关于河南省耕地保护补偿情况的调查

　　一、调查背景及目的

耕地保护补偿是指XX或市场依据耕地保护投入、耕地各类功能价值与其利用机会成本，合理分配耕地保护主体和耕地占用主体之间的利益，以实现保护耕地、推动经济可持续发展的目的，简单来说即占用耕地者补偿，保护耕地者受偿。

本研究课题旨在通过对河南省耕地状况与耕地保护政策体系的客观分析，指出其在耕地保护中尚存的问题进而根据实际情况在借鉴国内其他试点地区先进经验的基础上完善其耕地保护补偿政策，以期为其带来更高的耕地保护水平，促进河南省耕地保护在质与量上均衡提升，达到耕地资源可持续利用目标，最终推动经济可持续发展。

　二、调查时间

2023年2月——2023年3月

　三、调查地点

河南省开封市、郑州市、洛阳市、新乡市

　四、调查对象

河南省开封市、郑州市、洛阳市、新乡市居民

　　五、调查内容

　　（一）调查中发现的问题

　1.补偿工作无法可依、无规可查

虽然从中央到地方都在鼓励建立健全耕地保护补偿政策，但是目前国家层面尚未出台相关的指导性文件。广东省、江苏省、浙江省、上海等经济发展状况相对较好的地区通过广泛开展试点工作进而总结经验制定出了相应的指导性文件，然而包括河南省在内的大部分省份依旧处于相关补偿工作无法可依、无规可查的状况。缺少宏观的指导文件意味着河南省各地在耕地保护补偿工作上处于“摸着石头过河”的境况，难以达到预期的政策效果；或许自主创新能力强的地方XX正在积极开展相应试点工作，但正如河南省相关文件报道部门联合发文数量为零一样，这种现状也将导致相关部门展开补偿工作时受到约束，难以推动其他部门与之相互配合，最终成为完善河南省耕地保护补偿政策的难题之一。

　2.补偿方式固定单一

由于缺乏指导文件，河南省只能在xx已经发布相关指导文件的方面着手安排相关工作，如高标准农田建设、耕地保护责任目标考核等，显然，与已经设立了基本农田保护补贴、耕地保护基金或其他专项基金的地区相比，显然河南省耕地保护补偿政策存在着补偿方式固定单一的问题。除此之外，在现有的三种补偿方式中，只有农业补贴是直接发放到基层农户手中且有其自由支配的，但是在实际状况中往往是基层XX与农户承担了大部分耕地保护补偿工作与责任。而xx提出耕地保护补偿的大部分初衷就是从机会成本理论出发、合理分摊原本转嫁到基层XX与农户个体身上的责任与损益，因此他们才应当是补偿工作的主要对象，加大对他们保护工作的激励力度是耕地保护补偿工作发挥政策效益的关键，只有用灵活多样的补偿方式在合理照顾到每一个保护主体的基础上做到“突出重点、兼顾一般”才能推动并实现耕地保护补偿政策效用的最大化与最优化，最终实现其政策制定的目的。

　3.难以拓展渠道筹措更多资金

河南省是农业大省也是粮食主产区之一，省域内耕地质量高于全国平均水平，粮食安全保障责无旁贷，耕地保护责任重大。为了使耕地保护补偿政策的施行有所成效各地XX均投入大量资金，如浙江省明确从分成新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、农业土地开发资金以及其他财政资金中筹集补偿资金，但是作为经济实力并不发达的中部省份，重在补偿的耕地保护补偿工作也为河南省带来了不小的财政压力。现有的补偿政策大部分仍然依赖国家补贴资金或者土地出让收入，难以拓展渠道筹措更多资金，然而依靠具备不确定性与数额固定特征的国家补贴资金难以填补所有的补偿资金缺口，倘若一昧增加土地出让收入比例则会逆向带来更为明显的土地财政依赖局面，显然这与耕地保护补偿政策的实施初衷是相悖的。因此资金筹措渠道少带来的财政压力为河南省建立并施行更加完善的相关政策带来了困难。

