县级纪检监察派驻机构履职问题研究——以河南省X县为例

摘要

纪检监察派驻机构一直是党和国家纪检监察机关的前沿机构，成立之初是由上级纪委和驻在部门进行双重领导，但双重领导下这一模式未能适应新时期我国纪检监察改革发展的需要，其弊端也渐渐显露，不利于派驻机构行使其职能。新时期以来，中央、省级纪检监察部门对派驻机构实行全面统一管理，同时制定与修订了《中国xxx纪律处分条例》《党章》等一系列规章制度，派驻机构实际工作中履职尽责有了明确方向。在统一监督管理的体制改革下，各级地方纪检监察机构派驻工作机构不断强化加大对其监督执纪的职责，一直完善监察体制建设，县级派驻机构全部派驻也获得了逐步实现。但在县级派驻机构实际履职中仍有诸多问题，对县级派驻机构履职问题进行研究具有现实意义。

本文在国内关于派驻机构研究成果上，在派驻机构统一管理改革大背景下，结合到县级派驻机构现实情况，对县级纪检监察派驻机构履职情况进行研究。一方面从县级纪检监察派驻机构建设现状来分析制度与管理建设。其中在纵向上主要表现为与派出机构的关系，在横向是主要是与驻在部门和巡查机关的关系。另一方面从县级纪检监察派驻机构实际履职情况来剖析存在的问题与存在问题的原因，这需要厘清内源性影响因素与外源性影响因素，并结合案例对县级派驻机构履职现状进行调研分析，查找履职中存在的问题。本文基于整体性治理理论、嵌入式监督理论以及结构–功能理论，以X县纪检监察派驻机构为研究样本，在当前我国纪检监察管理体制改革大背景下，对该县纪检监察人员派驻机构的履职工作现状问题进行了研究。采取了分析文献、调研访谈以及案例研究等方法，对国内外关于纪检监督机关派驻工作相关的研究和成果进行系统性梳理，并总结了X县纪检监督机关在改革前后的履职工作情况，对X县纪检监督机关的履职工作现状做出了分析，找出了X县派驻机构履职中存在的重点难点问题。从基层实际出发，提出了相关建议对策，可为进一步探索县级纪检监察派驻机构制度建设提供相应的参考。

关键词：派驻监督；派驻机构；“嵌入式”监督；履职能力

一、绪论

（一）选题背景及研究意义

1.选题背景

纪检监察派驻机构一直是党和国家纪检监察机关的前沿机构，派驻机构成立之初是由上级纪委和驻在部门进行双重领导，这一领导模式曾在对监督权力运行产生了一定的影响作用。但双重领导下这一模式未能适应新时期我国纪检监察改革发展的需要，其弊端也渐渐显露，不利于派驻机构行使其职能。十八大以来，xx进一步强调加强了对各级党组织的政治领导和对基层党组织的作风建设。通过这次学习正风肃纪廉政反腐，管纪治政从严治党，监督廉政管理工作力度已经初步得到了一种前所未有的巨大提高。

在新形势下，纪检监察机关一直推进改革创新，更深层次地推进廉政建设和反腐败工作。纪检监察制度改革以来，派驻纪检监察机关的独立性和权威性切实得到了法规的保障。X县作为S市派纪检监察机构改革的排头兵，在派驻机构建设方面进行了一定的创新探索，并取得了相应的建设成果，本文选取X县作为案例来进行研究。X县2019年以来，按照中央纪委、国家监委以及省纪委监委的工作安排和决策部署，大力开展党员派驻后的纪检监察机构的制度改革，根据地级市纪委颁布的《派驻机构工作规定》、《派驻机构履职绩效考核办法》这两项规定，对党员派驻后的纪检监察机构“干什么”、“怎么办”做出了符合实际工作需要的明确工作规定。加强了对组织干部领导，在实际的监督工作中切实真正落到了对执纪检查监督的依法问责、调查核实发现的依法处置以及监督两个双重主体责任，强化纪法执行和法法衔接。目前，X县派驻机构履职能力有没有得到提升，如何进一步在改革中让派驻机构真正有效、高效地运行，这些正是本文要探讨的重点问题。

2.研究意义

随着各级监察机构的相继设置成立以及国家监督法的实施，纪检监察向外派驻的机构和行政人员其派驻机构的独立性与权威得到了切实的保障。但目前，需要认清我国基层对于纪检监察体制的改革还处于摸索时期。本文从县级纪检监察派驻机构的建设角度出发，通过对X县派驻机构进行实际运行中存在的问题及产生问题的原因进行分析，同时结合相关的制度建设，使其切实发挥出派驻优势。

X县作为S市派纪检监察机构改革的排头兵，在派驻机构履职方面进行了创新和建设，取得了一定的建设成果，本文选取X县作为案例，进行关于县级派驻机构履职问题的研究。就X县而言，“双重领导”体制，人财物受乡镇党委的制约，监督缺乏独立性。从事纪检工作的人员偏少，相当一部分专业素养不过关。派驻机构与驻在单位二者掌握的信息存在不对称，派驻人员有些甚至不了解驻在单位的业务情况，这导致了存在外行监督内行的问题，出现了缺位监督的情况，同级纪委XX受镇党委XX的领导，没有话语权和权威性，监督缺位。这些问题的存在使得对县级纪检监察派驻机构管理制度模式进行进一步研究有了重要意义，可为进一步探索县级纪检监察派驻机构制度建设提供相应的参考。

（二）文献综述

1.国外研究综述

派驻机构可以说是中国社会主义特色的机构，国外研究鲜有。但是派驻机构是反腐败的一种措施，而腐败是全球性的问题。梳理相关文献发现，在发达国家地区很重视反腐败机构建设，注重研究关于行XXX力的监督。本文从这一角度入手，梳理了国外的的相关反腐研究。

法国思想家卢梭提出，一个民主的国家XX必须将管理权力进行彻底放下，XX既然是由利己的人组成，就难免会受到各种利益的诱惑。如果不监督，其权力就会被滥用。英国思想家洛克他认为应当建立可行的相互间的制约作用相关制约机制，制度化方式防止国家权力被滥用。法国思想家孟德斯鸠他认为，对对权力使用的限制是非常需要的，如果没有对其进行有效的限制，那么，权力的使用就会超出监管甚至会时无度，相应的，权力的滥用就会产生。

2.国内研究综述

新时期xx制定并作出了进一步推进纪检监察派驻机构深化改革的明确路线，使党内的监督工作不存在缺少监督的未覆盖情况。对于派驻机构的机构领导体制研究一直是专家学者研究和讨论的重点。笔者通过大量的阅读与纪检监察派驻机构相关的研究成果，了解到现今对纪检监察派驻机构的研究在研究改革的历程做法和相关的监督成效上占比较重。

有学者对于对纪检监察派驻机构历年来改革经验做法的进行了系统的研究。学者郭文亮、王经北（2010）指出了一个专门进行监督XX机构在双重领导体制下，派驻工作过程中面临诸多困境，并提出相关建议，派驻监督机构可以实行统一管理。学者潘家君、鞠炼和(2010年)对比分析了三种派驻模式的优缺点和适用条件，并预测“点到面结合”的驻点模式将是主要的发展方向。学者过勇(2011)认为纪检监察派驻机构是我国在腐败预防方面的特别存在，应该最大限度地运用在预防腐败机制中。

还有学者集中的对纪检监察派驻机构取得的监督成效的进行了相关的研究。学者钟稳(2014)总结了2004-2014年认证机构统一管理改革的新成果，围绕提升认证机构地位、强化认证监管职能、完善认证管理体系三大主线，充分论证了实施统一管理的必然选择。学者蒋来用(2018)充分肯定了十八大、驻地机构改革、驻地机构改革、驻地机构设置、驻地干部不监督分析、考核制度不完善、履行职责的手段等，提出要加强驻地干部的业务素质，优化监管力量配置，适度监督力量，加大后勤服务保障力度等对策。学者倪斌对派驻机构主要工作内容做了系统归纳(2020)，要把各类突出问题的专项整改检查工作落实作为此次巡视监督检查的工作重点和政治基础，跟踪检查问题实效抓问题整改和督促责任落实。对于一些有必要长期进行整改和完善的工作存在突出问题，逐项再查并进行督查梳理，跟踪督查研究发现。

简要评述：可以看出对派驻机构的研究成果，大多集中在十八大以前，派驻机构体制还是在实行“双重管理”，这些学者在他们的研究成果中都肯定了纪检监察派驻机构在强化监督工作上的重要作用，也肯定了实行“统一管理”的纪检监察发展方向。派驻机构监督是否真实有效，目前各级监察委员会相继成立，派驻机构如何同时履行好党内监督和国家监察赋予的部分权限，如何对存在问题进一步改进完善还缺乏深入、系统的规范化研究和论证。

（三）研究思路与研究内容

1.研究思路

新时期以来，纪检监察派驻机构的机构职能日益完善，学界对纪检监察派驻机构履职情况的研究也更为重视。县级纪检监察委员会派驻的机构要成为各级基层纪检监察部门的“探头”，其对驻在部门进行有效监督是我国纪检监察建设打通“最后一公里”的关键。本文将以统一行政管理的改革为研究背景，对如何更好地充分发挥党政机关派驻部门的职能和功能以及如何正确处理好党政机关派驻管理体制改革中存在的问题和难点进行了研究，结合现实工作实例，探析派驻机构是否真正派之有效。本文以X县推动经济体制改革后实际情况为基础，全面总结经验做法，客观分析其是否能够达到预期目标。具体研究思路见下图。

图1-1县级纪检派驻机构履职问题研究思路图

2.研究内容

在新一轮的纪检监察派驻机构统一管理制度改革的大形势背景下，县级纪委是否充分正确履行了县级纪检监察的“两个职能”，是否充分善用了贯彻执行相关纪律行政法规的“两把尺子”，有没有落实“重点监督”，做到精准监督，探析县级纪检监察派驻机构监督履职现状。本文以X县为例，对县级纪检监察派驻部门的监督履责现状情况进行了实地考察和调研，以县级纪检派驻机构自身为研究的主体，查找县级纪检派驻机构自身运转中可能存在的矛盾和问题，再从与派驻机构自身出发找出相关配套制度中产生这些矛盾的原因，全面地分析了影响县级纪检派驻机构自身监督的实际影响因素，提出了改善和增强县级纪检监察对派驻机构的监督执行履职能力的具体对策和措施。可为进一步探索县级纪检监察派驻机构制度建设提供相应的参考。

