公共卫生危机视域的基层治理问题探析

摘要

基层治理是我国国家治理的重要组成部分，基层治理能力现代化建设是夯实国家治理体系和治理能力现代化的重要支柱。此次公共卫生危机的发生是对国家治理体系和治理能力的严峻考验，在抗击疫情的大考中，我国在取得了许多重要成就的同时，也暴露出了基层治理存在的许多不可忽视的问题，如治理制度体系不完善、治理主体结构存在失衡状态、治理能力发挥有待提升、治理理念和责任意识较为落后等。因此需要通过建设完善制度体系、动员多主体协同治理、提升危机应急能力、建立健全预警机制、加强信息化治理建设等措施更好地解决公共卫生危机，提升基层XX的社会治理水平，更好地促进我国国家治理体系和治理能力现代化发展。

关键词：公共卫生危机；基层治理；新冠肺炎疫情；应急机制

2019年底，新冠肺炎疫情爆发，随即席卷了世界。这场突如其来的新冠肺炎疫情是近百年来影响最广的一次公共卫生事件，强烈地冲击了整个社会的健康稳定发展，直接考验着我国基层XX的治理能力和治理水平。追溯历史，2003年爆发的非典作为我国第一次全国性的重大公共卫生危机，是对我国XX应对突发公共卫生事件的应急管理能力的大考验。2003年，为了对突发公共卫生事件造成的危害进行有效地预防和及时地控制，保护我国民众的生命健康和财产安全，最大程度地维护社会秩序的安全稳定，xx出台了《突发公共卫生事件应急条例》，并在之后的许多年不断发展完善。十九大以来，xx不断完善我国社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，加强国家应急管理体系和能力建设。这些年以来，在应对公共卫生危机方面，我国基层治理能力处于不断进步和提高之中，但在真正实践中仍存在着许多不足之处，基层XX是我国最基层的XXX组织，在应对疫情的过程中暴露出了治理制度体系不完善、治理主体结构存在失衡状态、治理能力发挥有待提升、治理理念和责任意识较为落后等许多问题，这也意味着基层治理能力仍需要不断地完善和提升。

一、公共卫生危机及基层治理的涵义

　　（一）公共卫生危机

危机是指相对于特定主体而言在特定时空条件下客观存在的、可能导向重大负面价值而必须加以认知并作出抉择的特定阶段。卫生是维护生命或保护身体的行为，包括预防和治疗疾病、维护和增进健康所采取的一切措施。X城乡卫生行政人员委员会认为“公共卫生是通过评价、政策发展和保障措施来预防疾病、延长人寿命和促进人的身心健康的一门科学和艺术。”高鹏程认为“公共卫生危机是指从社会层面而言社会成员以及相应的社会机制不能有效防止普遍性人身健康危机的发生。”在此基础上，笔者认为公共卫生危机包含所有影响社会公共健康的事件，如重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大中毒和放射性损伤等，它具有不可预见性、多发性、多样性、复杂性、紧迫性和危害性等特征。

　（二）基层治理

治理是持续且动态的管理公共事务的过程，基层与群众有着最直接的联系。“从西方治理实践发展来看，基层治理是现代社会多层治理结构体系中的重要组成部分。它是以当代治理理念和理论为基础，将治理思想贯穿于基层政治与行政改革和地方公共事务管理模式再造的发展过程。”基层治理是指在我国城市街居、农村乡镇及村构成的管理层级中，党、XX、辖区单位、社会组织及社区居民，围绕本地域内的公共事务与公共服务，通过民主协商、共建共治的方式实现公共利益的政治过程。笔者认为，基层治理是社会治理的基础，它直接面对广大人民群众，在整个国家治理体系中扮演着十分重要的角色，涉及问题十分广泛。基层治理的有效性在一定程度上决定着我国经济社会的持续发展和繁荣稳定，国家治理现代化离不开基层治理现代化。

