我国就业问题的难点与对策思考——以内蒙古自治区为例

　　摘要：本文基于就业、失业、就业率、失业率相关概念，以及就业相关理论，首先总结了内蒙古自治区就业的现状，自2008年金融危机后，就业率逐年下降，近年来，就业结构不断优化，就业人员逐步从第一产业向第二第三产业转移，内蒙古自治区重视就业工作，失业率保持平稳，并有少许下降，受全国高校扩招的影响，内蒙古自治区大学毕业生人数迅猛增长。接下来，深入分析了内蒙古自治区就业难的问题。金融危机下，岗位需求减少，受经济结构影响，产业逐步调整为资本密集型和技术密集型，导致劳动力需求量减少，非正规就业行业部门较多，就业形势复杂，大学生毕业人数增加，就业问题突出。最后，本文提出内蒙古自治区就业问题的解决对策。包括转变经济增长方式，促进就业措施，发展第三产业，发展中小企业，提高人力资源素质，鼓励创业。

　　关键词：内蒙古自治区；就业；失业；问题与对策

　　目前，随着工业化、信息化的快速发展，大量涌入就业市场的新鲜血液以及每年逐渐转移出来的劳动力，加上产业调整所淘汰出来的劳动力，更加剧了国内就业市场的压力。劳动力市场中的供求关系矛盾越发的突出，就业问题的严峻程度就会越高。“十二五规划”中提到，我国将实施更加积极的就业政策，为经济发展和就业创造良好的宏观环境；加强宏观信贷政策指导，鼓励和引导支持符合国家产业政策导向的劳动密集型产业、服务业、小型微型企业发展和自主创业。由此可见解决就业问题的重要性以及我国必须将解决就业问题放在首要位置。

　　近年来，内蒙古自治区坚持把促进就业作为民生之本，作为经济社会发展的优先目标，全省就业工作取得了令人瞩目的成绩。然而，由于受国际金融危机和欧洲债务危机，以及包括我国在内的新兴经济体经济增速回落的双重影响，一些企业特别是小型微型企业经营困难，新增就业岗位总量下降，劳动力结构性矛盾加剧，就业形势依然严峻。本文以内蒙古自治区就业问题的难点和对策为研究目的，拟通过内蒙古自治区就业的现状，找出内蒙古自治区就业难的问题，并有针对性提出解决方案，为提高内蒙古自治区就业率具有非常重要的现实意义。

　　1、就业

　　就业与失业是一个问题的两个方面，是市场经济的必然产物。在日常生活中，“就业”因被经常使用而似乎是一个简单的不需要特别解释的词汇。但事实上，“就业”在理论上是一个十分重要的范畴，它有着特定的内涵。研究促进就业的问题，有必要以“就业”作为逻辑起点。按照国际劳工组织(ILO)的定义，就业是指在一定年龄阶段内人们所从事的为获取报酬或为赚取利润的活动。凡在规定年龄内属于下列情况者，均属于就业者[1]：(1)在规定期间内，正在从事有报酬或有收入的职业的人；(2)有固定职业，但因疾病、事故、休假、劳动争议、旷工，或因气候不良、机器设备故障等原因暂时停工的人；(3)雇主或独立经营人员，以及协助他们工作的家属成员，其劳动时间超过正规工作时间1/3以上者。从就业的定义可以看出，“就业”不仅指从事受雇于企业或XX的全日制工作，还包括自谋职业和从事非全日制、临时性等以灵活方式就业的工作。

　　2、失业

　　失业是国外就业理论中的一个重要概念，但在我国并无明确的界定。实践中，原劳动部和国家统计局曾对“失业人员”做了解释，这从一个侧面反映出我国有关部门对“失业”这个概念的把握。按照这一解释，失业人员是指在规定的劳动年龄内，具有劳动能力，在调查期内无业并以各种方式寻找工作的人员。具体包括下列人员：(1)16岁以上各类学校毕业或肄业的学生中初员；(5)符合失业定义的其他人员[2]。