（四）研究方法与与理论工具

1.研究方法

（1）文献分析法。

文献分析法：对县级派驻机构履职的研究需要，笔者通过调查相关的文献成果来了解掌握所要研究问题的具体状况。在阅读相关文献基础上，了解了有关县级派驻机关履职问题的历史和现状，得到了可帮助研究的现实资料，并进行了整理。

（2）实地调查法。

实地调查法：以走访调查以及问卷访谈为调研手段，更加深入地了解到了派驻机构改革的监督执纪工作的实际情况，并以相关领导干部、相关纪检监察部门负责人作为访谈对象，搜集关于县级派驻机关改革后的一手资料，获取县级派驻机构履职的现实情况。

（3）个案研究法

个案研究法：通过个案研究，对X县纪检监察派驻机构履职情况进行研究，客观指出其履职中存在的问题，并就实际情况给出意见和建议。期望能为全国县级的纪检监察派驻机构解决履职中存在的问题提供借鉴，可为进一步探索县级纪检监察派驻机构制度建设提供相应的参考。

2.理论工具

（1）整体性治理理论

整体性治理理论对新公共管理的一种修正。整体性治理理论是以XX内部机构和部门的整体性运作为出发点的，其背景是信息时代的来临。20世纪90年代后信息技术的迅速发展和普遍应用，使新公共管理的一些治理方式被终止或被改革。新公共管理在提升XX解决问题的能力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方而取得了不少的成功。但是，新公共管理的市场化、分权化与解制也使XX机构破碎化，极大地增加了决策系统的复杂性。而信息技术的发展要求XX管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。

（2）结构功能主义

结构功能主义( structural functionalism)是社会学的主要流派，X的帕森斯、默顿等为结构功能主义的代表性人物。结构功能主义侧重研究和分析社会系统的制度性结构。结构功能主义在第二次世界大战后逐步形成。社会均衡论是结构功能主义的重要理论。近年来，纪检监察派驻机构需要强化跨组织的协作配合，权力结构的改变要配套实行各种权力职能进行改变，派驻机构与派出机关以及驻在部门的各部门有实际工作需要的联系，这就需要进一步优化审查调查及审核报批流程，提升派驻机构工作效率。

（3）嵌入式监督

嵌入性这个概念主要产生在机械工程技术领域，最先是在国外获得了广泛的应用和研究。随后，它被重新引入XXX的经济社会学，X学者格拉诺维特完善了这一概念。监督管理成为纪检监察机关首要职责，纪检监察派驻监督制度体系进行更加完善、监督资源可以更加具有丰富、监督方式能够更加多样。基于现实的需要，中国部分省市纪检监察机关开始探索并形成嵌入式监督模式。综上所述，将嵌入式治理理念治理技术和相关的制度在权力监督领域进行实际应用，纪检监察驻地机构监督驻地机关重要岗位的党员和公职人员行使权力实现垂直管理，它有助于提高权力监督的效率，是实现国家治理现代化的重要环节。具体分析框架见下表。

图1-2基于统一管理改革下分析框架表

（五）研究创新与不足之处

1.研究创新之处

本文研究的创新之处,现在，全国各级纪检监察派驻机构实行统一管理改革，但是县级派驻机构整体的改革时间较为短，派驻模式的整体运作还不够成熟，派驻机构实际的监督执纪职能作用较弱，对统一管理改革后X县纪检监察派驻机构进行个案研究，找出其运行中的履职问题，可为进一步探索县级纪检监察派驻机构制度建设提供相应的参考

2.研究的不足之处

实际资料收集的范围有限，数据分析的能力还有很大的进步空间。而且，目前县级派驻机构改革还在推进全覆盖建设，在实际工作推进中新的形势也还在陆续出现。本文选取X县作为研究个体，有一定的局限性。文中的一些观点论述有待在实践中进一步修订。

二、县级纪检监察派驻机构履职相关理论概念

（一） 纪检监察机关及纪检监察派驻机构

1.纪检监察机关

监察机关是XXX纪律检查机关和XX监察部门的总称。1927年5月，XXX纪律检查机构成立。XX监督部门履行职责，主要是监督制度中公职人员的执法、廉洁和办事效率，查处违反行政纪律的行为。1993年1月，纪委和行政监察部以两个部门名义一块牌子和同一个部门工作领导小组的共同形式展开合作，履行了党委纪检监察、行政监察两项部门工作的共同功能。2018年3月23日，国家监察委员会正式批准成立，监察部并入监察委员会，各级监察部门和局并入同级监察委员会。监察理事会的监测范围有XX体制中的全体公职人员，而且包括XX实施公共管理制度中的所有其他公职人员。其主要功能之一就是依法负责监督履行任务，侦查违规犯罪活动，给予行政处分等。

2.纪检监察派驻机构

纪检监察派驻机构是指按照XXX纪律检查制度及其实行监督执纪监督的主体，它是当前我国党风廉政建设的主要监督机构，是指国家行政单位或者机构为了提高落实和完成特定的任务，在其履职期间由各级派出人员所负责而组成的一个常设性办事机构，对派驻部门的实际实践和工作环境状况的分析等情况进行有效地监督。同时，还直接承担着对部门内部监督、检查、帮扶部门开展党风建设、推动反腐倡廉等工作的重大职责，接受监察对象的报告，并承担中央纪委和监察部门办理的其他工作。自从中央派驻的监管队伍建成以来，在相关行政管理机构的领导下，在推动党风廉政文化建设的发展和反腐倡廉治理活动开展的过程中都可以取得明显的成效。但在这样一个新形势、新任务、新要求的反腐倡廉治理结构框架下，派驻机关在开展派驻和监管工作的过程中所遇到和存在的矛盾问题也越来越明显，如何有效地避免并解决实际工作时在具体操作的过程中所出现的实际问题也将会是一个值得我们学习和不断去仔细擦讨的现实问题。在XX监督方面，纪检机关主要是负责对各级XX部委、大型国有企业的监督，XX驻地机关主要是负责对各市县镇各级XX驻地机关的监督，分支机关主要是负责对国家税务、海关、银行监督管理局等xxx直属机关和地方XX部门的监督，司法机关主要是负责XX和国家司法机关的监督管理。

（二） 纪检监察机关及纪检监察派驻机构职能定位

1.纪检监察机关的职能定位

党章具体地明确了纪委所包含的主要工作内容，检查和办理有关党组织及其他党员违背共产主义党章及其他有关党章的严重违纪情况，决定或者撤销对党员的警告和处分等具体工作。

监督执纪的基本前提之一就是要自觉遵守全体党员的纪律，确定好各项工作之间的关系，坚持时常反省。在改革后严重违规行政执纪涉嫌违规立案受到审查的人数已经成为了极少数。具体监督执纪流程见下图。

图2-1 监督执纪执行流程图

纪检监察机关还有问责的职能。问责的主要功能也就是问责应以强大的政治理论基础支撑和工作实践为重要理论基础。坚持和巩固形成以“四个全面”的重大战略部署布局和总方案和党为指导核心的理想思路和工作方法，要坚持全面推进从严治党，就需要在实际工作中切实做按照规章制度的基本规章执行纪律，实事求是、失责必查，层层落实突出问题责任为基本工作原则。按照县委职责运行条例的有关规定，对全县基层各级党组织、领导班子党员干部执纪工作中可能出现的违纪失职或者违纪追究责任等执纪违法行为要分别给予行政问责或者责任追究，重点事项问责的主要对象一般就是主要的部门负责人。

2.纪检监察派驻机构职能定位

各级纪检监察派驻机构作为各级纪委监委的“探头”和“前哨”，要坚持把监督执纪放在日常工作的第一位，才能确保中国xxxXXX事业领导核心的地位不动摇。

纪检监察派驻机构职能定位是督促驻在部门党组落实主体责任。各级党委都要切实履行自己的党风廉政建设主体责任这一要求在XXX十八届三中全会明确提出。各级纪委监委以强化对驻在部门的监督责任，纪委监察工作干部人员应该将纪委监察当做我们党内组织进行政治监督的一个重要专责监督机构，必须切实自觉履行好对我们党风廉政体系建设的政治领导和组织监督工作职责。派驻机关在对驻地单位及其领导干部监督时，要牢牢突出政治监督的四个重点部位狠抓“关键少数”，必要时向上级领导班子提出反督监测考核意见，并及时督促所有党员驻在地事业单位认真检查落实。纪检监察派驻机构还要依纪依法开展执纪监督问责。纪委监委组织部门持续地着力深化“三个转变”，即转变职能、转变监督管理工作方式、转变监督作风。还要充分运用好“四种形态”，聚焦纪委监督依法执纪和问责这一主要监察主责，在实际工作中将推进党纪政治社会纪律法规建设推向前面。

三、县级纪检监察派驻机构监督履职现状

（一）县级纪检监察派驻机构建设现状

1.确定研究样本

按照XXX纪律检查制度及其实行监督执纪监督的主体的要求，它是当前我国党风廉政建设的主要监督机构，是指国家行政单位或者机构为了提高落实和完成特定的任务，在其履职期间由各级派出人员所负责而组成的一个常设性办事机构，对派驻部门的实际实践和工作环境状况的分析等情况进行有效地监督。同时，还直接承担着对部门内部监督、检查、帮扶部门开展党风建设、推动反腐倡廉等工作的重大职责，接受监察对象的报告，并承担中央纪委和监察部门办理的其他工作。自从中央派驻的监管队伍建成以来，在相关行政管理机构的领导下，在推动党风廉政文化建设的发展和反腐倡廉治理活动开展的过程中都可以取得明显的成效。但在这样一个新形势、新任务、新要求的反腐倡廉治理结构框架下，派驻机关在开展派驻和监管工作的过程中所遇到和存在的矛盾问题也越来越明显，如何有效地避免并解决实际工作时在具体操作的过程中所出现的实际问题也将会是一个值得我们学习和不断去仔细擦讨的现实问题。我们能够做到权力结构和各种权力职责功能的改变相统一。纪检监察派驻机构从某种角度上来说就是我国纪检监察体系的自我发展与自我完善，对机构结构和机构功能进行科学整合与分配。将结构功能主义运用到我国现实情况可以从两方面进行分析，一方面从县级纪检监察派驻机构建设现状来分析制度与管理建设，其中在纵向上主要表现为与派出机构的关系，在横向是主要是与驻在部门和巡查机关的关系。另一方面从县级纪检监察派驻机构履职现状来分析存在的问题与原因，这需要厘清内源性影响因素与外源性影响因素，进而找出问题与问题存在的原因。X县作为S市派纪检监察机构改革的排头兵，在派驻机构方面进行了创新探索，取得了一定的建设成果，具有研究价值，本文选取X县作为案例来进行研究。

