我国社会救助制度的问题及对策

　　在精准扶贫政策背景下，人民的生活水平总体上得到了迅速提高，但贫富差距也在拉大，社会不公愈演愈烈。虽然XX通过社会救助和税收等手段进行调节，在一定程度上有所缓解，但是扩大化的趋势依然未能有效地控制。据国家统计局数据显示，到2016年底，中国仍有433 500农村贫困人口（国家统计局，2017）[1]贫穷人口规模较大且贫困程度也很严重。这意味着，在中国仍有大量的人还没有解决基本的生存问题。如果他们病得很重，或者因不可抗力造成了极大的损失，那么他们的生存和发展将更加令人担忧。因此，如果这些弱势群体的生活条件得不到有效解决，这将成为一个影响稳定和谐社会极大的弊端。与西方发达国家的社会救济制度相比，例如英国、X、德国等，无论是法制基础建设、覆盖范围、救助标准和方式还是资金来源、管理机构都比较完善。我国的社会救助制度仍存在诸多问题，如法律制度不规范、覆盖人群窄、救助手段单一扁平化以及管理和执行机构职能冗杂。因此，社会公众迫切希望我国的社会救助制度能够更精准的界定社会救助的界限，能够“识真贫”，根据城乡和区域发展的不同对救助进行分类管理。因此，建立和完善一个更公平、更可持续的社会救济制度是主要问题。笔者将以社会救助制度存在的问题为立足点，参考国外社会救助成功的经验，对当前我国社会救助制度的现状进行综合分析，提出合理的意见和对策。.http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb./201702/t20170228-1467424.htm1,2017-02-28]

　　当前，中国正处于全面建设小康社会和减贫冲刺阶段的决胜阶段，贫困一直是学术界以及XX研究的重点，我国的贫困人口已经成为我国社会经济发展不可回避的问题，因此建立健全社会救助制度既具有重要性又具有紧迫性。

　　社会稳定是一个国家发展和社会进步的标识，而这种稳定是建立在公民的生存发展权利得到充分保障，社会收入分配公平的基础上的。所谓收入分配公平就是在同等规则条件下人们享有平等的机会和权力进行生产劳作，最终实现收入分配公平。但是目前我国仍存在相当一部分社会成员由于某种原因未能从市场上取得收入，没有了可靠的经济来源，那么基本的生存权就会遭到威胁。收入分配就会不公平，贫富差距不断扩大，进而贫困群体的不稳定因素慢慢积累导致社会不安定，甚至引起巨大的社会动荡。没有稳定的社会环境，就没有稳定的物质基础，从而导致社会不稳定，这样恶性循环最终会导致国家和人民受到巨大损失，在这个时候，社会救济制度的兜底作用尤为重要。通过实施救助，有利于使贫困人群摆脱困境重新回归社会进行生产劳作，社会市场经济充满活力，人民收入稳定增长，社会才会和谐稳定。社会救济制度是社会保障制度的基本制度，它在保障穷人的基本人权、减轻贫困和维护社会稳定方面发挥了积极作用。同时社会救助制度对社会主义市场经济的发展和运行也发挥着独特的作用。

　　1.3.1国外研究现状

　　西方发达国家的社会救助体系在早期就已经发展起来，并且也有许多研究和一定的成就。国外许多学者认为社会救济要由XX来实施，而且XX救助的行为也要受到法律的约束和相关部门的监督。例如，经济学家穆勒曾经指出：“决定向健康的穷人提供多少社会援助以使他们能够生活，这是由法律决定的。与此同时，XX应该平等对待穷人，即使是最坏的穷人也应该得到同等的救济。”[2]激进的自由主义思想家霍布斯也认为，XX应该帮助社会中的弱势群体。他还强调，仅靠援助不能改变弱势群体的贫困状况，而且应该采取有效措施使他们摆脱贫困：第一个是为个人提供稳定的工作。第二，国家负责建立社会保障体系。第三，通过扶贫法律体系可以对寡妇和儿童等特殊群体提供救济。[3]以英国和X为典型的国家为例，英国是最早建立社会救济制度的国家，它对其他国家社会救助制度的研究奠定了基础。1965年英国学者史密斯和汤森出版了《最贫穷的穷人和贫民》，该书主要阐述了英国典型福利国家为代表的贫困人口仍在增加，从1953年的60万增加到1964年的200万。由于贫困人口不断增加，这也激发了英国学术界对社会救济的深入研究，1979年汤森出版了《英国的贫困》一书，这本书重新引入了贫困和社会援助政策。人们认为贫穷是缺乏物质基础的，但也认为贫穷是缺乏对贫穷的深入理解。X的社会救助制度造成了严重的负面影响，社会转型的一些成员依靠社会救助，拒绝工作，福利依赖，增加了XX的财政负担。X学者夏洛特·托尔在《社会救助学》一书中就针对福利依赖问题，深入探讨了社会救助的个人需求与国家责任的对接关系。.北京：商务印书馆，1957年版].北京：人民出版社，2010.]