　　二、公共卫生危机视域下基层治理面临的困境

　　（一）治理制度体系不完善

良好的制度体系是疫情防控中基层治理工作的重要保障。制度本身存在体系碎片化，应急机制不完善的问题。首先，应急机制有待完善。有些基层XX在应对公共卫生危机时缺乏秩序，应急预案形式化、专业性和科学性欠缺，防控过程中往往会出现应急反应迟缓、决策滞后、组织不及时等问题。其次，组织结构碎片化。有的地方在疫情信息排查的过程中，由于多个部门功能杂糅、权责不清晰、沟通渠道不畅通，导致协作形式化、防疫物资浪费以及相互推诿的不良现象。最后，信任机制不稳定。一是有些基层XX对自己的性质、权力和责任缺乏清晰的认知和管理，导致自身树立不起权威，如在调配物资和防疫登记上的低效便影响了群众参与防疫的热情。二是我国基层的常住人口基数大，但基层干部配备少。信息排查、人员管控、社区消杀等无一不需要基层工作者的真正参与，给他们带来了很大的工作压力，造成了行政工作能力不足和危机威胁性之间的矛盾，进一步激化了基层XX信任的负面效应。因此，不完善的制度体系成为了基层治理体系发展的瓶颈所在，给应对公共卫生危机带来了阻碍。

　（二）治理主体结构存在失衡状态

XX、市场、社会组织和人民群众等主体都在社会的不同领域发挥着治理的关键作用，通过防疫工作的开展可以看出我国协同治理目前并不完善，治理主体结构存在失衡状态。一方面，社区仍然处于行政主导的治理结构之下，在我国治理体系中扮演着执行角色，治理内容、治理方法和治理资源等大多来自于上级XX的安排，也承担了主要的公共安全责任。另一方面，其他主体参与治理的低效性和弱主动性问题比较突出。XX长期被视为危机治理的唯一主体，在应对公共卫生危机时缺乏有效的协调和社会动员，基层XX的一元化管理模式造成治理主体之间出现障碍和壁垒，也导致了危机治理的活力不足。XX、市场、社会组织、人民群众等主体之间缺乏有效的协调和相互配合，出现了联动失调现象。向多元交互共治转变，实现相对的、互动的、合作的主体性发挥，对我国社会而言依旧任重道远。

　（三）治理能力发挥有待提升

治理能力是疫情防控的关键。首先，在组织治理能力上，疫情防控涉及资源调配、信息传递、生活运行、维护稳定等多项工作，公共卫生危机发生时，社区和农村由于基层工作人员少、组织能力弱、承担职能多、工作压力大等，不能够很好的处理应急情况下的突发要求，力量较为薄弱。其次，在信息治理能力上，一是沟通较差，有些社区的网格化平台、智慧社区平台等缺乏协调配合与动态交流，数据信息共享能力比较薄弱，存在信息治理碎片化问题，造成各职能部门之间出现了信息壁垒。二是监测不足，监测本地疫情状况、追踪感染风险源、流调个人行动轨迹、隔离密切接触者等工作繁重而复杂，基层XX许多干部缺乏信息监测的经验，对于监测治理的手段并不是十分熟悉。最后，在依法治理能力上，法治化是有效推进基层治理的重要依托。有些社区和村庄没有做到依法行政，在防疫期间违法断路、断桥，暴力执法、野蛮执法等时有发生，增加了社会的不稳定因素。因此，治理能力的多方面提升仍是我国应对公共卫生危机的重要挑战。

　（四）治理理念和责任意识较为落后

此次疫情防控展现出了部分基层XX和人民群众仍有着治理理念和责任意识上的偏差。首先，基层XX整体性治理思维较弱。在防疫期间不能做到有效协调各个主体和各种手段，治理思维的片面化导向比较严重。其次，基层干部治理理念比较落后。一是有些基层干部缺乏为人民服务的意识，不能设身处地的为民众考虑，存在较为严重的政绩导向色彩。二是基层干部缺乏主动学习和与时俱进的能力。许多基层干部的预警防控意识不足，在疫情爆发之初，他们对公共卫生危机的概念、特点、防控手段等都不甚了解，导致统筹与行动滞后。三是部分基层干部不担当不作为。如在今年疫情反扑过程中，上海市青浦区某居委会主任不服从组织安排，落实防疫措施不认真，导致社区防疫工作出现明显疏漏。最后，公众很少主动承担公共责任。一是部分民众缺乏集体意识，抱有侥幸心理，隐瞒自己行程史、不配合防疫登记的情况时有发生。二是部分公众的防疫积极性低，害怕被牵连感染，很难动员参加志愿服务。强化基层治理中各主体的治理理念和责任意识是增强公共卫生危机治理成效的重要路径，仍需我国XX付出很大努力。