2.派驻机构建设情况概述

（1）派驻机构设置

X县按市纪委和监察机关体制改革的要求，明确职责分工，落实职责，加强了对派驻市纪检和监察机关领导班子人员的教育培训、日常考核和综合协调等工作，督促和落实市XX派驻机构案件查办等相关工作，积极推进制度有保障、日常有衔接、监督有重点、办案能协作的“四位一体”派驻监督新模式。X县的各级纪检监察工作组织在进一步牢固坚持全面深入推进党风从严治XXX思想大前提下，按照落实xx关于国家纪检监察管理制度机构改革的总体要求，根据具体纪检监察管理工作的实际需要，在X县全县实行了以“综合派驻”工作为主，“单独派驻”工作为辅的“混合派驻”模式，实行单独管理派驻3家，综合管理派驻12家。具体设置和监督范围见下表。

表3-1 县纪委派驻机构监督方式与监督范围一览表

（资料来源：根据X县纪检委资料笔者绘）

（2）派驻人员设置

根据X县对派驻机关进行统一管理和改革的方案，派驻纪检监察小组审查核定了行政编制，一方面将县一级以上的党和国家事业单位及其辖下所属县一级党和国家事业单位内设的纪检监察小组的行政人员编制工作规则划转到县纪委进行派驻编制，另一方面由县纪委派驻办会同县纪委，按一定的比例，将部分事业单位编制人员规则数的划转成为派驻编制。对派驻的编制采取了单列式管理，由县纪委负责在各个派驻的管理部门间进行统筹调配，具有较强的实际操作性。纪检组设在分科一级，组长设在分科一级。除了派驻综合监督性的纪检和监察小组以外，其余的每个纪检和监察小组均应配备2-3名专业的工作人员。各县级派驻纪检监察小组的工作联系、日常管理、后勤保障等事宜由县级派驻综合监督纪检小组主要负责协调，同时，派驻综合监察小组协助县级纪委党支部和纪检监察小组管理和监督办公室对所有派驻的纪检监察小组和党支部及其他工作人员实施监督。

2.派驻机构定位与职责职权

（1）X县派驻机构工作定位

派驻纪委组织人员要严格履行其职能，体现了党章在纪委工作中的定位，将党纪党规摆在前排，各级纪检监察派驻机构作为各级纪委监委的“探头”和“前哨”，要坚持把监督执纪放在日常工作的第一位，才能确保中国xxxXXX事业领导核心的地位不动摇。督促驻在部门党组落实主体责任。各级党委都要切实履行自己的党风廉政建设主体责任这一要求在XXX十八届三中全会明确提出。各级纪委监委以强化对驻在部门的监督责任，纪委监察工作干部人员应该将纪委监察当做我们党内组织进行政治监督的一个重要专责监督机构，必须切实自觉履行好对我们党风廉政体系建设的政治领导和组织监督工作职责。派驻机关在对驻地单位及其领导干部监督时，要牢牢突出政治监督的四个重点部位狠抓“关键少数”，必要时向上级领导班子提出反督监测考核意见，并及时督促所有党员驻在地事业单位认真检查落实。纪检监察派驻机构还要依纪依法开展执纪监督问责。纪委监委组织部门持续地着力深化“三个转变”，即转变职能、转变监督管理工作方式、转变监督作风。还要充分运用好“四种形态”，聚焦纪委监督依法执纪和问责这一主要监察主责，在实际工作中将推进党纪政治社会纪律法规建设推向前面。X县县级分支机构主要派驻的监督重点岗位监督工作对象分别包括为:本县综合性性的监督工作单位的县级领导班子主要成员、县级领导干部以及各个本县分支机构的中层(股级)领导干部；主要的监督工作岗位监督职责主要包括:监督检查本县综合性性监督工作单位的各领导班子主要成员和其他各级党员干部的是否遵章守纪工作状态。督促每个事业单位认真学习贯彻落实执行加强党风廉政体系建设的各个主体岗位责任；组织受理对部分综合执法监督事业单位及其依法依规行使管理社会主义公权力的单位全体相关公职人员的违法检举、控告；初步调查核实了关于有关部分综合执法监督事业单位及其党员干部和其他人员相关全体公职人员的法律问题投诉线索；组织参加了审查调査处理涉嫌严重违犯宪法党纪的重大刑事案件；组织参与了有关综合执法监督相关事业单位的其他有关重大廉政事项及其决策全程和过程的综合执法监督，并就有关廉政腐败风险的排查防范治理提出具体可执行的意见建议；对于部分综合执法监督事业单位及其领导班子主要成员在切实执行廉政主体岗位责任义务方面过失承担不力，造成了严重不良影响的，及时提出行政问责追究意见。

X县县级派出的检察机构首先所需要能够做到的就是能够正确处理好自己与它的上级纪委、综合监管督监查单位和县级派出机构纪工委这三者之间的矛盾。与上级县XX或者与上级纪委监委直接联系的密切关系:X县XX对该县派驻的机构工作人员职责进行了统一的资金调配，包括负责帮助、配合对各县委市XX纪委内部各个相关职能部门工作人员负责履行纪律监督、查办各类电子举报信访件、问题举报线索等各项纪委相关工作任务，同时，X县XX纪委监委内部各个相关职能部门也分别负责对该县派驻的相关机构工作人员职责进行了相关工作人员资金分配和对应的业务管理指导，并对其他机构人员负责进行资格派驻对该派驻机构的其他相关工作岗位职责人员实施了资格考核。派驻监管机关为了切实深化“三转”，不再规定需要直接承担与其他综合管督监管事业单位继续履行业务相应的经营主体监管责任所必须需要承担的日常和其它一些其他综合监管业务任何一项费用。综合资督监管事业单位组织应当依法承担本直属事业管理单位日常管理工作的监督规范化管理制度和监督组织负责机构、公职人员党风廉政意识教育、监督检查考核等有关党风廉政体系建设的日常工作事项，落实本直属事业单位的全面深化从严治党工作主体组织责任；各直属机关党委(纪委)主要职责有权部门负责组织依法查处本直属事业单位的股级和以下直属企业中的党员干部和其他公职人员的其他违反政治党纪、工作纪律规范等违纪案件，派驻监察机构到国家综合资督监管事业单位纪检检查工作中心组进行专项业务检查指导，督促各直属机关党委(纪委)依法落实执纪依规办案，合力协同开展深入推进反腐倡廉。

（2）X县派驻机构职能职权

自深化改革和开放以来，我国的纪检监察部门派驻机构的执法管理制度也得到了相应的完善。按照XXX纪律检查制度及其实行监督执纪监督的主体的要求，它是当前我国党风廉政建设的主要监督机构，同时，还直接承担着对部门内部监督、检查、帮扶部门开展党风建设、推动反腐倡廉等工作的重大职责，接受监察对象的报告，并承担中央纪委和监察部门办理的其他工作。自从中央派驻的监管队伍建成以来，在相关行政管理机构的领导下，在推动党风廉政文化建设的发展和反腐倡廉治理活动开展的过程中都可以取得明显的成效。但在这样一个新形势、新任务、新要求的反腐倡廉治理结构框架下，派驻机关在开展派驻和监管工作的过程中所遇到和存在的矛盾问题也越来越明显，如何有效地避免并解决实际工作时在具体操作的过程中所出现的实际问题也将会是一个值得我们学习和不断去仔细擦讨的现实问题。随着我国纪检监察的不断发展与完善，派驻机关各级纪检监察派驻机构作为各级纪委监委的“探头”和“前哨”，要坚持把监督执纪放在日常工作的第一位，才能确保中国xxxXXX事业领导核心的地位不动摇。各级党委都要切实履行自己的党风廉政建设主体责任这一要求在XXX十八届三中全会明确提出。各级纪委监委以强化对驻在部门的监督责任，纪委监察工作干部人员应该将纪委监察当做我们党内组织进行政治监督的一个重要专责监督机构，必须切实自觉履行好对我们党风廉政体系建设的政治领导和组织监督工作职责。派驻机关在对驻地单位及其领导干部监督时，要牢牢突出政治监督的四个重点部位狠抓“关键少数”，必要时向上级领导班子提出反督监测考核意见，并及时督促所有党员驻在地事业单位认真检查落实。纪检监察派驻机构还要依纪依法开展执纪监督问责。纪委监委组织部门持续地着力深化“三个转变”，即转变职能、转变监督管理工作方式、转变监督作风。还要充分运用好“四种形态”，聚焦纪委监督依法执纪和问责这一主要监察主责，在实际工作中将推进党纪政治社会纪律法规建设推向前面。从实际工作情况来看，“点面结合”这种模式兼具了“点派驻”与“面派驻”两种模式的优势，是对派驻组织进行统一管理与探索变革的主要趋势。X县结合当地实际，并借鉴其它省份和县市先进经验，采取了混合的综合性派驻方式，实现了派驻机构监察的全覆盖现状。建立健全了对派驻部门的沟通、会商、工作纪实、问题追究等日常的监督体系，进一步促使对派驻部门的监督职责明确化、管理制度化、考核定性化，将派驻监督工作落到实处、抓到细处。

