农村公共产品供给效率提升问题研究

摘要

农业基本经营单位和核算单位的变化带来了农村公共分配秩序和分配关系的变革，并进而要求对农村公共产品的供给机制做出相应的调整。然而，由于家庭经营的制度变迁发生在我国社会产生重大转折的历史时期，既缺乏系统的理论准备和制度设计，也不是自上而下有组织、有计划地实施的，这就决定了制度本身的不完善和发展变迁的长期性：家庭经营自下而上的诱致性制度变迁并未能给诸如农业基础设施、农业技术推广以及农村公益事业等公共产品的供给提供有效的制度安排，现行“乡政村治”模式下农村公共产品供给机制仍然只是人民公社时期供给机制的继承。

　关键词：农村；公共产品；供给效率

　　一、引言

农村公共产品指满足农村社会的公共消费需求与生产消费需求的产品或服务，它具有一般公共产品的基本特点，即非排他性、非竞争性和不可分割性。中国自古以来就有乡民自治的传统，以皇权为代表的中央XX对于乡镇一级的管辖基本处于有心无力的状态，宗族与乡绅一直是维系基层稳定的重要力量。建国以后这一模式随着土地革命以及XX基层力量的加强被打破，合作社以及演变的大队公社成为了XX力量的代表，在公社主导下，农村爆发出了前所未有的力量，虽然此时国家对于农村公共产品的投入不多，但是农村依靠自发筹备的资金和组织的劳动力，在道路建设、水利工程等基础设施方面依旧取得了较大的建设成就。改革开放以后，农村改革为家庭联产承包责任制，土地分包到户，农民的力量开始变得分散。而随着城市化的进一步发展，农村城市的规模差距进一步的拉大。在改革农业税后，农村的财政与职权进一步的分离，农村基层组织的力量始终不足，对于农村公共产品的供给也就处于弱势地位。一般来说公共产品供给可以从数量与质量两方面来进行研究，目前国内外学者对于供给现状研究与供给效率影响因素分析研究中，较多的强调增加供给或是归咎于体制问题。各方面对于XX加大财政投入和供给期待不断增加，但是公共资源是相对有限的，而且XX资源配置效率原本就相对低于市场配置资源效率。所以本文将重心放在效率研究上，宏观视野下类似于国家推行的精准扶贫政策，在投入不变或投入有限的情况下，结合各地实际情况具体问题具体分析，做到效率最大化，充分发挥供给的作用。

　二、农村公共产品的定义、分类及其特点

　　（一）农村公共产品的定义、分类

由于国家传统历史及现代城乡二元制发展模式的影响，我国同很多发展中国家一样农村问题是比较严重的，与发达国家相比，我国城乡差距较大，发达国家的农村发展往往是不落后于城市的，因此对于我国的农村公共产品供给研究是要与城市公共产品研究区分开的。

农村公共产品指提供给农村居住人口享有、消费的各种物品与服务，根据供给作用方向，我们可以将农村公共产品分成生产性和消费性的两类。

农村生产性公共产品主要指和农业生产相关联的公共产品与公共服务，包括①公共工程：农业基本建设投资项目。如河流清淤，引水灌溉、水患防治等水利工程以及农业基地现代化；②农业科学研究：农产品加工、农产品选种、防治病虫害、农业生产技术；③农村道路和电力，包括现今互联网技术普及下的相关基建设施。

农村消费性公共产品主要指与农民消费以及满足农民精神物质需求相关联的公共产品与公共服务。包括①生活性基础设施：饮水安全、电力情况、能源供应、农村道路、厕所改造等；②发展型公共产品，具有公益性或者半公益性的公共服务，如农村义务教育、农村医疗与卫生、农村社会保障、农村文化与体育设施；③社会治理：主要由XX相关部门提供，保障农民政策的生产与生活需要。如基层XX关于农村管理的市政服务，关于农业农村的相关政策与法律规范。

　（二）农村公共产品供给的特点

不同于城市公共产品供给，农村公共产品供给有以下特点：①分散性。由于耕地等自然资源以及地形因素影响，农村人口分布较为分散，因此农村公共产品供给时往往会因为小需求进行大投入，往往会造成投入的效率过低。②数量较少。近些年我们将改革的重心放在了城市建设，资源投入像城镇集中，对于农村急需的相应公共产品的供给有所忽视。③需求量较大。国家还存在着较多的农业人口，广大农村地区在经济社会发展中还是占据了较大的比重，他们对于农村公共产品数量的需求还是比较大的。同时随着生活水平的提供，农民对于美好生活的向往与精神文明的追求，要求部分公共产品与服务领域的供给质量的不断提高。④主体的多样性。一般来说，中央-省-市是农村公共产品供给的主体，县-乡是重要的补充以及供给过程中是实施主体，同时私人投入和社会组织投入，也是农村公共产品供给的有益补充。