　三、公共卫生危机视域下基层治理困境的原因分析

　　（一）治理保障较为薄弱

在国家行政系统中，基层XX处于末梢位置，其掌握的资源、权力和技术都比较薄弱。首先，在资源保障上，一是资金不稳定。很多社区和农村缺乏多元的资金投入和应急基金的准备，导致发生突发事件时缺乏有力的财政资源支持，从而使得基层工作人员措手不及。二是防疫物资的供给不足。抗疫初期口罩、护目镜等基础防控物资供应紧缺，农村由于购买渠道单一，村民尤其是老年人很难买到所需物资。其次，在权力保障上，基层有责无权，位卑事众。基层主要听从上级XX的安排，专注于执行任务，权力自主性较差。加上基层承担的行政事务繁多，工作负担变重，形式主义增多，很难抽出大量时间和精力服务群众。最后，在技术保障上，信息治理没有完全下沉基层。一是基层现有的网络数字化基础较弱，进行智能化治理的能力欠缺，同时基础XX内各个部门的信息交流和相关反馈存在着瓶颈，科技支撑能力有限。二是缺少专业技术人才。基层经济条件较差，对专业人才的培养和激励体系欠缺，因此很难吸引专业人才的投入。

（二）XX职能转变不到位

基层有些地区没有改变传统的治理理念和治理模式，导致XX职能转变不到位。首先，基层XX的治理观念落后，包揽了社区或乡镇疫情防控中的大部分任务，导致其他主体参与治理的程度较低，发挥作用不够充分。其次，有些基层干部能力与职位不匹配。一是他们没有良好的业绩，处理工作时没有思路，无法适应防控时突然出现的纷繁复杂的任务，在心理上产生了恐慌情绪，导致工作无从下手。二是对基层干部的培训不足。党内教育、理论学习、技术培训的缺乏和学习形式的单一，使得基层干部的能力总是处于被动应对问题阶段，而不能主动作为。最后，基层干部从事工作的积极主动性不足，对基层干部的激励政策不够完善。基层治理工作繁重，晋升机制和激励政策上的缺失和不足打击着基层干部的工作积极性和主动性。许多干部得过且过，存在懒惰思想，对于主体责任的认知不深刻，缺乏责任履行的自觉性和主动性，大大拖延了防控工作的进度。

　（三）对危机治理的重视不够

首先，在XX方面，许多基础XX没有常设的应急组织结构、危机治理的专业人员和及时更新的应急预案。基层XX缺少可操作和比较灵活的工作安排，存在被动和机械的状态，习惯于按常规流程应付诸如统计上报信息之类的基础工作，难以有效衔接上级XX的积极动员。其次，在民众方面，部分民众对于疫情防控的重视程度低，缺乏自我管理意识。农村特别是偏远农村地区与外界交流的途径单一，获取疫情信息的途径方式少，加上传统观念的影响，个别村民不愿意遵从防疫要求，不能深刻的认识到疫情防控的严峻性和重要性。最后，在社会组织方面，参与危机治理的能力较低。一是基础XX对社会组织不够信任，有些人为设置的政策障碍在加大社会组织的参与治理的成本的同时，也造成了XX力量和社会力量的难以融合。二是有的社会组织没有预先设立参与如疫情防控等危机救援的系统性机制，缺乏在危机状态下与XX以及其他社会组织协同合作的实践经验，导致应急能力不足。

　四、基层提升公共卫生危机事件治理能力的对策

　　（一）建设完善制度体系

要以制度建设为核心，消除传统垂直式治理模式下的体制分散、模式封闭、技术传统的弊端。首先，要推进应急管理机制改革。一是要建立专门的应急治理机构，对突发公共卫生事件进行统一领导和负责，避免职能交织和杂糅，促进农村危机治理系统化、体系化发展。二是要建立健全应急物资和信息储备机制。在平常注意多储存口罩、防护服、体温计、消毒液等应急基本物资，做好本社区或本村人口基数及相关情况的统计。其次，要落实责任机制，倒逼管理提升。一是要科学定位基层干部在危机治理中的角色，明确和具体规定他们的工作和职责范围，同时要注意避免向基层摊派责任范围外的行政事务，促进干部工作的规范化和制度化开展。二是要突破传统的分层级汇报下渠道的单一性，进行直面问题的参与式管理，实现基层管理者与群众的良性互动，从而将基层治理的经验转化为更高的治理效能。最后，要完善监管机制。加强对基层人员、基础设施、信息数据、物质资源等的有效监管，避免以权谋私、瞒报信息、散播谣言等不良行为的出现，确保基层治理的安全稳定发展。