依据党章明确的规定，X县纪检监察派驻的机构可以通过围绕实际工作需要对党员进行监督和执纪的问责，强化对驻在的部门、综合性地进行监管的工作单位组织领导班子及县管干部、科级领导班子的指挥和监督。首先，它敦促领导机关部门和一般监督单位履行主体责任的全面管理和严格的纪律。检查所有机关驻在地部门、综合管理和监督服务工作成员单位组织进行的各级领导班子和其他相关工作人员的工作是否必须严格遵守我的党章和其他党内的有关法律法规，贯彻落实和认真执行XXX路线理论教育方针路线政策和党和国家有关政策决议，遵守组建XXX路线思想理论政治教育的工作纪律和遵守国家思想政治规矩，以及认真贯彻学习组织落实和贯彻执行XXX民主集中制，选拔批准推荐任用优秀党员干部，同时其是否加强XXX思想理论政治教育作风建设队伍制度建设、依法依规行使职权、廉洁依法从政等。经县纪委、监事会会议审批，初步调查核对直接反映所有就业派驻部门的相关领导班子、综合监查局和事业管理单位、县级行政管理部门干部等人员存在的违纪问题举报线索；其次参加派驻部门、综监单位、县管干部违纪审查。负责承办所有驻在企业XX部门、综合机构进行监督单位对科级以下干部违规执法财务管理问题的纪律检查相关工作，必要时我们还可以通过直接方式办理有关科级以下干部违规执法问题的纪律检查相关事项。受理XX部门、综合监督机构和单位对党组织和其他党员的举报投诉和民意调查，对派驻XX部门、综合监督机构和单位党员进行投诉。对没有切实地履行全面推进从严治XXX主要职责，造成了严重后果的各级XX部门领导机构和一般监督机关，提出了问责意见。最后，协助上级检察机构开展工作，协助驻地有关部门、综合检察机构和单位做好对党风廉政建设情况的检察监督考核。

（二）县级纪检监察派驻机构履职成效

本文通过研究案例X县根据中央和各级省市关于落实党和国家部门机派驻的纪检监察服务机构进行统一治安管理和体制改革的意见和要求，结合当地实际，并借鉴和汲取先进各县市工作人员的经验，采取了将综合派驻与单独组织派驻有机结合的办法，最大限度地发挥了体制的优势。派驻机构设立后，各派驻纪检组按照相关职能职责和监督权限，通过一定摸索，派驻机构基本投入运转，并取得了一定的成效。

1.构建监督网格业务能力提升

2018年X县正式进行纪检监察部门和机制改革，截止到2023年初，X县全县各个部门(单位)设置了15个纪检监察派驻组织，有效地解决了纪检监察派驻组织点多、范围广、权力分散的问题，初步形成了全县覆盖、规范设置的体系构架。X县有效地整合了办案工作力量，落实了监督和责任，进一步加强了对办案安全的管理，通过深化了对派驻机构的改革后，X县根据中央和各级省市关于落实党和国家部门机派驻的纪检监察服务机构进行统一治安管理和体制改革的意见和要求，结合当地实际，并借鉴和汲取先进各县市工作人员的经验，采取了将综合派驻与单独组织派驻有机结合的办法，最大限度地发挥了体制的优势。派驻机构设立后，各派驻纪检组按照相关职能职责和监督权限，通过一定摸索，派驻机构基本投入运转，并取得了一定的成效。在对监督执纪问责工作的主业方面起作用。

2018年7月起草《X县派驻机构分区联合办案制度》，探索建立分区”联合”办案机制。一是推行五个原则。即统一协调、分片指导的原则；就近整合、提高质量的原则；依法回避、交叉办案的原则；以案代训、共同提高的原则；派驻机构交办案件垂直管理的原则。二是划分办案区域。将全县十五个派驻机构整合为五个联合办案区，督促每个办案区尽快设置一个标准化谈话室，配置监控、软包设施和医疗药品，并明确五名召集人，遇到案件疑点难点统一召集进行研判。三是明确办案职责及流程。联合办案区统筹调配区域内的办案力量及时帮助解决困难，排除干扰阻力，提升办案效率和案件质量；对于案件进展情况，组建核查组，明确核查组组长，制定工作方案，履行相关手续。截止2020年12月31日，各党组派驻的纪检小组共收到案件监督管理室批转的线索130件，办结104件，其中:函询了结案件是28件，初核了结案件时57件，立案办结案件是19件。其余26件处于正在进行办理阶段。四是定期开展案件研判会。每周收集案件线索，针对案件疑点难点召开派驻机构分区案件研判会，并整理案件相关进展情况。目前，已累计召开案件研判会14次，处理问题线索54件。X县纪检监察派驻机构线索总量处置方式分配图如下。

图3－1 X县纪检监察派驻机构线索总量处置方式分配图

2.把握重点监督派驻功能加强

派驻监督统一管理改革后，根据XXX章程对派驻机构所需履行职责的要求，派出机关采取多种措施来进行垂直化的管理。监督单位党组织及党员干部时，有九种监督手段可以选择（表3-1）。

表 3-1 统一管理改革后派驻监督形式表

（注：数据来源于X县监督执纪建设报告）

这九种监督方式的主要手段是X县根据中央和各级省市关于落实党和国家部门机派驻的纪检监察服务机构进行统一治安管理和体制改革的意见和要求，结合当地实际，并借鉴和汲取先进各县市工作人员的经验制定的。派驻机构设立后，各派驻纪检组按照相关职能职责和监督权限，通过一定摸索，派驻机构基本投入运转，并取得了一定的成效。制定了相应的监督方案。

2018年以来，各级纪检监察派驻机构作为各级纪委监委的“探头”和“前哨”，要坚持把监督执纪放在日常工作的第一位，才能确保中国xxxXXX事业领导核心的地位不动摇。各级党委都要切实履行自己的党风廉政建设主体责任这一要求在XXX十八届三中全会明确提出。各级纪委监委以强化对驻在部门的监督责任，纪委监察工作干部人员应该将纪委监察当做我们党内组织进行政治监督的一个重要专责监督机构，必须切实自觉履行好对我们党风廉政体系建设的政治领导和组织监督工作职责。派驻机关在对驻地单位及其领导干部监督时，要牢牢突出政治监督的四个重点部位狠抓“关键少数”，必要时向上级领导班子提出反督监测考核意见，并及时督促所有党员驻在地事业单位认真检查落实。纪检监察派驻机构还要依纪依法开展执纪监督问责。纪委监委组织部门持续地着力深化“三个转变”，即转变职能、转变监督管理工作方式、转变监督作风。还要充分运用好“四种形态”，聚焦纪委监督依法执纪和问责这一主要监察主责，在实际工作中将推进党纪政治社会纪律法规建设推向前面。随着派驻机关管理体制机构改革不断推进，X县即统一协调、分片指导的原则，将全县十五个派驻机构整合为五个联合办案区，督促每个办案区尽快设置一个标准化谈话室，配置监控、软包设施和医疗药品，并明确五名召集人，遇到案件疑点难点统一召集进行研判。明确办案职责及流程。联合办案区统筹调配区域内的办案力量及时帮助解决困难，排除干扰阻力，提升办案效率和案件质量；对于案件进展情况，组建核查组，明确核查组组长，制定工作方案，履行相关手续。由县党总支部特地派驻的各中心的主要部门负责人亲自带队，采取了各种明查暗访等多种手段，深入部分派驻组，实地查看派驻机构办公环境、工作纪律和三项制度落实等情况。督促派驻小组在所有派驻单位之间建立纪检工作网络，设立了征求意见盒，受理群众的来信或者是来访电话，通过信访的渠道实时掌握了风险的动态，及时采取谈话、函询等监管手段依法、有效地妥善应对，“探头”作用得到一定发挥。

3.精准化监督派驻实效提升

随着2018年《监察法》的颁布，在这样一个新形势、新任务、新要求的反腐倡廉治理结构框架下，派驻机关在开展派驻和监管工作的过程中所遇到和存在的矛盾问题也越来越明显，如何有效地避免并解决实际工作时在具体操作的过程中所出现的实际问题也将会是一个值得我们学习和不断去仔细擦讨的现实问题。在XX监督方面，纪检机关主要是负责对各级XX部委、大型国有企业的监督，XX驻地机关主要是负责对各市县镇各级XX驻地机关的监督，分支机关主要是负责对国家税务、海关、银行监督管理局等xxx直属机关和地方XX部门的监督，司法机关主要是负责XX和国家司法机关的监督管理。2018年以来，驻X县各队共向群众提出综合监督意见和建议27项。在对驻地单位及其领导干部监督时，要牢牢突出政治监督的四个重点部位狠抓“关键少数”，必要时向上级领导班子提出反督监测考核意见，并及时督促所有党员驻在地事业单位认真检查落实。

一是进一步加强对组织的领导，完善制度落实。成立了工作领导小组，对机构设置、人员配备、推广应用等进行部署和安排，研究通过《X县纪检监察系统报告平台处置子平台推广部署工作方案》，制定《处置子平台管理办法》(征求意见稿)、《处置子平台业务权限管理暂行规定》(征求意见稿)等相关制度。二是加大培训力度，提升人才技能的“软实力”。X县纪委监委在委机关六楼设置一个模拟实际操作室，从2020年6月3日开始对委机关全体管理人员分批次、分部门可以进行教育培训；信息网络技术发展保障企业人员对各相关科室内网电脑安装处置子平台测试版，供各科室人员自学练习，通过活动现场培训、远程教学、专题辅导、上机实践和个人自学等方式，切实有效提升员工培训质效、提高社会工作研究人员服务平台操作方法应用知识水平，确保使用好平台。三是推送模拟研究案例，真事真用掌握基本功能。县纪委信访办、案件监督管理办公室制作模拟案件82件，按照任务分工，组织纪检监察办公室和党风政风办进行模拟测试。

4.创新监督形式扩大监督面

纪检监察派驻机构主要是对被监督单位及其工作人员遵纪守法、贯彻落实政策文件以及反腐倡廉工作开展情况进行监督。为落实监督责任，X县进行了创新作风监督形式建设。一是建立监督联络员队伍。下发《关于建立纪检监察联络员队伍的通知》，建立了纪检监察联络员队伍，至目前，通过联络员向被监督的单位宣布了有关纪委监事会的重要召开工作会议和精神、文件、案例通报等60余条(次)。二是要明确监督责任主体。入驻之初，按照市纪委监委要求，根据实际工作的需求制定《驻县XX办公室纪检监察组落实党风廉政建设监督责任清单》，《清单》明确了各项监督职责、事项，从制度上为开展监督执纪工作指明方向。三是整合作风监督检查方式。建立了“3+X”的作风监督检查体系，即:在日常监督、节点监督、重点事项监督基础上，开展一线跟班监督，通过跟班驻在单位办公发现其日常工作中的风险点，并加强相关监督提醒。至2020年10月，共开展日常突击检查48次，节点检查20次，督促整改问题16项，占总体整改情况的46%。开展了“干部办公用房用车”、“违规收取红包礼金”等重点事项集中整治活动，对67名科级干部、89名股级干部的办公用房进行了实地测量，建立了办公用房档案，备案《领导干部不违规收送红包礼金等承诺书》67份、《不违规办升学、谢师宴承诺书》9份、《认真开展违规经商办企业整治活动承诺书》5份。督促整改存在问题7个，占总体整改情况的20%。开展包括发改委物价所信访案件调查、XX办人防办人防工程质量检测监督等9次针对性监督检查。开展借调人员情况专项2次，排查借调人员72人次，督促整改问题12条，占总体整改情况的34%。各项措施具体落实情况百分比见下图。