　　3、就业率与失业率次寻找工作而尚未找到工作的人员；(2)企业宣告破产后尚未找到工作的人员；(3)被企业终止、解除劳动合同或辞退后，尚未找到工作的人员；(4)辞去原单位工作尚未找到工作的人

　　就业率、失业率是衡量就业和失业水平的重要指标。就业率是相对于总劳动年龄人口的一个比率，即把总就业人口除以总劳动年龄人口后得到的一个比率。

　　人口就业率=全部就业者数/劳动年龄人口×100%。

　　失业率是相对于劳动力人口(劳动年龄人口中愿意就业的人口)的一个比率，通过失业人口除以劳动力人口而得到[3]。

　　人口失业率=全部失业者数/劳动力人口×100%

　　失业人口加上不愿就业的人口构成一个社会不工作的人口，总劳动年龄人口减去不工作人口就是就业人口。失业人口、就业人口、劳动力人口以及劳动年龄人口都是从某一时点上测算的存量概念，在某一时期内又有各自相对应的流量概念(如新增劳动力人口、新增就业人口、新增失业人口、退出劳动年龄人口和退休人口等)。失业率的高低是经济强势与弱势的参考指标，一定时期的就业水平和失业率数据，使我们能够了解就业、失业形势，能够对国家的失业治理政策进行预警和调整，且能为XX宏观调控政策的制定与实施提供重要的“预警信号”和参照依据。毕竟世界上几乎所有国家都把充分就业作为XX宏观调控所要实现的目标之一。

　　改革开放以前，中国理论界一直坚信传统的社会主义经济理论，认为“失业是资本主义制度下的一种现象，无产阶级中一部分人丧失劳动机会，成为产业后备军的组成部门”。1979年以后，随着改革开放事业的发展，市场因素在经济发展中逐步增强，显性失业开始重返中国大地，一时引起了强烈的社会动荡。面对这种情形，对社会主义的现实就业问题进行了深入的思考，并取得了一系列的理论突破[4]。

　　1、市场经济就业论

　　这种观点的是80年代后期出现的“商品经济失业难免”论，1992年以后发展为“失业是市场经济的伴随物”。持这种观点的学者指出：只要还有市场和价值规律的作用，只要有技术进步，失业就不可避免。

　　2、体制转型就业论

　　这种观点更为强调中国体制转型的成本。持这种观点的人认为：在计划经济体制下，企业不能根据自身的实际情况进行劳动用工，从而形成了国有企业人浮于事，实际上是大量的隐性失业；在由计划经济向市场经济体制转型和企业制度改革过程中，出现了大量的职工“下岗”现象，从一定意义上讲，体制性失业是国有企业转制过程中所要付出的必要成本。

　　3、总量性就业论

　　这种理论认为失业和富余职工增多的根本原因在于中国劳动力总量供大于求，中国劳动力源源不断的增加，企业对劳动力需求得相对减少，劳动力资源丰富与资本资源稀缺的矛盾非常突出，所以，持这种理论的人认为，在中国目前的人口条件下，失业在所难免。

　　4、结构性就业论

　　即认为由于经济结构的变化与调整导致了部分人员的失业。持此论者认为，在中国由于区域经济发展的不均衡，东南沿海地区劳动力供不应求，中西部则供过于求；由于产业结构的调整，第一产业劳动力向第二、三产业转移，老工业基地、传统产业和农业领域就业岗位不足；由于技术结构的升级，也会带来部分失业；由于中国教育结构的不合理，中国的人才结构不合理，也造成了有些高端人才缺乏，而低端人才却大量过剩。

　　5、周期性就业论

　　持这种观点的人认为，由于中国的经济体制和经济增长方式的限制，中国的劳动就业与经济增长关系密切。一般来说，经济增长较快时，企业对劳动力的需求比较大；反之则反。经济增长的波动如果保持在适度的范围内，对就业影响不大，但是如果超出了适度的范围，大起大落，就必然引起就业的超常波动，造成严重的失业下岗问题。建国以来中国先后出现过12次经济波动，其中有几次大收缩均造成了一定程度的周期性失业。