三、农村公共产品供给效率存在的问题

　　（一）农村缺乏投资且人才匮乏

除了各级XX以外，与农村事业有关的非盈利组织、乡镇企业、农村专业合作社、村民自治委员会等也可以作为供给的主体。在经济较发达的地区，农村经济发展较快，乡镇企业与非盈利组织发展较好，资金和人才更为充足，在农村公共产品供给中能起到较大作用。而在安化县这样发展较为落后的地区，乡镇企业与非盈利组织发展缓慢，不足以在农村公共产品供给中发挥作用。而市场经济模式下，追逐利润是商业活动的根本利益，对于农村公共产品供给这种资金回收较慢、盈利周期较长的投资而言，很少有企业会在农村进行投资。

农村在实行家庭联产承包责任制改革后，农村集体组织的力量受到了很大打击，自负盈亏的生产模式下，农业生产逐渐偏向于小农经济的个体农业。随着城市发展，农村劳动力处于单向流失状态，农业税取消后，乡镇资金来源主要依靠财政拨款，没有了稳定、持续的资金来源。相对于计划经济时代农村集体组织修建的相当多的大型水利工程和公路等工程，人才与资金的匮乏使得农村集体组织的能够承担的责任与地位相较于之前下降了许多，如今的农村基础设施建设与公共产品供给只能让渡于其他组织。由于农村大量劳动人口的转移，优秀人才往城镇流动，在安化县的农村发展中，留守的农村人口大多存在素养不高的情况，自治组织和专业组织的设置缺少相关人才，所起到的作用很小。农民普遍经济基础较差，自身力量薄弱，而且具有分散性，无力表达自身的诉求。

（二）XX供给职能错位

当XX作为资源配置的决定性因素时，效率并不是XX工作的出发点。改革开放以来，经济增长是XX工作重心，我国XX实际上作为经济建设型XX，农村公共产品供给在实际工作中的优先度不高。而XX管理本来存在的问题，会放大对于效率的影响。考核机制没有量化、行政审批过于繁杂，XX工作人员在处理公共产品供给时难免存在人浮于事、效率低下等问题，工作的出发点更强调及时的政绩与形象，容易在资金使用上偏向于更能带来直接经济效益、突出XX形象作用的工程。这种供给模式使得农村公共产品利用低效率，目前XX职能错位的核心问题就是管理型XX的性质还是大于服务型XX。基层XX工作人员日常工作中，“官本位”思想仍然存在着一定的市场，存在脱离普通群众的情况。与农民日常接触交流时，下意识的会有一些傲慢、瞧不起的想法，自然也不会去尊重、了解农民真实的需求。XX权力来源属于公民让渡，但是XX却没有为公民的生存和发展提供满足其需要的公共产品。

（三）农村行政管理制度的不合理

中国传统封建社会中，一直奉行皇权不下乡的理念，国家管理的触角很少真正深入到农村基层。乡村权力由宗老、士绅把持，时至今日，广大农村地区还受到这种观念的影响，发现问题时不第一时间寻求XX帮助，反而按照自己的“土办法”解决，如早些年村与村之间因为争水争地引发的大规模械斗等。同时XX拥有多个管理层级，每个管理层级都涉及到文化、教育、医疗、社会保障等多个公共产品的供给，难免会造成XX权责划分不明晰。像最接近农民实际需要的乡镇XX和农村基层组织与供给提供主体省市级XX的脱节，会造成供给中互相推诿，或者更多从自身利益出发的情况，因此造成农村公共产品供给效率的下降。