图3－1 X县纪检监察派驻组作风监督问题整改落实占比图

四、县级纪检监察派驻机构履职存在问题及原因分析

派驻机构驻在部门的情况各不相同，存在的问题也是各种各样。因空间和人力所限，派驻组内人员较少，但面临着被监督单位较多、地点分散、人员众多、业务纷杂等实际问题。下文分析X县派驻监督机构履职工作，系统整理了X县纪检监察派驻机构履职存在的问题，从问题入手，期望切实实现派驻组“派”的权威和“驻”的优势，提升派驻机构实现“探头”派驻作用的能力。

（一）县级纪检监察派驻机构履职存在的问题

1.派驻机构有效监督力度弱

派驻的工作机构，人员配备不够齐整，实际有效监督力度不够。全覆盖体制改革发展需要我们必须将其贯彻落实在具体工作学习的全过程中，转变成为有效地管理和监督，才能算基本全面完成，各个派驻部门所开展的监管工作依据相对粗糙模糊，部分体制法律规定的针对性不足，可操作性也不强。监督重点细节把握不清。“三重一大”问题虽然是对派驻部门和机构进行监督的一个重点，但是在具体实施的过程中“三重一大”问题的细节是否合规，应该怎样去把握，有些情况下派驻部门和机构还说不清楚。对于违法行为标准，纪检部门一般没有权限进行解释，需要向现场业务部门提出解释。随着处罚力度的加大，违法违纪行为明显减少，驻地机构面临着“模糊地带”和“扫边球”的问题。

派驻机构还存在业务欠缺。但是由于监督管理的对象与工作人员性质的差异比较大，纪委组织的培训并没有得以很好地满足各个派驻部门的业务开展需求，各个派驻部门在实际生活中出现的问题也无法得到良好地解决。驻地单位机关经常从驻地单位了解新的政策要求和法律规定，但很难从纪委系统得到具体的操作指导和帮助。纪委的领导主要是通过组织企业人事、考核、纪律审查制度等方面的领导，业务管理标准的指导上存在供给能力不足的问题。还存在案件办理人手欠缺问题。上级纪委和纪委机构的相关科室需要分别指派几个驻地组织机构，在自身工作也相对繁面的压力下，很难分出人手对各个派驻机构进行针对性指导，纪委机构甚至还需要从各个派驻机构里面抽调人手。因为人手的不足，纪委的行政和服务工作一直都赶不上。派驻机构在应付自身的监督职责时还需要办理案件，面对一些简单化的案件可以有效开展，遇到一些复杂的案件人手就面临不够用的问题。

2.派驻机构考核体制缺位

随着派驻机构与被监督的关系发生了改变，直接承担着对部门内部监督、检查、帮扶部门开展党风建设、推动反腐倡廉等工作的重大职责，接受监察对象的报告，并承担中央纪委和监察部门办理的其他工作。自从中央派驻的监管队伍建成以来，在相关行政管理机构的领导下，在推动党风廉政文化建设的发展和反腐倡廉治理活动开展的过程中都可以取得明显的成效。派驻机构与其他驻在单位和部门之间的关系也随之产生了重大的发展和改变，成为了一种监督和被监督的关系，因为其工作属性的特殊性，派驻的领导干部与受到检查监督的对象相对存在着一定的时间和距离，派驻的人员与受检查监督的对象，每日都是面对面，彼此很熟悉。在对有关监督行政执纪和检查问责的规定标准以及制定制度进行严格后，就必然可能会发现有很多得罪之处，要在工作中必然面临着主要是各种来自各个方面对面的监督工作管理压力，而纪检委XX做为政治支持者，在自身解决困难的领导能力和作为服务者的意识上也往往跟不上，给派驻机构实际工作带来相应的困难，这也使得考核体系的建立很难达到各方的满意。

目前，派驻机构驻在部门的情况各不相同，存在的问题也是各种各样。因空间和人力所限，派驻组内人员较少，但面临着被监督单位较多、地点分散、人员众多、业务纷杂等实际问题。X县的派驻部门和机构的考核制度尚未建立健全。派驻机关的工作属性和职能是完全相反的，客观上很难评估和衡量这些派驻机关的情况，目前也很难有效地拿出一套能让所有的机构和领导人员满意的评价体系和方法。驻地组织考核仍处于探索阶段，考核制度设计缺乏班级调查，考核指标不符合实际，过于注重纪律审查指标，对防范工作线索较少的单位不公平。而这些工作需要上级部门统筹全局才可以建立完善的考核体系。

3.派驻机构履行职能手段单一

个别纪检组在进行监督的同时，没有一个清晰的思路，没有行之有效的监督路径，只是停留在会议监督、日常监督、走马观花式监督，没有形成敢于碰硬较真的监督格局。仅通过受委托人员监督、参加会议、访谈、检查、读取资料及提出建议等途径很难找到问题，派驻工作者也无法充分利用派驻监督工作的优势。派驻管理部门进行大量精力的工作主要是在于参加会议等细琐程序化的监管工作环节，停留在面上而又无关痛痒。这类组织由于其权力及责任所限制，难以有效地发挥功能，但却并未采取相应的管理措施及手段。由于我们缺乏必要的监管手段和监管的措施，派驻部门和组织者就承担额外的工作职责，这使得派驻部门和工作者处在了一个很尴尬的地方。

4.派驻干部履职能力不足

一是主动监督意识不强。派驻机构主动摸排能力不足，主动探索监督工作措施欠缺，一定程度上存在监督发散、指向不精准的问题。二是监督重点不够明确。派驻机构缺乏细化的监督责任清单，没有突出日常监督的核心。对被监督单位中的关键少数、重点环节、重点领域等问题进行监督，缺乏有效针对性，没有根据被监督单位的产业特征、廉政风险重点分级等部门来制定监督的重点。三是监管手段缺乏革命性的创新。派驻机构监督方式多为简单的查岗、收集资料、听取报告、列席会议等，监督形式不够丰富。常规监督较多，专项监督针对性较差。

X县纪检监察部门工作人员谈到：

“派驻单位相关法律法规和规章制度一直在建设，对新规掌握不清晰，现在新情况、新问题不断出现，而随着年龄增加，学习能力下降，工作时常常感到力不从心。办理案件的专业能力下降，导致监督执纪工作中不能精准发现问题。”

这些问题的存在导致派驻人员发现问题能力不够，主动发现问题能力不足。监督发现的问题线索数量不多、质量不高，对党员干部的“精准画像”仍然不够。进而导致派驻人员力量不够突出。队伍中精通财务、审计、工程项目建设等专业，人才不多，对一些国家重点研究领域、关键技术环节进行开展社会监督时，存在“外行监督内行”的情况。

（二）县级纪检监察派驻机构履职存在问题的原因

纪检和监察部门派驻的机构要增强四个认识，做到两个保障，认真完成本职工作，坚决做到保证政治生态风清气正。同时，也要清楚地认识到党风廉政建设任务仍是艰巨的，纪检和监察部门派驻的工作人员也还是有一些不可能被忽视的重大问题，亟待认真研究解决。X县纪检监察派出机关履职后所存在的问题我们可以从三个角度来进行剖析。首先是从派驻机构工作人员的主观原因，派驻人员由于自身执纪问责水平原因导致履职出现问题；其次是派驻机构的管理制度建设存在的问题；最后从与巡察机构的关系角度分析导致履职问题的客观原因。

1.派驻机构干部队伍建设落后

（1）干部队伍建设财政能力不足

从我国农村税收政策体制改革以来，河南XX先后经历了多次的乡镇XX体制改革，其目的主要是为了减轻贫困地区农民和群众的财政压力，促进我国农村经济的健康发展。但当前县级乡镇XX普遍财政能力不足，主要表现在很多乡镇依然是“吃饭财政”，对于改善农村公共服务心有余而力不足。即使是比较富裕的乡镇也表示财政能力有限，很难在公共服务方面有所作为，主要还是通过跑项目来改善公共服务状况。河南省多个乡镇领导谈到乡政资金缺口很大，尤其是项目的配套资金匹配难度很大，很多项目因为无法匹配项目资金被放弃。乡镇基层XX权限太少、行政程序多等问题突出，公共服务财政经费不足也很影响基层XX公共服务工作的开展。此外，乡财县管的财政体制使乡镇决策的空间有限，公共服务项目受制于上级XX的政策安排，越到基层财力越弱。乡镇财政普遍存在着税收不足以抵支的困难现象，且经常出现财务赤字范围较广。乡镇XX可供支配的财力有限，乡镇XX面临严峻的财政考验。

（2）派驻人员工作偏向消极

在对相关工作人员的访谈，以及对县级派驻机构实际工作进程的调研后了解到，县级的派驻机关人员也存在一些问题。派驻组工作人员主动监督意识不强。派驻机构主动摸排能力不足,主动探索监督工作措施欠缺,一定程度上存在监督发散、指向不精准的问题。派驻工作也存在监督重点不够明确的问题。派驻机构缺乏细化的监督责任清单,没有突出日常监督的核心。对被监督单位中的关键少数、重点环节、重点领域等问题进行监督,缺乏有效针对性,没有根据被监督单位的产业特征、廉政风险重点分级等部门来制定监督的重点，这导致工作人员监督效能未能达到最大化。在派驻组工作人员的实践中，他们也发现监管手段缺乏革命性的创新。派驻机构监督方式多为简单的查岗、收集资料、听取报告、列席会议等,监督形式不够丰富。常规监督较多,专项监督针对性较差。

