浅谈行政处罚听证程序的不足与完善

　　摘要：行政处罚听证程序是行政机关在做出影响行政相对人合法权益决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据，行政机关听取意见、接纳证据并做出相应决定过程而构成的一种法律制度。我国现行行政处罚程序主要存在问题包括以下几个方面：适用范围较小即受案范围小以及定量不准，听证程序中的执行、形式以及证据方面的问题此外对听证主持人的规定不够，尤其是对回避制度的规定不够完善。为了解决上述问题，本文结合多方考量，认为可以从以下几点进行完善行政处罚的听证程序:首先要扩大听证程序的适用范围，将更多的行政处罚类型纳入听证程序之中，其次要完善听证程序，听证主持人选择一人即可并解决证据的效力问题，最后要保持主持人的中立和公正，明确主持人职权，防止其滥用权力。

　　关键词：行政；处罚；听证

　　《行政处罚法》颁布之前就已经有听证程序部门规定。如国家税务总局1990年制定的《税务机关查处税务案件办法〈试行〉》第15条规定：“调查机关和调查人员将认定的事实同被查处的对象见面，认真听取其申辩，然后写出调查报告。”又如国家技术监督局1990年7月发布的《技术监督行政案件办理程序的规定》第20条至22条规定：“案件调查结束后，承办人员应当将调查结果和有关证据材料提交技术监督行政部门审理。各级技术监督行政部门应当实行集体审议制度，设立相应的案件审理组织。案件审理组织经集体评议后，提出案件处理意见。”

　　中国于1996年3月17日八届人大四次会议通过了《行政处罚法》，《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证，行政机关应当组织听证。当事人不应承担行政机关组织听证的费用。听证程序不论在行政处罚还是在行政许可程序中，都已明确了其应有的法律地位。“听证程序是较为规范有效地听取行政相对人意见的程序，在国外受到广泛推崇，被认为是实现公民参与权、防止行政专横、保障行政处理公正、减少行政争议的有效途径。”

　　《行政处罚法》是1996年3月颁布的。就《行政处罚法》所规定的听证程序来说，还存在不完善之处，主要表现以下几个方面：

　　《行政处罚法》第42条关于听证的适用范围是这样规定的：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，按照治安管理处罚条例的相关规定执行。也就是说《行政处罚法》用正面列举和反面排除的方法将听证适用范围限定在责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚上。虽然用了“等"字，但在有关机关对该“等”字作出法律解释之前，该“等"字并不具有任何实际意义。因此，行政处罚听证适用范围实际上就仅限于三类处罚事项。行政处罚的具体种类包括：警告；罚款；没收非法所得财物；没收违法所得；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；责令停产或停业；行政拘留；法律、法规规定的其他行政处罚(如驱逐出境、劳动教养、限期出境、禁止进境或出境以及通报批评等)。而只规定了三类处罚的事项可以执行听证，范围确实太小。

　　1.受案范围狭小

　　中国行政处罚听证程序并不是任何案件都能适用的，现实中未纳入听证范围的情况可能比法定情况对相对人造成的影响更大。这样限定可能是觉得一个程序不值得投入过多资源，但分析听证设立的最初目的应该是要给当事人提供平等的机会，为当事人在法律面前搭建起公开申辩的平台，惩罚结果关系到公民的自身权益，我们不应该因为害怕浪费而限制听证，这可能会有损当事人的法定权益，和公正的本质相背离。此外，关于中国《行政处罚法》第42条第1款规定中“等”字的解读，实践中对其存在“等内”和“等外”两种诠释方法。“等内”观点主张严格遵循法律条文，将听证程序的使用范畴严格限定在法定情况内。“等外”观点主张在法定情况外的其他当事人也享有听证申请的权力，这就在本质上扩大了受案的范围。

　　2.定量不准

　　中国《行政处罚法》明文规定有关机关在行使惩处权作出较大数额金钱的罚款惩罚决定之前，当事人依法享有听证的权力。但对“较大”金额的具体规定，法律却未做出明确说明，完全由相关机关视情况进行权衡，依据不同，标准自然就不同。并且，倘若机关认为该案件所涉及到的金钱数额没有达到其规定的“较大”标准，则不会进行听证程序，这种标准存在很大的不确定性，使当事人的法定权益极易受到侵害。