　　近年来，内蒙古自治区经济高速发展，2003-2013年GDP平均增长率为17%，其中，2005年GDP增长率最高达到23.96%，2008年，受世界经济危机影响，GDP增长率有所下降，2010年，经济复苏，GDP增长率达到20.22%，然而，2011-2013年，呈现逐年下降的趋势。2003-2013年内蒙古自治区就业人口来看，就业率基本保持在60.35%左右，然而，自2008年经济危机后，就业率呈现逐年下降的趋势。

　　由图3-1中可以明显的看出，2008-2013年，内蒙古自治区就业率呈现下降趋势。

　　经济的发展伴随着产业结构的变化，随着人均国民收入水平的提高，消费结构发生改变，就业结构发生改变，就业人员由第一产业向第二、三产业转移。三大产业的就业结构在一定程度上有所优化，第二、三产业就业人员比重继续提高，第一产业在就业中占的比重逐渐下降。

　　从表3-2和图3-2中可以看出，2003年第一产业就业人数占比为35.90%，到2013年，第一产业就业人数占比为20.10%，第二产业就业人数从2003年的34.40%增长到2013年的42.90%，第三产业就业人数从2003年29.7%增长到2013年37%。内蒙古自治区就业结构日趋合理，对产业结构的调整有所帮助。

　　近年来，内蒙古自治区坚持把促进就业作为民生之本，作为经济社会发展的优先目标，全区就业工作取得了令人瞩目的成绩。内蒙古自治区的下岗失业人员就业、再就业人数逐年增长，从2003年的54.46万增长到2013年的81.61万人，增长了27.15万人。年末尚有失业人数比较平稳，呈现缓慢下降趋势，2003年有41.84万人，到2013年，年末尚有失业人数为37.61万人，减少4.23万人。年末城镇登记失业率比较平稳，呈现缓慢下降趋势，2003年为4.1%，2013年为3.03%。

　　内蒙古自治区大学生就业问题从我国高校扩招后开始突显出来，到目前为止，将呈现一种愈演愈烈的趋势，大学生待业、失业者不断增加。

　　从表3-4中可以看出，近年来内蒙古自治区毕业人数呈现上涨趋势，普通高校毕业生2005年为24.46万人，2013年为51.41万人，研究生2005年为1.49万人，到2013年为4.03万人，专本科生2005年为22.97万人，2013年为47.38万人，中等专科学校2005年为10.90万人，2013年为21.36万人，普遍增长率为100%以上。

　　从表3.1中，体现出内蒙古自治区2008年金融危机后，就业率持续下降，其中2008年就业率为60.56%，到2013年，就业率仅为59.95%。其中，主要原因是，金融危机后，岗位需求减少。大学生就业属于新的增量就业，宏观与微观经济环境变化对其影响很大。此次金融危机使内蒙古的许多中小企业也面临着停产或倒闭的危险。原来的许多热门行业，热门行业的人才需求严重缩水。外资金融机构遭遇了海外金融危机的正面冲击，就业岗位直接受到影响。房地产、建材等建筑行业受到金融危机的影响，裁员人数已占三成左右。其他如汽车、广告、餐饮、旅游、传媒、影视、文化、等行业面临着极大的挑战，不再具备以往的招聘能力。在这种情况下，就使得内蒙古自治区整体岗位需求减少，就业形势严峻。许多大型企业也由于财政紧张、亏损严重，开始进行一定范围的裁员或减薪。许多校园招聘也很少能够如期举行。在此前到处可见有公司企业动辙在一个学校招聘几十甚至上百个毕业生，尤其是那些理工专业的学生更是一个个整天悠闲度日，不怕无人问津。然而经济危机一来，一些曾经的聘人大户开始缩小他们的名单，更有一些干脆取消了一些校园招聘行程。