　　发达国家社会救济制度的研究比较早，所以形成的理论体系也是一个相对完善的救济系统。这些研究成果在社会保障体系建设中发挥了良好的指导作用，在解决贫困人口生存和发展问题上发挥了更积极的作用。

　　1.3.2国内研究现状

　　中国社会救助体系的发展相对西方发达国家来说较滞后，所以学术界的研究也较晚，而且我国社会救助制度的研究主要是关于最低生活保障的研究。1997年，中国的最低生活保障体系刚刚起步，这与此同时，它也开始了对最低生活保障体系的研究。至2000年底，我国最低生活保障体系的研究还处于起步阶段。随着我国社会救济体系的不断发展，学者们也在不断的进行研究。2006年，洪岚在其《制度与贫困：通过系统演变促进低收入人群的收入增长》一书中开始把中国社会救助体系的改革与发展放在研究的中心。2009年，柳拯在《中国农村最低生活保障制度政策过程与实施效果研究》中主要讨论了我国农村最低生活保障的改革进程”。[12]2010年，王三秀在《农村最低生活保障制度的目标转型》中，也对中国农村最低生活保障的改革进程进行了深入的探讨，不同的是他还也对我国城乡最低生活保障制度未来的发展走向进行了详细的说明。[13]2013年，段美枝在《中国城镇居民最低生活保障制度运行效果研究》书中，对我国城镇的最低生活保障的实施效果进行了阐述,对存在的不足进行了理论与实践相结合的剖析论证。[14]

　　从国内社会救济制度的研究现状看，我国社会救助制度的研究仍主要侧重理论方面的研究，关于理论与实践相结合的研究很少。在这些方面，我们的社会救助体系的重点需要在社会主义市场经济的改善过程中加以研究。与此同时，对外国和相关国际组织的研究更少，这对借鉴国外先进经验是非常不利的。作为社会主义国家，社会救济制度的发展应反映社会主义制度的优越性，也要更能体现以人民为中心的社会主义特色。因此在认清国情的基础上，我国要广泛吸收国外社会救助制度的研究中科学的方法和手段，更多地关注公平和效率的有机统一。

　　社会救济制度是保障人民生活发展的重要保障制度。它在维护社会和谐稳定中起着十分积极的作用，是社会保障制度的组成部分。当前，我国的救济制度进入了快速发展阶段，但由于我国的救济制度来自传统的社会救济制度改革，已经无法满足我国当前社会发展的需要，为了对社会救助的现状及问题进行研究，并找出切实可行的解决办法。首先，本文从现有研究的基础上，界定了社会救济制度的相关概念。其次，通过对我国社会救助制度现状的描述，分析了我国社会救助制度存在的问题及其成因。最后，借鉴国外社会救助的成功经验，对我国社会救济制度存在的问题提出了合理的建议和对策。

　　（1）文献研究法

　　利用互联网、图书馆的方式收集国内外关于社会救助的研究成果，然后把收集到的资料进行分类汇总。在这些资料中，主要以近五年国内学者论文及相关调查报告为主，也包含国外学者的前沿研究成果。

　　（2）比较研究法

　　我国社会救助制度研究较晚，缺乏相关理论与实践的指导以及法律政策的支持。国外社会救助制度可以追溯到18世纪中期，有着非常丰富的经验。通过对比分析，可以找到我国社会救助制度症结所在，并提出解决对策。

　　（3）归纳综合法

　　通过对我国社会救济制度现状的分析，总结了我国社会救济制度存在的问题，并根据相关理论和成功经验，提出了解决办法。

　　2.1.1社会救助制度的概念

　　社会救助制度是指国家和社会通过立法,在公民不能维持最低生活水平时,应当依据法律规定的标准直接向穷人或因不可抗力长期或临时困难的人口提供最低生活需求的社会保障体系。此外，在2014年，xxxx颁布了《社会救济暂行办法》，明确了社会救助制度的延伸、社会救助体系的延伸，包括最低生活保障、人员支持、医疗救助、教育援助、住房援助、临时救助等项目。[4]

　　而社会救助(Social Assistance))是指国家和社会对没有劳动能力或低收入公民给予物质上和精神上的援助,来维持其最低生活需求,保证最低生活标准。此外，社会救助在维护社会公平与社会稳定方面也发挥着积极作用。