4.社会监督缺失

从试点地区政策不难发现耕地保护补偿政策的良好运行需要完善的配套政策辅助：耕地保护补偿政策的推行涉及大量补偿资金的流动，首先针对不同地区科学、合理地分配补偿资金需要依据当地土地利用总体规划技术，科学的规划有助于各地政策设立不同的补偿客体和差别化的补偿标准，避免政策一刀切，做到因地制宜与政策公平；其次如果要保证每一笔资金都落到实处且真正完成了其调节耕地占用者与耕地保护者之间利益分配的任务，就需要通过建立与当地耕地保护补偿政策相适应的耕地保护绩效考核制度和资金监管体系来解决。如四川省在建立耕地保护基金之初便建立了相应的管理系统，该系统通过与银行系统联网来主动向社会大众全面且及时地公布该基金发放情况，接受社会监督。通过地区对比，我们发现由于未能及时从省级层面上出台耕地保护补偿的宏观指导性文件，自然河南省也尚未健全与之相应的资金监管体系，在现有耕地保护补偿政策中也未能充分利用土地规划。社会监督的缺位带来其补偿标准与资金流动的模糊，为其耕地保护补偿政策能否真正发挥其效用带来不确定性。

（二）对策建议

　　1.强化政策引导

针对目前缺少耕地保护补偿宏观指导性文件的情况，河南省应当在结合已有试点经验的基础上在不同地区开展更多试点实践，依托相应的实践情况、以因地制宜为原则进行总结归纳与充分论证，加快出台相关的耕地保护补偿政策文件，明确其补偿方式、依据、主体、对象、方式、标准等内容。指导性文件的早日出台将推动整个河南省耕地保护补偿工作逐渐有规可依、有规可循，在充分发挥其引导作用的同时促进XX部门在相应任务上早日形成“XX主导，相关部门配合”的工作状态，高质量完成xx提出的耕地保护补偿任务，进而为全国耕地保护补偿政策的出台贡献“河南方案”以供参考。

2.尝试针对性、多样化的补偿方式组合

如上所述河南省目前的耕地保护补偿方式主要以普惠性的资金补贴为主如农业补贴，在缺少政策激励性的同时也为其带来了巨大的财政压力。从使其补偿政策更具激励作用同时减轻财政负担的角度出发，河南省可尝试更多具有针对性的多样化补偿方式组合——针对经济实力较弱的地区资金直补、财政转移支付更加及时；对经济实力较强的地区可对其补偿相应的政策优惠或者项目投资，这样因地制宜的补偿方式组合会更有利于激励各地投入耕地保护工作之中。除此之外，河南省在选择补偿方式的过程中也需要平衡好政策普惠性与激励性的关系，在发挥普惠性政策的保底功能之后应当将大部分资金投入到奖励性政策中，尤其需要向乡镇等基层集体经济组织与农户倾斜，用激励性政策提升他们的耕地保护积极性才能最大限度地发挥出相应的政策效果。

　3.稳定补偿资金来源

河南省现有的耕地保护补偿资金筹措渠道偏少，不仅束缚了相关补偿政策的真正落地也带来了资金来源的不稳定性，继而影响该政策的长久性。针对这个情况，河南省需要积极开拓更多的稳定的资金筹措渠道：在向其他试点地区学习从各类土地相关费用着手的同时，河南省也可考虑在省级范围内建立区域性的耕地保护补偿，按照“谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”的原则，由耕地赤字区向耕地盈余区即承担了更多耕地保护责任地区予以相应补偿。除此之外，依据公共产品理论中“XX与市场应当共同负责准公共产品的供应”，河南省相关部门可尝试在耕地保护补偿方面引入市场政策——在做好相应宣传的基础上积极引入社会投资，努力推出相应的耕地保护补偿项目，与银行创新合作推出与之挂钩的金融产品等，以“XX+市场”的模式提供稳定的补偿资金渠道，最大限度保护耕地保护者的利益。

　4.完善配套政策，建立相应的绩效考核制

针对耕地保护补偿配套政策缺位的状况，河南省应当对建立相应的绩效考核制度与资金监管体系进行积极有益的探索。在绩效考核方面，根据土地执法与土地调查情况，及时公布各地耕地保护补偿措施的实际执行情况与执行成效，并将接下来的补偿资金分配与之相挂钩，以政策实际绩效为导向促使各地积极落实耕地保护补偿政策；在资金监管方面，推动监管部门及时、全面地向社会公布补偿资金的来源、分配与使用，接受大众监督，在防范风险的基础上保证补偿资金落到实处，实现耕地保护主体利益最大化的政策初衷。

　六、结论

本研究结合国内外研究成果，首先运用实证分析法发现河南省目前面临着并不乐观的耕地状况——人均耕地数量不断接近着国际警戒线、耕地质量高于全国平均水平但是仍然有较大提升空间；其对河南省耕地保护存在问题进行分析，并制定了相应的解决措施，该措施对河南省耕地保护有一定的指导意义。