　　从劳动力需求讲，经济增长最快的投资部门和出口部门，他们基本上是资本密集型或技术密集型的，客观上对劳动力数量上的需求是不断下降的。随着内蒙古自治区的经济结构逐渐地脱离了劳动密集型产业进入资金密集型产业，增加同等数量资金带来的劳动就业的增长自然就比以前减少了，也就是说由此产生的就业机会变得越来越少。从投资方面看，内蒙古自治区的国有投资在社会固定资产投资中所占的比重较高，但是国有投资主要是用于基础设施及重化工业领域，我们知道这些部门创造的就业岗位远远低于普通的服务业和民营企业，因此投资所创造的就业岗位没有多少增长。相同的投资可提供的就业岗位大为不同，重工业最少，其次是轻工业，最多的是第三产业，可见第三产业的就业吸纳能力较强。但内蒙古自治区第三产业发展缓慢，相对于增长的劳动力供给来说，对劳动力的需求也还是偏低的。中小企业目前是吸纳劳动力的重要部门，但是XX对中小企业发展的扶持力度不够，致使中小企业自身发展受到限制，创造出就业岗位也很有限[5]。

　　内蒙古自治区许多非正规就业行业部门规模小，大部分以微型企业，私营企业及独立服务的形式存在；生产规模小，生产资料占有率低，周转资金少，从业人员少；从业方式灵活，为工作时间灵活，有非全日制就业，小时工，季节性就业等；非正规就业收入不稳定；社会保障待遇不固定，劳动契约不固定，工作变动频繁，流动性大；处于法律法规的边缘，很难享受到劳动相关法律的保护，常被认为是弱势群体；非正规部门的就业人员往往会采取逃税、避税、不登记，不注册的形式经营。内蒙古自治区非正规就业与社会保障体系之间缺少制度上的联系，尽管少数地区已经对非正规就业人员的社会保障做出了专门规定，但从总体上看现行的社会保障政策制度基本将非正规就业人员排斥在外，比如，由于劳动关系和收入水平的不确定性，雇主与非正规就业者很难按照工资总额分别交纳各种社保费用。非正规就业者其他方面的权益也同样得不到保障，主要表现在劳动报酬一般不能达到当地法定最低工资水平，雇主拖欠、克扣工资情况严重，工时超过法定工作时间，而且领不到加班费，劳动和安全卫生条件恶劣，与雇主之间的劳动契约十分松散等等。同时非正规部门的创办和发展面临着诸多困难，缺乏完善的引导、支撑体系。

　　由于高校扩招，内蒙古自治区的高校毕业生人数迅猛增加，然而，由于当前高等学校的人才培养模式、专业设置与社会、岗位需求存在较大差距，一味地“闭门造车”，没有与社会需求挂钩。有人算过这样一笔账：培养一个普通大学生至少需要16年的时间，其花费相当于一个农民45年的全部收入之和，可到头来却找不到工作或是因生活所迫工作条件和薪酬一降再降，所从事的工作与没有受过高等教育的人一样，这是一种“以社会精英的成本去培养一个普通劳动者”的社会悲哀。大学生不仅是劳动者，而且还是国家的栋梁、社会主义事业的接班人，大学生就业工作不仅关系到数百万大学生和千千万万人民群众的切身利益，也是关系到我国经济建设和社会稳定的大问题[6]。

　　针对当前内蒙古自治区就业工作存在的突出问题及形成原因，为解决内蒙古就业和扩大再就业提出以下对策建议：

　　确立就业优先的经济发展战略，首先要求自治区各级XX把扩大就业、减少失业、支持和组织下岗职工再就业作为各项工作的重中之重，XX在制定和实施各项政策时，要充分考虑对劳动就业的影响，尤其在制定和实施投资政策时，应切实考虑老百姓的利益，把就业放在优先位置。对地方官员的考核要使就业目标的实现优于其他相关目标。