（3）县级派驻人员更易受熟人关系影响

由于派驻受到各种地缘性性和地域性的限制，派驻的监察干部与被派驻在各级司法行政监察机构的其他干部之间的人际联系相当复杂，这这现象直接导致派驻干部监督的作用以及效能有所下降。一个XXX小圈子其中党员主体在本质上也就好像一个维护社会主义人民利益的命运共同体，它把自己的执行党组织结构看成也就是XXX领导班子成员中的一个干部或者是一个人，把自己忠于XXX政治观念认识看成也就是忠于人身的一种依附，把团结一心看成也就是忠于XXX一个集体，只是太讲究人际关系，致使派驻工作的开展受到很大的影响。自从中央派驻的监管队伍建成以来，在相关行政管理机构的领导下，在推动党风廉政文化建设的发展和反腐倡廉治理活动开展的过程中都可以取得明显的成效。派驻机构与其他驻在单位和部门之间的关系也随之产生了重大的发展和改变，成为了一种监督和被监督的关系，因为其工作属性的特殊性，派驻的领导干部与受到检查监督的对象相对存在着一定的时间和距离，派驻的人员与受检查监督的对象，每日都是面对面，彼此很熟悉。在对有关监督行政执纪和检查问责的规定标准以及制定制度进行严格后，就必然可能会发现有很多得罪之处，要在工作中必然面临着主要是各种来自各个方面对面的监督工作管理压力，制度去确立自己的底线，避免了派驻党员和领导人受制于自身的人情而造成失职的风险，既救不了别人人反而还伤害了自己。

2.派驻机构管理制度建设待加强

（1）纪检监察派驻机构职能及责任分工制度不完善

纪检监察派驻机构职能及责任分工制度不完善，派驻的工作机构，人员配备不够齐整，实际有效监督力度不够。全覆盖体制改革发展需要我们必须将其贯彻落实在具体工作学习的全过程中，转变成为有效地管理和监督，才能算基本全面完成，各个派驻部门所开展的监管工作依据相对粗糙模糊，部分体制法律规定的针对性不足，可操作性也不强。监督重点细节把握不清。派驻机构按照XXX纪律检查制度及其实行监督执纪监督的主体的要求，它是当前我国党风廉政建设的重要监督机构，对派在部门的实际实践和工作环境状况的分析等情况进行有效地监督。同时，还直接承担着对部门内部监督、检查、帮扶部门开展党风建设、推动反腐倡廉等工作的重大职责，接受监察对象的报告，并承担中央纪委和监察部门办理的其他工作。自从中央派驻的监管队伍建成以来，在相关行政管理机构的领导下，在推动党风廉政文化建设的发展和反腐倡廉治理活动开展的过程中都可以取得明显的成效。但在这样一个新形势、新任务、新要求的反腐倡廉治理结构框架下，派驻机关在开展派驻和监管工作的过程中所遇到和存在的矛盾问题也越来越明显，如何有效地避免并解决实际工作时在具体操作的过程中所出现的实际问题也将会是一个值得我们学习和不断去仔细擦讨的现实问题。《行政伦理学:实现行政责任的途径》一书中认为；“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最重要的。”。

（2）纪检监察派驻机构工作以及人员安排缺少科学规划

2018年X县正式进行纪检监察部门和机制改革，截止到2023年初，X县全县各个部门(单位)设置了15个纪检监察派驻组织。由于人员配备不到位，派驻的工作机构，实际有效监督力度不够。全覆盖体制改革发展需要我们必须将其贯彻落实在具体工作学习的全过程中，转变成为有效地管理和监督，才能算基本全面完成，各个派驻部门所开展的监管工作依据相对粗糙模糊，部分体制法律规定的针对性不足，可操作性也不强。监督重点细节把握不清。“三重一大”问题虽然是对派驻部门和机构进行监督的一个重点，但是在具体实施的过程中“三重一大”问题的细节是否合规，应该怎样去把握，有些情况下派驻部门和机构还说不清楚。对于违法行为标准，纪检部门一般没有权限进行解释，需要向现场业务部门提出解释。

X县派驻工作人员队伍还存在一定的老龄化问题。调研收集的数据显示，截至2020年12月，X县纪委监察机关工作人员一共有106名，这些工作人员的平均年龄为36.8岁，包括35岁及以下人员共有29人，占总体人数的27.4％；36至40岁人员共有27人，占总体人数的25.5％；41至45岁人员共有25人，占总体人数的23.6％；46至50岁人员共有15人，占总体人数的14.2％；51至55岁人员共有7人，占总体人数的6.6％，55岁以上人员共有３人，占总体人数的2.7％。通过总体数据可以看出，X县检察机关人员队伍老中青出现较为严峻的老龄化现象这很不利于后续人才的培养。X县纪检监察机关人员年龄具体情况见下图。

图4-1 X县纪检监察机关人员年龄分布图

（3）纪检监察派驻机构组织管理杂乱

派驻机构在自从中央派驻的监管队伍建成以来，这样一个新形势、新任务、新要求的反腐倡廉治理结构框架下，在相关行政管理机构的领导下，在推动党风廉政文化建设的发展和反腐倡廉治理活动开展的过程中都可以取得明显的成效。但派驻机关在开展派驻和监管工作的过程中所遇到和存在的矛盾问题也越来越明显，存在的问题也是各种各样。因空间和人力所限，派驻组内人员较少，但面临着被监督单位较多、地点分散、人员众多、业务纷杂等实际问题。这些问题的存在，使得派驻机构机在实地开展监督执纪工作的时候，出现了监督工作的力不从心的现象。组织的管理能力也未能及时跟进，存在一定的杂乱现象。在当前县一级以及乡镇派驻机构的各项职能履行中，精准扶贫、环境整治等作为也是其的阶段性中心工作，使县级以及乡镇XX不得不倾注相当一部分的精力在这些事物上，造成组织管理的混乱和人员的更加不充足现象。县级派驻机关还存在监督反馈机制较为不完善的实际情况，相关工作人员在实际工作是遇到的新情况、新问题无法得到及时的反馈，这很不利于派驻监督的进一步推进。

3.派驻机构监督制度不完善

（1）县级复杂的反腐败形势现实

现实存在的各种交乱繁杂的难以规避的人性和环境挑战，由于派驻受到各种地缘性性和地域性的限制，派驻的监察干部与被派驻在各级司法行政监察机构的其他干部之间的人际联系相当复杂，这这现象直接导致派驻干部监督的作用以及效能有所下降。因为其工作属性的特殊性，派驻的领导干部与受到检查监督的对象相对存在着一定的时间和距离，派驻的人员与受检查监督的对象，每日都是面对面，彼此很熟悉。在对有关监督行政执纪和检查问责的规定标准以及制定制度进行严格后，就必然可能会发现有很多得罪之处，要在工作中必然面临着主要是各种来自各个方面对面的监督工作管理压力，反腐败工作任重道远。具体运用到分析整个县级整体，腐败的具体表现形式更加隐蔽，而且在深入开展县级反腐败整治工作时，身为主要监督实践活动主体的各级领导和相关工作人员，所以最需要应对面临的问题就是整个同一县级内各种具有不同整体文化特征的各种圈子小、熟人多等腐败现象，圈子内的文化发展导致了腐败使得熟人公私之间的利益界限关系变得更加相对化、模糊化。给反腐败工作增加了更为复杂的因素。

（2）制度建设缺位与巡察机构上位压力

各级纪委监委以强化对驻在部门的监督责任，纪委监察工作干部人员应该将纪委监察当做我们党内组织进行政治监督的一个重要专责监督机构，必须切实自觉履行好对我们党风廉政体系建设的政治领导和组织监督工作职责。纪委监委组织部门持续地着力深化“三个转变”，即转变职能、转变监督管理工作方式、转变监督作风。还要充分运用好“四种形态”，聚焦纪委监督依法执纪和问责这一主要监察主责，在实际工作中将推进党纪政治社会纪律法规建设推向前面。X县派驻组根据市纪委监委印发的《加强派驻机构建设实施方案》，结合派驻工作的实际，制定了派驻纪检组9项制度，但在具体问题落实上仍有诸多问题得不到制度支持。

县一级派驻机构还面临着巡察机构上位压力。县一级派驻机构改革与巡察机构设立几乎同步进行，但是，在制度的体现上，巡察机构由于其派出机关的权威存在，巡察作为抽查性质的监督执纪存在，取得的效果确实是很有收获的。派驻机构属于有长期的监督执纪的监督机构，对其驻在部门可进行日常监督，但由于群众的权威趋向性，派驻机构处于一个颇为尴尬的境地，影响了派驻工作的规范性。

4.派驻机构职能定位不清晰

党章国家的监察法没有明确的要求和条款，对纪检监察具有严格的要求和规定，对纪检监察的审查、问责、调整、处理等是纪委必须具备的功能。根据以下原则，即转变职能、改变方式、转作风原则的建议，纪检监察部门应予以积极响应、审时度势，根据当前的新形势和主要工作，做出更新和调整，明确职能，明确职能的定位范围，找准核心工作。但是在实践过程中，纪检监察委未能够依据新形势进行职贵的落实。在实际工作中出现了职能模糊，定位交叉的现象。基层纪检监察派驻机构未能厘清自身职责，导致对自身定位不精确，出现认识误区，主体责任与监督责任定位不准确。“三转”之前，纪检监督机构的角色定位模糊、不准确，工作范围过于广泛。以至于当前三转之后，使得XX机关仍然存在着一定程度的误区，认为纪检监督机构的威信以及震慑力更适合展开特定的相关工作。

X县纪委某工作人员谈到：

“当有领导层面的会议或者涉及到重大事宜等方面的工作时，XX主体部门就会需要纪检监督机构给出监察建议，但这并不是纪检监督机构的职责范围，是XX主体部门没有担起主体责任导致了这种情况的出现，这样在工作中确实存在着主体责任和监督贵任模糊不清的问题。”

关于职能的确定，要明确认识纪检监察机构不是监督的主体。监督的直接执行主体应该为相关部门，因此我们要在实施的过程中，要进一步明确各部门的主体职责和监督的权力，不能够混为一谈。由于我们国家纪检和监察工作力度加大，专项检查的次数频繁，使得基层干部为了应对专项检查，而忽视主体纪检范围内的工作，使得主次工作范围发生了很大的改变，非业务范围内的工作和内容也成为核心性工作，产生本末倒置现象，严重地影响了我们基层纪检和监察部门职能作用的充分发挥。

五、结构功能视域提升县级派驻机构履职能力的对策

在统一管理改革的背景之下，X县派驻机构在履行法定职责的过程当中出现了若干新型问题，从结构功能理论视域出发，结合派出机关管理、派驻机构监督、驻在部门配合等角度，有针对性地提出若干建议。