　　1.听证程序执行中违法

　　目前出现的一些听证程序执行中违法主要表现在：行政机关对那些适合听证程序的相关行政处罚案件做出决定前未向当事人告知其听证权；相关当事人在法定的期限内申请、提出了听证要求，行政机关不予受理，且不进行听证；在听证会开始之前听证主持人未征询有关当事人是否需申请回避；在听证会结束以后未征询有关当事人是否需作最后陈述。听证程序是准司法性质程序，在许多方面是按和司法程序相似的方法与步骤展开进行的。在听证程序执行中违法的直接后果就是听证失去法律效力，更不必说有关行政处罚决定。

　　2.听证程序的形式存在问题

　　（1）履行听证告知义务方式简单

　　听证告知主要有口头告知、谈话告知、书面告知三种方式。行政机关目前主要是以口头方式或者谈话方式进行告知。虽然这两种方式简便、快捷，节省了大量人力物力，但都不正式，无法留下书面材料作为证明行政机关告知当事人的证据，所以就留下了证据上的隐患，一旦发生争议，行政机关根本无法证明自己履行了告知义务，这时行政机关势必会处于被动状态。

　　（2）听证会成为摆设

　　听证程序是行政官员滥用职权的克星。但就目前的听证会而言，“人治”思想意识的束缚依然存在，不少地方的相关听证笔录以及有关的部分证据和材料，在行政处罚的决定中不能产生任何效力，而当事人的许多建议也并未被采纳和考虑，最后全部是由有关领导的一句话进而做出处罚决定。然而当事人也还是按照法定程序继续向人民法院起诉或向上一级行政机关申诉，根本就不能够起到让当事人陈述自己意见和息争销诉的目的，也不能够达到增强行政效率的目的，这样反而会增加更多的行政开支和行政成本，从而大大降低了执法水平和效率，违背了当初建立听证会的初衷。在日益健全的法治社会我们都要依法行政，要做到依法处罚就必须要彻底消除“一言堂”的不良现象，真正发挥听证程序的最大作用。

　　（3）听证会证据所存在的问题

　　听证会的较多案件中，调查人员不注重收集相关证据，马马虎虎、草率行事，在听证会中经常处于被动状态。在部分案件的调查过程中，调查人员对证据收集的重视程度不足，也未能对那些重要案件自身的相关证据进行合理收集。面对当事人代理人时，特别是面对熟悉司法程序和精通法律的律师时，经常被问得不知所云、无法自圆其说。这样不仅有损行政机关依法行政的形象，并且也使广大的群众对行政机关的执法水平产生质疑。某些听证会的案件调查人员、主持人员对听证程序中的举证责任看不透，认识不清晰，反而要求当事人来负举证的责任。《行政处罚法》中明确规定，在听证过程中，行政机关案件调查人应负举证责任，应该就案件的事实以及即将作出的行政处罚提供相应的法律依据和法律事实。

　　1.主持人的名称和数量规定混乱

　　在我国，不同地区的听证主持人范围有所不同，比如：四川、浙江的处罚条例中都将首席以及独任听证员称作主持人；海南则将听证员与单称独任听证员统称为主持人。而至于具体的称谓，更是不尽相同，当仅有一名听证员时就称为独任听证员；在有多名听证员时，依照职权、位阶的不同，有的分称首席与辅助听证员，还有的统称听证员或者主持人。有关主持人数量的问题，各地规章则更加混乱，如《北京市行政处罚听证程序实施办法》中第7条是为提高效率而采取独任制，而《工商行政管理机关行政处罚听证暂行规定》的第10条为了彰显准司法性，又要求对具体情况要具体对待，《福建省公安机关行政处罚听证程序暂行规定》中第7条为了突出其公正性，规定听证多人主持。但是更多的部门仍没有具体的数量化标准，这种混乱会在很大程度上冲击法律的威严性，影响听证的公平、公正。

　　2.主持人权责及主持人资质问题

　　中国的听证主持人根本没有自主独立性地位，具体职权更是模糊不清，实践中多由具有听证权的有关机关最高责任人确定听证主持人，这些临时主持人只能行使指定人授权范围内的主持权力，若被指定人干预就很难保有中立立场，提出公正决断。

　　中国法律仅明文注明听证员可由机关内专职司法人员、其他非本案侦办人员担任，此项规定过于简易，这样选出的主持人很可能达不到较高的专业法律素养，这极不符合主持人在听证中的重要地位。