　　经济增长是扩大就业的长久动力和重要源泉，鉴于目前内蒙古自治区经济增长主要依托于工业增长，工业已成为内蒙古自治区经济持续快速发展的主要动力，内蒙古自治区应加快工业化步伐，把工作着力点放在做大做强优势特色产业上，推动现有的能源、化工、冶金、装备制造、农畜产品加工、特色旅游、高科技等优势特色产业的产业优化升级，延伸产业链条，形成产业集群、扩大就业。同时要逐步调整内蒙古自治区工业产业结构，寻找产业发展与促进就业的结合点，依据内蒙古自治区的优势资源，合理适度发展劳动密集型产业。比如乳业等农畜产品加工业、煤炭，既是内蒙古自治区的优势产业和特色经济，也是内蒙古自治区经济的重要增长点，同时还是劳动密集型的产业。对这样的产业，一定要大力发展和扶持，使之在促进就业中发挥更重要的作用；努力构建轻重工业并重的工业产业结构，逐步完善内蒙古地区重工业比例过高，不利于提高就业的状况；有条件的地区，还应培养新的优势特色产业，形成新的经济增长点，扩大就业。

　　从发展中国家工业化的过程来看，工业化演进一般要经历两个阶段：第一个阶段是第一产业就业容量下降，第二产业就业容量上升；第二阶段是第二产业就业容量下降，第三产业就业容量上升，经济越发达，第三产业就业容量越大。当前我国正处于第二阶段，因此，大力发展第三产业对于解决内蒙古自治区乃至全国的就业问题都具有十分重要的作用，而且第三产业点多面广，多数是中小企业和民营经济，对于扩大就业、安置再就业、转移农牧业人口具有十分巨大的潜力，实践证明第三产业已成为我国近年来扩大就业的主力军。

　　内蒙古地区有丰富的自然资源，有独特的自然和人文景观，因此，发展第三产业扩大就业的前景十分广阔。在推动第三产业快速健康发展的进程中要注意以下几个方面：一是要把发展服务业和发展非公有制经济结合起来；二是要把改造提升传统服务业与发展新兴现代服务业结合起来。随着内蒙古自治区经济的快速发展和人民生活水平的提高，新兴和现代服务业面临着良好的发展机遇。要学习借鉴发达地区的经验，拓宽服务业发展领域，在改造提升传统服务业的同时，以旅游、煤化工和社会服务为重点，大力发展新兴服务业；以金融保险、信息服务、中介服务、会展业为重点，积极发展现代服务业。进一步提高服务业的规模化、专业化和现代化水平。

　　一是高度重视发展非公有制经济。随着国家财政逐渐由生产建设型财政向公共财政的转型，国有经济要逐渐从竞争型行业中退出，非公有制经济应有较快的成长。这样，非公有制经济发展的好坏将决定今后一个时期就业形势的好坏。为此，内蒙古今后要高度重视发展非公有制经济，积极拓宽发展非公有制领域，鼓励引导失业人员和下岗职工兴办多种形式的合作经济，合伙经济、股份制经济或从事个体劳动。发挥它们在吸纳劳动力方面的重要作用。要在城市规划和城市建设中，为非公有制经济开辟经营场地；要进一步放宽对非公有制经济经营范围的限制；在国家允许非公有制经济发展的行业，在制定行业政策、金融政策、税收政策时，非公有制经济单位应和国有单位处于同等地位，不再按所有制的不同出台不同的政策；要促使他们的行业结构趋于合理，引导他们向农、林、牧、制造、建筑以及交通等行业发展，特别是要鼓励他们向高新技术产业、信息、咨询业等方面发展。

　　二是积极扶持中小企业。创办中小企业投资少，经营方式灵活，劳动成本低，大部分中小企业对劳动力的技术要求低，极为适合内蒙古地区落后、资金少，劳动力素质不高的状况。因此，在内蒙古扶持中小企业的发展不仅可以促进内蒙古经济的发展，而且也是解决就业难题的一个重要渠道，可以减轻内蒙古日益严峻的就业压力。

　　为此，内蒙古自治区必须进一步落实推动中小企业的各项政策措施，在投融资、税收、技术服务、市场开发、信息咨询和人员培训等方面加大扶持力度，为他们创造平等的机会，包括降低竞争性市场准入条件，取消各种人为的限制，诸如注册登记，经营范围限制等，支持它们在进就业和再就业方面发挥更大作用。

　　加大人力资本投资特别是职业技术培训是解决结构性失业、提高劳动者技能、促进经济发展、促进就业的重要途径。因此，内蒙古自治区应动员社会力量、多方筹措资金，加大职业培训的投资力度，积极开发人力资源，全面提高劳动力素质、技能水平。