（一）派驻机构功能达鹄主体责任规范化

职能定位是派驻机构功能达鹄的基础。组织建立就要在实践中实现其职能，不能完成使命与职责的组织将会丧失价值。由此我们可以得出结论，作为派驻机构，必须清楚了解自身的职能之所在，只有对职能有更加明确的定位，才能更大化发挥组织的作用，更好履行职能。

1.明确派驻机构监督主体责任

原则上，派驻机构本身的属性应当系一级XX的纪检组织，因此上级纪律监察机关在工作当中广泛使用到的审查、检测以及调研等一系列措施也应当被派驻机构所利用。然而实践中并非如此，派驻机构承担着XX监督的重要使命，在日常工作当中，在调阅派驻机关一些重点资料时必须获得当地的批准，对于获取的派出机关干部违法违纪线索进行核查，只有在获得上级纪委的授权之后，才能对这些违纪违法的对象进行调查。而至于监察措施，更是需要法定的机关经过法定的程序完成，派驻机构并无该种权限。在笔者看来，各地的工作部门可以立足于实践情况，倘若派驻机构确实能够做到独挡一面，此时派出单位可以赋予派驻机构更大的权限，使派驻机构真正能够拥有一定的自由度和独立性，按照法律的规定实施措施，真正实现权与责的对称。在X县，从地理位置的角度来看，派驻机构距离他种派出机构较近，甚至存在一栋办公楼办公的情况。基于现实的情况，即使X县的派驻机构获得了更大的权限，倘若仅仅依靠其目前不充分的人力，也无法完成职责。倘若案件涉及到职务违法行为，在调查的过程中还需要适用留置为代表的措施，为此派驻机构还需要专门配置专门用于留置的场地，此类场地建设本身就存在困难，另外建设此类设备也会造成极大的资源浪费。与此同时，对审查的安全也提出了更加高的要求，涉及到人力、物力等多方面。倘若派出机关不在其中扮演协调者的角色，要实施起来其实存在着较大的困境。因此和纪委相比较而言，在调查案件的过程中，派驻机构本来就处在弱势的地位中，派驻机构主要的职能还是预防、事前以及事后监督，承担了大量的预防工作。另外，倘若能够得到上级的授权，派出机构还是能够独立亦或是协助上级完成好调查亦或是惩处的工作。

2.推进派驻机构监督模式建设

加快实现监督对象全覆盖。派驻机构应当清楚认识到自身的职能之所在，既要重视对人的监督，也要重视对事的监督，并且将两者进行融合。在对人进行监督以及指导的过程中，应当重点关注拥有人事、财产管理权限的人员，也包括话语权、提案权以及意见权等，对于一些长时期驻外，履行扶贫职能的干部，从事专项工作的干部，以及长期驻在村庄中进行帮扶工作的干部要重点关注。在对这些干部在实施监督时会遇到各种各样的问题，可能是不敢监督亦或是不愿监督的问题，如此一来，针对老干部的监督就会出现空白地带。对于入职不久的青年干部亦是如此，此类干部自身的经验较为匮乏，因此出错的几率也会相对提高。笔者认为可以开拓日常监督的新渠道，派驻机关应当用好“互联网+”的工具，利用这一手段实现对于八小时之外的监督。还应当鼓励广大的社会公众也加入到监督大军中去，实现对于党员以及领导的监督，与此同时，应当用好司法、舆论以及统计为代表的工具，和审计部门、公安部门进行紧密合作，通过定期以及不定期的检察和审计工作，来更好地发现问题，通过已经存在的问题发掘更多新问题的嫌多。对于平常的监管模式应当进行创新，目前巡察监督在工作中运用了多种巡察的方式，例如交叉、延伸、专项巡察等，可以学习和借鉴。另外部分派驻机构当中，工作人员本身的力量不够雄厚，因此可以考虑引入联合作战的方式，完成日常监督检察工作。另外实践当中还存在着派驻时间长，监督时不好意思的状况，针对这种情况可以适用交叉监督的方式，更好地发现问题。另外部分派驻部门当中存在着监督干部对于本部门业务不熟练的情形，可以进行体验式监督，监督者实际操作有关业务，去探索该业务处理过程中可能出现的有关廉政的风险点。

3.加强派驻机构干部廉政监督

虽然廉政教育在我国历史悠久，并且有着丰富的教育资源，但是令人遗憾的是并没有在时代发展的背景下更新，没有达到预期的效果。就我国目前对于司法、行政以及财务等领域的监督机制而言，司法行政监督、审计和行政财务监督等，都可能是以事后和事前的综合监督两种方式进行为主，事前、事中监督的受关注程度较高，而过程监督的重视程度则较低。最近几年纪检机关已经不再仅仅以办案数量作为追求，而是更加关注源头治理，力求抓早，力求抓小。对于派驻机构而言，应当利用好其在预防工作当中的优势。X县纪检监察机关可以充分结合实际情况，加强驻驻单位的廉政学习宣传教育，督促驻驻单位通过采取灵活多样的方法和形式，针对所有驻驻单位的党员干部，强化其理想信念、宗旨观念、廉洁自律和警示性教育，促进其党员干部的廉洁从政。督促各派驻小组认真贯彻落实“四会一课”的廉政教育体系，扎实地开展了理想信念、党性和社会主义党风、道德品行与廉洁从政教育。加强驻在单位所有党员和公职人员廉洁从政及其道德操守的教育，可以充分利用学习、收听警告教育影像、开展廉政宣传教育等各种知识教育方法和手段，引导所有驻在单位的全体党员干部和公职人员尤其是领导班子干部筑牢了思想防线、强化舆论引导，积极地营造一种崇廉尚腐的氛围。

（二）派驻机构嵌入式监督结构整合

“派驻机构与派出机关、驻在部门、巡察机构之间具有较强的互动关系，嵌入式监督作为一种监督模式创新，它的有效实现，需要监督组织的合作共建。”这种合作共建是依托上下联结的授权监督、内外联动的协作监督、巡驻衔接的联合监督，要想派驻机关履职能力得到切实提升，必须从整体上对嵌入式监督模式进行结构再优化。

1.发挥派出机构后盾作用，实现上下联合

关于XXX常驻机构的权力和经费来源，根据党章第四十五条的规定:“XXX中央和地方纪律检查委员会应当向XXX纪律检查组派出同级的党和国家机关。他们的工作必须得到本机关XXX领导组织的支持。”同时，第十三条监督的法律要求，“监察机关和主管派出或派驻，应当依照授权和行政机关，监督公共官员依法监督提出建议，调查和公共官员依法处理。”根据XXX规章制度，驻地机构接受派驻机构的监督，对驻地机构负责，实行统一的的纵向管理和领导制度，按照制度的授权和干部监督管理的范围，依照规章制度行使职权。总之，权力来源具有权威性，财政保障具有独立性，这些都是监管工作能够有效开展的重要基础之所在。灵活采用派驻的方式，在授权部门和机构的责任履行运转过程中，纪检部门在工作中严格遵循相关制度，构建狗做联络的工作机制，编制工作报告及办法，更进一步地对授权部门展开业务指导以及监管的指引，最大限度地提高权力监督效率。

2.强化驻在部门协作能力，共同协作监督

派驻部门要做到“嵌入不干预、不越位”。派驻机构可以通过组织内部全员参加监督、密切交流配合服务监督等手段，与派驻机构及其内部纪检监察工作联络点形成了多重共振的效应。其一，全体人员参与其中。派驻机关应当运用好多种监督学习的手段，例如实地参加工作会议，进行调研活动、开展交流会亦或是查资料的方式，嵌入所有驻在机关核心技术业务权力运行一整个过程，对于全体驻在机关的核心业务进行把握，分析权力的边界之所在，加强对于其中主要对象的监督和管理，在事前处理好把关的问题，事中负责做好监督预警及事后考核结果的反馈，对驻地机关进行全程监控。第二，双向交流。嵌入式监管，一方面可以理解成监督权单向运转，另一方也可以理解成监督者以及被监督者之间的互动、交流。在参加权力腐败监督工作的整个环节中，他们都应该寻找存在的风险，尽快、及时地提供纪律检查与监督建议。对于全体派驻机关而言，需要主动地向所有派驻的管理部门及时地反映实际工作中的薄弱点和存在的风险问题，提升工作积极性，在事前就发布相关的线索信息，在事中接受来自全社会的监督，事后对于研究的成果展开分析。第三，推行合作性服务，为了使监督的职能更好地履行，监督的功能更好地发挥，优化监督的环境，完善监督的机制，除了可以监督驻地单位的核心业务和权力运作外，还可以向被监督主体提供专业的咨询和建议意见，提供多样化的监督服务，进行多元化的业务协助，这样一来监督者和被监督者之间将会达成良好的互动，逐步建立起互信互助的关系。

3.整合巡查巡视互补监督，立体监督格局

在传统的嵌入式监控体系实践中，由于监控的对象、被监控范围、以及被监控要求等因素不同，仅依靠单个监控机构进行监督执纪，在实际操作过程中容易形成资源零散、过程严重重复以及结果肤浅的局面。为解决这一实际操作难点，要做到两个方面。首先，派驻单位和驻在部门之间要实现联合监督，整合相应的监督信息以及监督资源，在监督执纪中实现联合监督、协作监督，最终达到共享监督信息。另一方面，要与巡察机构形成互补的联合监督，发挥二者各自的监督特长。要在实际监督问责执纪中发挥好派驻机构特有的“派”的权威和“驻”优势，作为“常驻不走”的监督工作组织，可以有效地满足全程监督、常态化监督工作的要求。因此，采用嵌入式联合监督，可以完善其监管网络，打造立体监督格局。