　　3.有关主持人回避的规定方面的不明确

　　主持人听证回避是指该案听证主持人在进行听证过程期间，当被发现和该案的惩处结果本身可能存在或存有相关利益影响，或和受罚人存有利益、亲属等其它利害关系的，则取消其对该案的裁决权和审理权，并更换其它和该案并无关系的人主持本案听证的一种程式化体制。中国法律仅仅赋予了当事人对于认为和该案有直接利益关系的主持人具有回避请求的权力，这一条显然过于笼统。其具体的表现如下：

　　（1）回避理由不明确

　　法规中的多数回避现象发生在该案的受罚人与近亲属、利益联系人以及其它可能影响案件的人身上。这种规定不仅未明确规定近亲属的范围，也未区分相关利益联系间的直接性与间接性，更无法确定利益联系对于该案件的影响程度，无法起到约束主持人的作用，易造成具有听证权的行政机关不正当使用自主裁量权。另一方面，法律对于回避的诠释也有着瑕疵，其内在价值是排除偏见、维护公正，但偏见包括了个人偏见与法律偏见。而目前，法律只包括法律偏见却忽略了个人偏见。在此所提的个人偏见是指本与本案毫无利益关系的主持人，仅由于性格习惯进而对听证的一方存在偏激情绪。这种偏见隐蔽性强、不易发现但却客观存在，会在潜意识上对主持人作出公正决断产生影响，所以也应纳入回避情况之中。

　　（2）回避提出时间违背回避精神

　　既然回避的目的是追求公正，就应当允许受罚人在听证的具体程序结束之前的任何时间，一旦发现主持人和本案存在利益关联，受罚人都有权提出回避申请，但现实中受罚人所享有的回避权却总是有时间限制，其回避申请必须在听证的前几日之内提出，这就与回避的基本精神完全悖离了。

　　（3）回避具体程序不完善

　　中国法律在主持人回避申请最终裁定者、主持人自行要求回避的审批问题、当事人不服、不予回避决定能否要求复议等方面仍存在法条盲区。

　　在众多行政处罚的种类当中，中国仅有责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款三项处罚被列入听证范围，对保护相对人的利益是不够的。为了全面、充分的保护当事人的人身权、财产权等的基本权利，因此以下的几种行政处罚更应当实行听证程序:警告，尤其是通报批评，这对于从事生产经营的企业不可避免地会产生非常严重的影响。由于企业的生命在于信誉，出现名声不佳则必然会影响行业经营与市场竞争，以至于不少企业宁愿被处以罚款也不愿意被通报、批评。因此，将那些会对当事人造成较大影响的处罚警告纳入到听证范围之中是必要的。没收，尤其是较大数额的没收作为一种财产刑，在实质上有着追缴性质，而并非是违法者由于出现违法行为而付出的代价。因此，在财产的认定等过程当中，这就可能对于行政相对人的相关财产权产生危害。行政拘留，《行政处罚法》第42条中规定：“当事人对于限制人身自由的行政处罚存有异议的，依照《治安管理处罚条例》相关规定执行。”2006年3月1日虽然已经施行了新的《治安管理处罚法》，在内容上较上一部《治安管理处罚条例》有了一定改进，但是仍然将限制人身自由的有关行政处罚排出在外。然而，实际情况却是限制人身自由的行政处罚应是最严厉的一种行政处罚，对相关当事人的影响相较于责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款更加重大与直接。依照人身权优先于财产权的基本原则，也应当更加严肃和审慎地对待，但在我国的《行政处罚法》之中，却将其排除在了适用听证程序的案件类型之外。为了切实地保障当事人的相关合法权益，应当尽快将行政拘留纳入到听证范围之中。

　　从行政处罚法的规定和中国目前行政机关的听证实践中可以看出，听证程序在进行过程中还存在诸多明显问题。这些问题必须尽快得到及时有效的解决，否则会影响听证的顺利进行，损害行政相对人的合法权益。

　　1.听证主持人的人员组成

　　中国的行政处罚法并未确切规定主持听证人员的人数，如今不少行政机关的听证程序都有相关规定，听证应由行政机关而并非本案调查人员一人至三人所组成。听证是应以一人主持还是三人组成的合议庭主持，在具体实践中的做法并不一致，行政处罚听证程序在其本质上来说，行政处罚听证程序是行政机关的一项非常严谨与特别的调查手段，主持听证人员在听证会结束后不得对行政处罚案件作出任何相关处理决定，而只能提出相关的部分处理建议。因此，为了提高行政效率，我认为听证只由一人主持即可，并没有必要建立由三人组成的合议庭，而且由三人组成的听证会如果要想在基层实现，也并不现实。