　　一要让“阳光工程”发扬光大。一方面要做好对农村牧区剩余劳动力技能培训，另一方面要提高他们的整体素质，加强组织纪律、改变落后观念，让他们拥有一技之长，转移到城镇能够找到合适的工作，解决吃饭问题，这是加快城镇化步伐、建立和谐社会的重要保障。二要抓好下岗失业工人特别是一些弱势群体的再就业培训。让他们能跟上经济发展的步伐，能胜任新的工作岗位，这是促进下岗工人再就业的根本出路。三要大力发展职业技术教育，培养技能型实用人才。产业升级意味生产和服务部门的技术含量增大，劳动复杂度提高，无论在制造业还是在服务业中，新兴职业不断出现，出现了许多要求劳动者既有理论和专业知识、又有很强动手能力的岗位。这些岗位需求既能动脑又能动手，具有较高的知识层次、较强的创新能力、掌握熟练的实用技术的新兴技能人才。它兼有“白领”和“蓝领”的共同特征，是目前内蒙古自治区劳动力市场上最稀缺的人才。

　　灵活多样的就业形式，是相对于传统的、典型的、正规的全日制工作形式而言的一系列就业形式的总称，包括非正规部门就业、正规部门的灵活用工形式以及自我雇佣等多种形式的就业。灵活多样的就业形式具有就业门槛低、就业时间灵活等特点，成为以“4050”人员、低技能和女性劳动者为主要特征的下岗职工重新就业和农村转移劳动力在城镇寻找就业岗位的首选方式。灵活多样的就业形式有利于充分挖掘潜在的就业岗位，有利于增加就业机会。

　　目前我国城镇每lO个从业人员中，就有3人以上选择灵活多样的就业方式。在未来很长时期内，灵活多样的就业形式将继续在缓解就业的结构性矛盾和解决就业增量难题方面发挥极为重要的作用。因此，内蒙古自治区应努力倡导灵活多样的就业形式，要引导教育下岗失业人员转变就业观念，推行灵活多样的就业形式，鼓励自谋职业和自主创业，通过大力开发社区就业岗位，组织下岗失业人员以工代赈、修缮环境、维护交通、种草植树或从事其他各种劳务活动，鼓励他们从事力所能及的工作。

　　一方面，要打破地区分割、城乡分割，建立统一开放的城乡劳动力市场，促进东、西部区劳动力的合理流动，规范劳动力市场秩序，使城乡劳动者在全区统一的劳动力市场上平等竞争。另一方面，应积极培育劳动力市场中介组织，不断改善公共职业介绍服务机构的设施和手段，努力实现就业服务体系的制度化、专业化和社会化。此外，应充分利用内蒙古自治区劳动力资源丰富的优势，大力发展对外劳务输出，以缓解区内的就业压力。

　　本文针对内蒙古自治区就业问题的难点及对策展开研究，主要结论如下：

　　（1）阐述了就业、失业、就业率、失业率相关概念，以及就业相关理论，包括市场经济就业论、体制转型就业论、总量性就业论、结构性就业论以及周期性就业论。

　　（2）总结了内蒙古自治区就业的现状，自2008年金融危机后，就业率逐年下降，近年来，就业结构不断优化，就业人员逐步从第一产业向第二第三产业转移，内蒙古自治区重视就业工作，失业率保持平稳，并有少许下降，受全国高校扩招的影响，内蒙古自治区大学毕业生人数迅猛增长。

　　（3）深入分析了内蒙古自治区就业难的问题。金融危机下，岗位需求减少，受经济结构影响，产业逐步调整为资本密集型和技术密集型，导致劳动力需求量减少，非正规就业行业部门较多，就业形势复杂，大学生毕业人数增加，就业问题突出。

　　（4）本文提出内蒙古自治区就业问题的解决对策。包括转变经济增长方式，促进就业措施，发展第三产业，发展中小企业，提高人力资源素质，鼓励创业。

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