　（二）动员多主体协同治理

基层XX要搭建多主体参与协作的平台，推动治理主体从一元向多元延伸，支持、引导、规范其他主体共同参与危机应对。首先，要发挥XX主导作用。加强服务意识、治理意识，积极动员企事业单位、社会组织、人民群众、媒体等重要力量，开放和拓展多主体参与基层治理的各类渠道和机制。其次，要吸引社会组织。基层XX要明确协同的手段与方式，努力吸引社会组织参与到基层治理中来。要授予社会组织一定的应急响应权力，为融合社会组织参与基层治理进行途径畅通和行为规范，同时也要对社会组织做好监督和制约，发挥社会组织在传播有效信息、协助病患救援、弥补XX资源缺乏的纽带作用。最后，要动员群众力量。基层XX要积极引导民众参与到全民抗疫中去，鼓励民众通过参与社区事务提升自身参与感和归属感，如动员民众建言献策、监督XX行为、担任社区抗疫志愿者等，让广大人民群众认识并重视自己的基层治理主体地位。基层XX要合理引导动员多元力量合作，形成XX主导、多方参与、协同合作的基层治理格局，有效解决公共卫生危机。

（三）提升危机应急能力

首先，就基层XX而言，要积极建设应急队伍和宣传应急管理文化。一是要组织素质较高且有较好工作能力的基层工作人员、社区居民建立一支长久的专业队伍，邀请在公共卫生危机治理领域的专家深入基层开展针对性的知识讲座和技术培训，并提供比较稳定的技术资金支持。二是积极进行应急管理文化宣传。通过开展安全知识竞赛和讲座、建立应急安全教育体验场馆进行应急预案演练等方式来提升民众的应急意识。其次，就基层干部而言，一是要主动学习危机治理知识和应对公共卫生事件的先进经验，并定时进行总结和自我反思。二是要强化干部自身的危机意识和责任意识，真正做到为人民服务，努力承担起在风险防范、组织动员、疏导舆情、信息传达等方面的职责。最后，就公众而言，要强化应对公共卫生危机的意识和技能。在平时加强应急知识学习，储备应急防控的必需物资，掌握应急防疫的相关注意事项，更大程度地提升保护自己和他人健康安全的能力。

　（四）建立健全预警机制

公共卫生危机的预警是基层危机治理的重要环节，XX要健全公共卫生危机预警机制，最大限度降低公共卫生危机所造成的损失和危害，努力将危机掌握在可控范围之内。首先，要建立信息预警机制。要解决危机，首先要做好预防，尤其是针对突发公共卫生事件，基层XX要建立健全公共卫生危机预防机制和基础信息收集体系，制定可行高效的预警计划和应急方案，建立明确且有针对性的危机治理指标体系，完善多个方面的评价指标。其次，要健全医疗卫生服务体系，通过设置市、区、街道、社区为主的四级应急机制或者县、乡、村为主的三级应急机制，分别形成应对公共卫生危机的指挥中心、前沿阵地和基础单元，促进各级协调合作与应急联动，实现应对突发公共卫生事件的行动高效和高标准完成。三是要完善相关的法律法规，为基层应对公共卫生危机提供法律准绳。要对预警机制的建立和完善给予制度化的详细规定和法律保障，使相关措施的落实有法可依。同时要规范应对公共卫生危机过程中各级主体的行为，加强对公共卫生危机的预警和防范。