　　2.证人出场作证

　　在听证实践中，如听证参与人员提出要求证人出庭作证时，听证的主持人除非有正当理由，否则不能够拒绝听证参与人的此项要求。如果相关证人不能够立即到达现场出庭作证，也应该宣布听证会暂时停止并尽快通知相关证人到场作证。关于证人到场作证时所需的相关费用，本人建议最好还是由法律在这方面做出明确的规定及要求。单单让行政机关的当事人或第三人承担尚都有欠妥当。

　　3.完善有关证据效力的问题

　　对于行政机关当事人而言，证据是主张有利于自己的相关事实而并非反驳不利于自己的相关事实，也是维护自己合法权益的一种手段和方法。但行政机关当事人提交的证据，必须要符合相关的客观事实，绝对严禁提供虚假材料，增加有关于听证会程序中在证据方面的规定，从而以法律的各种形式将听证主体在其提供证据进行质证、辩论等方面应该承担的义务与拥有的权利正式确定，达到保证听证程序能够顺利进行、听证的结果能够公正无私。对于听证机关来说，全面、准确的证据是找出案件事实，做出正确判断所必须的重要依据，听证机关调查人员调查到的相关证据，也必须是经过合法的途径而得来，是与案件本身存在密切关联的。本人认为和案件本身有牵连的相关人员，也应该坚决地被排除在调查人员范围之外。而且在听证过程中，听证主持人应该密切地围绕与案件紧密相关的证据，通常会是直接的证据，展开庭审方面的调查，以便运用最短的时间，来作出最公正、有效的裁决，从而在最大限度上维护行政机关当事人的合法权益。

　　1.要确保主持人的中立性、专业性

　　正如法官必须要在诉讼过程中保持中立性，必须要熟悉相关法律，并且掌握有关如何控制庭审进程的技巧一般，主持人在会中也应当在听证过程中保持

　　专业性与中立性。只有做到中立，才能够保持主持人不偏不倚地对待所有参与听证的主题和个人；也只有专业，才能够确保行政听证能高质量，高效率地顺利进行。X在这方面的规定与措施就比较完善：X的听证主持人都统称为行政法官，他们分别由文官事务委员会从具有工作经验和律师资格的人中，通过考试而录用的；行政法官也具有独立的性质，不受行政机关的直接控制，除有文官事务委员会加以规定和确认的相关理由，不然行政法官将不能被随意罢免。并且行政机关无权自行任命其行政法官，只能通过文官事务委员会获得确认合格的人员名单来选择、任命主持人员。

　　2.要明确主持人的职权

　　建立听证主持人的规范制度还应当对主持人的职能和权力加以明确。从主持人的工作性质来看，主持人应具有主持、指挥听证的程序进度的权力，具体包括：决定听证会具体进程；决定是否延期、中止举行听证会；接受双方当事人证据，对不重要、过于重复的证据进行排除；进一步进行证据的收集、整理，核实案件的真实情况；采取必要的措施，维持会场秩序；最后拟定相关听证报告等。还有很重要的一点是，就是应当考虑赋予主持人就案件给出建议性决定的权力。一方面是因为他在主持听证过程中，对案情比较清楚，能够提出较为合理建议。另一方面是由于行政机关做出决定的人员可能并未参与案件的整个过程，而听证的相关材料往往又篇幅较大，要花费大量时间和精力才可以整理清楚，很难在极短的时间之内依据这些材料做出公平、公正的裁定。因此，作裁定时实际是需要主持人帮助的，但最后的决定常会涉及需要进行通盘考虑的具体事项，而主持人对此可能会缺乏了解与掌握。因此，最终的决定又不能由主持人作出。

　　伴随着中国民主化进程的加快和政治体制改革不断的深入，听证程序还需要进一步完善与发展。听证制度逐渐成为公民保护自身权益的主要方式，已经家喻户晓、深入人心。尽管如此，由于在中国听证程序的制度刚刚实施，还处于实践阶段，听证程序的立法尚不够健全，听证机关不能独立作出行政决定，

　　难免会出现其他相关机关滥用行xxx力的现象。所以完善听证程序，既可以使当事人更好的利用陈述权、申辩权来维护自身的合法权益，还可以促使XX有关部门依法行政，降低误判率，使司法部门能够作出既公正又精准的判决和司法部门所作出的判决能够形成终极效力，减少行政复议的次数。在发挥我国惩罚和教育相结合方式的优势同时，增强全民法制意识，消除双方隔阂和因信息失衡而惹起的信任危机，实现社会和谐。

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