与城乡规划过程中存在的的问题尝试性地提出了建议，从公众的角度来看，提出要加强公众参与到城乡规划中去的意识，同时普及城乡规划的基本知识，使公众自身能主动参与，能够参与到城乡规划中。从立法角度来看，提出了要明确公众参与的范围、方式以及公众对对城乡规划过程的监督。立法的完善更能提高城乡规划的质量。

　　要完善我国城乡规划公众参与制度是一条漫长的路，但是既然公众参与城乡规划建设是保障城乡规划的科学公正的重要依据，那我们就应该坚定不移的走下去。