（三）派驻机构监督制度结构优化

信息时代要想提升派驻机构履职能力，必须规范工作程序。要实现这一目标，要充分利用现在的信息化手段，对派驻机构相关工作进行规制。这就需要对派驻机构制度结构性再优化。

1.派驻机构制度结构规范法规化

现下的纪检监察派驻机构改革可谓是一种新尝试，属于制度创新的范畴，因此没有现成的经验可参考，中央应当尽快颁布诸如《巡视工作条例》此类的条例，如此一来驻派监督工作将没有确定的法律依据可循。坚持中央领导固然重要，也不能脱离地方的实际，应当在实践中做好总结工作，颁布具有一定操作性的工作规范，提升机构法治化水平，促使干部履职法治化、权责法治化，如此一来，派驻监督工作也将更加具备严肃性。县级纪委和监管部门派驻的组织机关要依纪依法地履行其监督义务，以法规党纪为标尺。各个派驻部门都要熟练掌握所有驻在单位的业务内容、重大事项流程，找准容易出现或者是问题突然的时间和地点，梳理把脉，主动做到，强化风险预防。要进一步建立健全对派驻部门和机构中的重大问题情况线索和发现报告登记的管理制度，运用好“四种形态”头两种形态，不断完善对案件侦查与预防性教育相互促进和补充等工作体系。强化日常的监督，丰富了监督方式和手段，提升了监督效果和质量。

2.派驻机构制度结构管理体系化

就统一领导体制的角度来说，派出机关要领导派驻机构，还是依靠一些工作部门在日常工作过程中的联系和指导，特别是业务领域当中的指导，这些工作部门包括但不限于办公室、纪检部门、信访部门、组织部、案管部门等。谈到派驻人员精细化管理的问题，笔者认为以河南为代表的一些省级、市级监委、纪委的做法是值得借鉴。可以设置专门的机构来对派驻干部进行精细化管理，这一专门机构还可以为派驻机构未来的工作设置年度目标，强调工作的重点，并且针对工作开展的情况实施检查，在涉及具体事项时，还应当提供指导并且进行把关，一旦发现问题应当第一时间进行协调，尽可能节约多个部门之间进行协调工作所消耗的时间。在监察委成立之后，我国《监察法》当中对于办案的流程、相关调查措施的实施标准、流程以及办理案件的方式以及时限都进行了相关规定，作出了严格的约束。但是实践当中还是存在着部分派驻干部，并不熟悉本单位的业务，并且研究思考不深入，这就需要完善管理制度，针对派出机关当中的重要部门，例如信访、纪检等部门，应当严格遵循严谨、规范化的原则，为监督工作引入详细和可操作的规章制度和制度，形成完整的实质性法规和程序体系。

基于党规的设置《派驻纪检组管理条例》，纪检机构的组织内部管理者或或特别是其他党员成员的岗位人数、职务、编制、排名以及头衔等等，亦或特别是党员工作的权限与义务、履行职能的具体相应流程，或者特别是党员干部的工资、考评、晋升以及授予的任免等都需要进一步划分。明确了派出机构对派驻机构的管理路线以及派驻驻在单位的部门在工作中所需要确保的保障范围和保障内容，派驻单位根据机构的指令开展工作并且向机构对口单位的部门定期汇报工作的进展。我们应当针对派驻机构的监督问题搭建一个相应的配套体系，保障在工作实践中监督权力能够得到切实落实，同时还要明确派驻机构的监督的内容和监督的手段，对派驻机构的案件查办的权限和以及查办的流程要做出明确具体的规划，可以用制度的手段提供保障，使派驻机构的履职更加高效。

（四）派驻机构内源性功能调适

1.建立派驻内部激励机制

绩效考核评估是现代XX治理体系的重要组成部分，可以在一定程度上反映一个单位的职能配置是否已经达到最优，组织的目标是否已经达成。为了提高派驻机构的履职效果，就必须重视绩效考核工作，并且不断累积该项工作的经验。不同的驻在部门有不同的职能，在业务量上也有所区别，因此在绩效考核时可以设计两套不同的指标，也可以运用同一种指标，但是考核时分梯队进行。在年初时考核部门就应当公开考核的指标，使得驻派单位可以根据该指标进行谋划，也使其有一个合理预期。考核形式一般来说都是综合考核，一方面需要进行日常考核，一方面需要进行年度考核。一方面需要采用定性考核的方式，一方面需要采用定量考核的方式。一方面需要对整个派驻机构的绩效进行考核，另一方面需要对干部个人的绩效进行考核。绩效考核事宜应当由县纪委的职能部门完成，并且考核应当形成台账。另外，培训双向评分制度也必须建立。培训机构固然要对派驻机构进行考核，而相反地，派驻机构也应当对培训机构进行考核，考核的要素包括服务态度、工作作风以及工作完成情况等，形成相互监督的良好氛围。虽然我国派驻部门目前还没有基本形成兼具完整性以及合理性的考核制度，但是以职能定位为基础，集合社会公众所关注的案件查办数据，还是可以进行一定的探索。在合理的范围内提升派驻干部的薪酬待遇，一方面可以彰显工作的权威性，另一方面有助于引入更多更加优秀的人才。上级机关应当适当提升派驻机构当中领导享有的职级待遇，尽可能提升配置，将其级别提升到和驻在部门负责人相一致的程度，这样以来必然会增加派驻机构工作人员的工作积极性。提升干部的薪资水平以及享有的待遇，将会使派驻干部对于其所从事的职业产生荣誉感、使命感，另外这样也可以鼓励更多的优秀人才加入其中，从事派驻监督工作，在基层尤其是这样。

派驻干部通常情况的工作地就是驻在部门，因此和纪检监察领导之间难免会产生距离感，这样一来派驻干部内心也会产生或多或少的落差。上级纪委在考虑人才选拔、职务晋升问题时应当尽可能平衡对机关干部、派驻干部之间的考量，尽量做到协同考虑，系统内的交流固然重要，系统外交流也不可忽视。在内部，应当让派驻干部以及机关干部之间多开展交流活动，这样一来派驻干部可以在不同驻在部门间进行流动，此为横向流动。倘若驻派干部长时间驻在同一部门，可能会逐渐成为“老熟人”没这对于监督工作来说并没有益处。另外系统外交流的重要性也是不可否认的，倘若驻派干部在思想政治以及综合能力上确实过硬，也应当获得在系统外岗位工作的机会，这样一来，这些干部的优良纪律作风才能影响更多的人，甚至会影响一个行业，发挥示范作用。

2.提升人员选任制度标准

倘若某岗位设置了较低的准入门槛，工作人员在没有竞争的情况下进入到岗位，工作人员事实上不容易生成敬畏感，也不容易产生职业荣耀感。倘若相反地，用人单位规定了相对严格的准入门槛，只有在通过层层选拔之后才能进入岗位，那么对于工作者而言，将会更加珍视该项工作。派驻监督相较于其他岗位而言具备一定特殊性，从事该工作的干部应当具备较强的专业素养以及综合能力，并且性格上对于抗压性、斗争性具有一定要求，因此对于派驻干部的选任也会提出更加严苛的要求。县级党委在对派驻干部进行选任时应当严格按照《中央纪委派驻纪检小组组长、副小组长的提名和考察办法(正在试行)》当中制定的标准以及程序来操作。最终派驻干部不论是通过选调的方式选任亦或是遴选的方式选任，都应当秉持着五湖四海的原则，在政治上应当保持清白，并且具有较强的和岗位相匹配的能力素质，与此同时，对于法律、经济、财务等多领域的知识需要有一定的熟悉程度，在组建干部队伍时应当注意干部的年龄比例，老干部具有较多工作经验，而年轻干部具有较强的创作力，且富有工作积极性，只有优化干部队伍的年龄结构才能避免队伍老龄化的问题，不让派驻机构成为老干部的养老岗位，唯有如此才能保障干部提升自身的水平以及能力，符合目前我们对于派驻监督工作所提出的高要求、严标准。

3.加强人员专业能力培训

针对内容以及特征各不相同的工作，纪检小组的培训要求也应当对应地有所区别，众口难调是一定的，因此我们应当针对培训的形式以及内容作出调整，适当转移侧重点。纪委组织在进行培训时，培训的主要内容应当还是纪检、监查业务，培训时应当尽可能采用集训的模式，争取做到全员覆盖。大多数派驻干部都反映了相同问题，即其对于所驻单位本身以及单位的业务情况了解程度不够，因此监督时出现了外行监督内行的尴尬情况，无法正确把握监督的切入点。首先，我们应当鼓励派驻单位的干部投身到业务培训当中去，这是之后开展精准监督必不可少的基础。另一方面，我们也应当鼓励这些干部通过自学的方式来提升自己的水平和能力，使得派驻干部更快地熟悉自己所在部门的工作流程，并且对于自己单位的人事、资源、财务状况有一定的了解。倘若派驻干部参加了学历提升考试亦或是司法考试，应当给予其一定的经济补助，还可以通过放假的方式表示支持，另外单位还应当组织业务能力的比赛。最后，单位也不能忽视派驻干部的健康状况，既包括生理层面，也包括心理层面，应当适时提供心理咨询的相关服务，以提升其自我调节能力。

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三、外文文献

[1]SAM Choon-Yin. Singapore’s Experience in Curbing Corruption and the Growth of the Underground Economy. Journal of Social Issues in Southeast Asia. VoL.20， No. 1， April 2005， p. 57.

[2]Pa trick Meagher. Anti-coiruption Agencies:Rhetoric Versus Reality. The Journal of Policy Reform. Vol. & No. 1， March 2005， p. 74.

[3]Roman David. Transitions to Clean Government: Amnesty as an Anticorruption Measure. Austialian Journal of Political Science. Vol. 45， No. 3， September 2010， p. 398.

附录A访谈提纲

一、确定访谈对象

X县纪委领导2人；X县以及乡镇纪委相关工作人员：15人。

二、访谈内容

1、X县纪委领导：

（1）您对X县目前派驻机构改革如何评价，改革整合对你们现阶段规划工作的开展有什么实际的影响？

（2）您之前是否了解过我国其他市县地区的派驻机构改革的实践案例，对他们工作有什么看法？

（3）在您看来，派驻机构改革后之后，相比之前是否更好开展工作？

（4）您认为当前县纪委部门派驻机构工作还存在哪些问题？其配套机制是否到位？

2、X县纪委相关工作人员：

（1）您怎么看待派驻机构与驻在部门之间的工作关系？会不会出现矛盾？一般都会怎么办？

（2）您认为派驻机构的全覆盖有没有切实发挥派驻监督的优势？在实际工作中是否存在一定压力？您认为还存在哪些问题？

（3）您是怎么考虑县级派驻机构改革工作的，派驻机构改革后的工作是否达到你们的预期？

（4）您对县级派驻机构改革后纪检监察监督工作有什么期待？

县级纪检监察派驻机构履职问题研究——以河南省X县为例

价格 ¥9.90 发布时间 2023年5月16日

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