农民是农村公共产品供给的主体，但是在实际供给过程中，农民由于自身力量的分散性，没有形成能够代表农民利益的社团或者组织。农村公共产品一般采取XX主导的“从上至下的”供给模式，供给提供的主体在制定供给计划时，公共产品的数量与种类、供给模式与渠道，依赖于基层XX对于政绩、更高层级的考核标准的考量。在这种情况下，由于公共产品供给监督评价体系的对于考核标准与指标的量化，XX更倾向于见效较快，效果更明显，在数据层面能体现增长的“硬”公共产品，类似于重点路段的柏油路改造、厕所改造这种一次性投入，能体现明显数据增长的公共产品。而对于乡风文明建设、农业发展规划计划与信息技术支持、社会保障相应制度的完善与质量的提高等投资具有长期性、建设成果见效慢的“软”公共产品，往往会出现供给无力的情况。实际供给过程中，对于农民生活急需的，如农业生产指导、就业指导、失业保障等涉及农民收入保障的公共产品供给供给较少，对于精神文明建设与高雅情趣培养方面的文化产品较少。

　（四）农村公共产品供给缺少监督机制

农村供给的提供主体与受益主体是处于分离状态的，作为提供主体的XX公务员基本都是居住在城镇，几乎是不能在农村公共产品供给过程中收益的。作为政策决策者与执行者，公务员享受的是城市公共产品供给，由于城市农村发展的区别，难免在制定政策时会带有一些理所当然、先入为主的看法。作为受益主体的农民，受到传统小农思想的束缚以及认知水平与反应渠道的不通畅，农民对于农村公共产品供给的评价与反馈无法得到及时的表达与反馈，同时也得不到重视。他们很难参与到农村公共产品供给的前置环节，即使参与进去，由于信息的缺失与不对称，也会被XX主导，很少可以表达出实际的需求。对于基层XX而言，之前的农业税收是乡镇XX资金的重要来源，提高农村公共产品的供给是可以间接增加基层XX的财政收入的，因此乡镇XX对于公共产品供给存在较高的积极性。而取消农业税后，对于农村公共产品的投入并不能给乡镇XX财政带来收益，是一种单方面的付出行为，或者投入与产出不成正比，因此乡镇XX对于农村公共产品供给的积极性大大降低，更倾向于投入与自身利益有关联的相关产品。

其次，许多行政村的休闲娱乐设施也处于无人管状态，没有维护，损耗较大，年久失修，反而容易造成安全问题。由此可知部分公共产品供给更像是向上对标，而不是对标农民需求。

　四、提高农村公共产品供给效率的对策建议

　　（一）建立农村公共产品长效管理与供给体制

1.设立专项保障资金

财政高度我们就应该进行专项资金配套政策，减少资金流通环节，设置专门对接流程。农村公共产品的供给从来不是一次性的事情，也不能重复立项、投入使用、损坏严重、缺少产品再重新立项的过程。在公共产品日常维护和管理上投入资金，看似增加了投入，其实是延展了农村公共产品的使用寿命，XX主导、集体辅助的模式加强了农村自我造血能力，避免了农村对于XX持续性吸血，长远来看反而是减轻XX的资金投入。有了专项资金后，还可以委托专业化公司进行维护，在农村公共产品管理过程中防微杜渐，避免出现较大的危害，如防洪堤的定期检查，而不是洪水时出现堤毁人亡等危及人民群众生命财产安全的事故。

2.地区联合统筹管理，设立专门管理人才

对于部分农村公共产品的供给，没必要贪大求全，应该根据公共产品的辐射范围与人口分布，不局限于一村一乡的行政划分，进行合理的规划分配，这样可以避免资源的重复浪费，也可以集中资源，让供给质量更上一个台阶。统筹地域扩大之后，可以安排专人专项进行管理，使得供给更加科学化、长效化。以农家书屋为例，因为图书的可借阅性与阅读时间较长的特点，可以根据人口几何中心或者区域中心布置农家书屋，节省下来的经费可以扩充图书的种类、实时更新报刊杂志，增加可持续阅读性。日常琐碎的登记、开放内容可以由本地干部兼任，这样管理员可以同时负责几个书屋的专业管理内容，发掘农民的实际阅读需求，反馈购买意见，去解读、引导阅读，培养居民的阅读习惯。

　（二）加强服务型XX建设

建设服务型XX一直是社会主义市场经济体制下XX机关自我改革的要求，也是适应简政放权的改革要求。服务型XX建设可以显著提高农村公共产品供给效率，从新时代社会主要矛盾的角度看，服务型XX建设是解决社会主要矛盾的基础性工作。

（1）实现“全能XX”到“有限XX”的职能转变。XX在行政管理中要做到有所为有所不为。通过减少行政审批制度手续，增加部门联动，增设更多一站式办理流程来提高行政效率。为参与农村公共产品供给的相关企事业单位、非盈利组织提供更好的政治环境。