　（五）加强信息化治理建设

信息化是国家治理现代化的显著标志，党的十九大也强调在开展工作时要多多利用信息化手段和互联网技术。首先，要建立综合数据信息平台。通过建立数据共享机制，开展统一协调与管理，以消除基层治理各主体之间的信息壁垒，提升采集、处理和发布信息的工作效率，系统掌握疫情防控动态情况，实现数据联动和同频共振。其次，要不断创新数字化防疫新形式。新一代信息技术的集群式发展，正在对公共治理和服务产生革命性的影响和变革。通信行程卡和各地健康码的应用就降低了信息瞒报的风险性。要坚持信息化建设和现实具体场景的结合，通过大数据、云计算、人工智能、区块链等新兴技术的有效运用，更好的支撑病毒溯源、轨迹排查、资源调配、实时更新确诊病例等方面的工作。最后，要实现线上线下的有机协调。通过探寻治理和服务的线上线下衔接形式方法，利用技术手段与制度创新，在实行线上会议、微信传达等方法的同时，要多关注和民众的双向信息互动以及民众对疫情的认知和心理变化，提升线上线下治理能力。

　结论

公共卫生危机视域下的基层治理是我国国家治理相对薄弱的环节，新冠肺炎疫情是一起史无前例的突发公共卫生事件，其危害之大、涉及范围之广，是摆在我国基层治理面前的一个重要难题。本文通过对公共卫生危机和基层治理的理论分析，结合我国基层社区和农村的防疫工作实际，分析了基层XX在公共卫生危机治理时所面临的困境，并从建设完善制度体系、动员多主体协同治理、提升危机应急能力、建立健全预警机制、加强信息化治理建设等方面提出了比较可行的对策建议。但由于个人的知识水平不足和能力有限，在理论研究和实践探索上还存在着一定的局限性，论文中发现的问题还有待深入探讨，提出的部分建议也有待实践的检验。在以后的学习和研究中，我会继续坚持关注公共卫生危机视域的基层治理这一主题，更加积极的探索研究我国基层应对公共卫生危机的更加科学有效的治理对策，为保障人民群众的生命安全和身体健康、促进社会的稳定发展贡献自己的一份力量。

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　致谢

“所有的经历都是人生最好的礼物。”

时间会回答成长，成长会回答梦想。寒来暑往，不知不觉间我在黑龙江大学已度过了四载春秋，我也越来越坚信来到北国冰城读书是冥冥之中最好的安排。

饮水思其源，学成念吾师。首先要感谢我的论文指导老师。四年以来，思然老师见证了我的成长和蜕变。自入学以来，参加的大创项目、挑战杯比赛、毕业论文都得益于老师的悉心指导，老师不仅是我学术道路上的启蒙者，更是我人生道路上的引路人。其次要感谢老师，在我迷茫之时老师总能热心的帮助我，教我做人做事的方法，非常感谢老师在专业学习和保研过程中对我的指导和帮助，学生铭记于心。有师如此，庆幸之至；承蒙师恩，永生不忘。

焉得谖草，言树之背。感谢我的父母二十多年以来对我的培养和教育，是你们的默默付出和无私奉献让我成长为了如今的模样。我永远都记得高考那年冬天我们经历的黑暗，但所幸难熬的日子都已经过去。感谢你们教会了我坚强、善良和正直这些美好的品格，我知道唯有越来越优秀才是对你们最好的报答，你们的爱是我在前进路上最强大的动力。我一直都觉得我有着世界上最好的爸爸妈妈，愿日后我能成为你们的骄傲，不负你们一生所期。希望你们一直健康，我会永远陪在你们身边。

新知易结，旧知难见。感谢我的室友一直以来的陪伴，从初见到分别，时光悄然流逝。我们一起在图书馆并肩作战，一起在寝室互诉衷肠，一帧帧情景在眼前掠过，我知道再也回不去了。感谢温暖善良的你们，陪我度过了人生中最美好的四年。“因为你很好，所以你遇见的人都很好”，这曾是你们对我说过的话，我想说你们也是。你们是世界上最可爱的女孩，值得这世间最好的爱。聚是一团火，散是满天星，希望我们各自努力，都能在自己的未来熠熠闪光。愿你们一生平安顺遂，期待我们日后的相见。

漫漫求学路，悠悠岁月稠。虽一路艰难，但我从未辜负并将永远相信自己。愿永远保持赤诚热爱之心，去追逐更为明亮的未来。

山水有来路，早晚复相逢。愿大家岁岁如意，永远怀有年少的恣意与梦想。

学府路74号，我们未来再见！