（2）XX工作人员实现“管理员”到“勤务兵”的转变。国家公务员的定位一直应该都是人民公仆，但是受到传统封建官僚主义的影响，XX工作人员的服务意识不是向下对于人民群众，而是服务于更高级的领导的。因此应加强意识培训，时刻铭记为人民服务的宗旨，倾听农民的关切与心声，实现与农民利益的同频共振。

（3）XX加强执政能力建设。XX应加强“领航员”这一自我角色的建设，市场经济环境下，正是需要XX的宏观调控能力进行效率与公平的衡量。在农村公共产品供给过程中，把握发展大方向，创造良好供给环境，判断并不断优化供给结构，实现供给能力与效率的不断提高，这才是XX一进一退下的执政能力的提高

　（三）完善农村公共产品的供给民主决策机制

完善农村公共产品的供给机制，充分体现农民的意愿村民自治引入的最初诱因，本来是要将农民重新组织起来，解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇XX职能向村级组织的渗透，村民委员会部分地失去了应有的自治色彩，变成了农村公共产品自上而下供给决策的执行机构，扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面，应：（1）明确划分各级层XX和农村社区村民自治组织供给公共产品的责任。各级层XX作为XX公共权力的化身，负有供给公共产品的不可推卸的责任；村民委员会作为村民自治组织，其主要职能不是供给公共产品，而是在国家有关法律范围内，通过村民公约等方式对社区加以管理。这一方面要求各级XX充分履行责任，避免职能下放；另一方面也要求村民自治组织在理清“政务”与“村务”的基础上，充分合理地行使自治权力，既要防止“政务”对“村务”的冲击，又要防止借口自治而拒不履行法律规定的义务。（2）充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区最高权力机构，对社区事物享有最终表决权。社区公共资源的筹集和公共产品的供给须经村民会议或村民代表会议表决同意，凡未经投票表决而擅自动用本社区筹集到的公共资源的行为都是违法的。对于公共资源的使用，村民大会和村民代表大会也依法拥有监督权。（3）县乡社区内的大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上，由本级人民代表大会投票表决，常规性的公共产品供给也应接受人民代表大会的监督检查。

　（四）完善农村公共产品供给监督机制

（1）规范农村公共产品供给招标与采购过程。招标与采购过程缺乏约束制度约束的话，会造成供给质量下降，向来是XX腐败最为严重的地方，在批准立项之前，要审核项目是否为农村居民实际迫切需要，以客观实际为供给导向，在供给规模有限的情况下尽量解决与农民紧密相关的问题。立项之后的招标或采购过程，严格执行透明、公开的招标程序，加强对投标人的资质与投标文件的审查。

（2）加强农村财政资金资金监管。国家和地方的财政资金与集体资金是农村公共产品供给的主要来源，而如果资金的管理与使用没有得到有效监管时，腐败随时可能发生。当资金划入基层XX时，要明确专项资金的使用范围，防止资金的挪用；当农村集体拥有一部分资金时，可以委托专业机构进行代管，同时公开账目，既有利于后续的专项资金使用审计，也可以减少集体经济出现决策失误带来的损失。

（3）发挥农村社会民众对于XX供给的监督作用。农民可以直观感受到产品的质量与使用情况，供给质量下降时是最直接的受损者，因此我们可以广泛发动农民对于供给过程进行监督。但农民缺少表达渠道，同时出于害怕打击报复、受限于自身文化素质不高等方面的原因有时不方便表达诉求。与各级人大代表与政协委员相结合，人大代表与政协委员应该深入一线基层，倾听农民的实际需求，真正代表农民的利益。乡镇一级的人民代表大会选举农村人大代表时，也需要考虑到代表是否能真正了解和反映农民的诉求。这样既扩宽了农民表达渠道，也有利于形成更加行之有效的政策建设。

五、结论

近年来国内对于农村公共产品供给的研究越来越深入细化，在农村公共产品供给领域，从供给制度、供给效率、供给结构、供给模式等多方面进行了考察，众多学者从农民满意度、农民负担率、具体政策措施等角度作为切入点，以公共细分层面如农田水利建设、农村教育文化、农村医疗卫生体系、农村社会保障等多领域，采用多种数据模型方法来进行分析。重点认为应从加大供给、引入多元主体、完善管理监督机制、优化供给结构等方面进行调整。

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