　　2.1.2社会救助制度的分类

　　社会救助主要包括以下四类：第一，定期社会救济工作。主要包括城乡居民最低生活保障、农村贫困家庭补助、城乡居民医疗救助等。第二，紧急救援。紧急援助主要是指为受到自然灾害破坏的的灾民提供紧急救援行动。第三,临时性救助。临时援助主要针对低收入人群以及不居住在城市的流浪者和乞丐的救济工作。第四，社会援助活动。通过主要通过支持社会慈善事业的发展，积极培育民间公益组织，倡导相互帮助，帮助贫困人民。

　　2.2.1旧福利经济学理论

　　英国是第一个建立社会救济制度的国家，它的建立与当时的君主专制制度和英国资本主义的发展以及社会贫困问题息息相关。英国经济学家霍布斯和庇古在20世纪20年代创立了旧福利经济学，旧福利经济学是以功利主义哲学和边际效用价值理论为基础的。功利主义哲学认为，社会的幸福在于每个人幸福的简单相加。如果从边际效用价值理论来看的话，1元钱的效用对穷人的效用要远远超过富人，这也就是边际递减效用。庇古基于功利主义哲学和边际效用价值论，在《福利经济学》中阐述了有关社会福利与国民收入两者的关系，提出了两个命题。第一，国民收入总量与社会福利之间是正方向变动的，即当资源配置处于最佳状态时，国民收入越增加，社会福利也会不断扩大。第二，国民收入分配均等化对社会福利正向影响，也就是说社会福利随着国民收入分配均等化程度的提高而扩大。根据边际效用递减法则,XX通过转移支付的方式对富人征收所得税,转移给穷人,这样不但可以减轻穷人的困难,也可以缩小贫富差距,扩大社会福利。因此，旧福利经济学为社会救助制度的建立提供了思想基础和理论指导。

　　2.2.2新福利经济学理论

　　在旧经济学理论提出之后，许多经济学家批评庇古的旧经济学，在此之后新福利经济学应运而生。基于帕累托的新福利经济理论,假定如果整个社会的生产和交换都满足帕累托最优,那么此时社会福利就是最大化的时候。所谓的帕累托最优（Pareto Optimality）,也被称为帕累托效率(Pareto efficiency),是指消费者消费任何两种商品，其边际替代率与两种商品的边际税率是相等的,即MRSxy=MRTxy。所以社会福利最大化。换句话说，帕累托最优就是在资源配置达到最优时，把固有的资源分给固有的人，其他条件都不变坏的情况下，至少有一个人是变好的。但是，帕累托同样存在弊端，那就是当社会在增加一些福利的同时也损害了人民福利的其他部分，如果增加福利的福利大于社会福利的损失，就会增加。XX在社会救助体系中，虽然失去了一部分富人的福利，但许多穷人将从中受益，因此他们的基本生活需要得到满足，并得到相应的保护。总的来说，穷人的福利大于富人的福利，社会的整体福利也在增加。新的福利经济也为社会救济制度的发展奠定了理论基础。

　　2.2.3公共产品理论

　　公共产品(Public good)是指私人产品的对称性。它指的是非排他性产品，是非竞争性的，在消费或使用中是有益的。也就是说，每个人对同一产品的消费不会减少商品的消费。公共产品理论是在边际效用价值理论的基础上产生的。人们认为，由于市场自身固有的弊端，盲目性和信息滞后性就导致市场呈现失灵状态，此时的市场机制很难满足资源最优化配置以及帕累托最优，尤其公共产品领域最为严重。假定公共产品供给不足，市场需要提供部分私人产品来满足民众的需求时，这就难免的出现了“搭便车”的现象，公共利益最大化也就很难实现。同样外部效应的存在，有些私人部门拒接提供公共服务，这也会使公共产品供应不足，市场失灵。

　　社会救助制度无论从理论上还是实践层面都完全符合公共产品的特征。一个国家或地区，任何居民对社会救助所提供的物质或精神帮助而进行的消费，不会对其他居民都救助提供的帮助的消费产生影响，从而社会救助制度具有非竞争性。社会救助制度是国家和社会对低于规定最低生活标准的个人或家庭提供救济，个人和家庭只要满足条件就可以享受救助帮助，既不受他人影响也不会影响他人，因此，社会救助制度是非排他性的，社会救济制度属于公共产品范畴，公共产品理论为其发展完善提供理论基础。

　　通过研究社会救助制度的三个理论基础，清晰的理解了社会救助制度的产生。同时理论基础为社会救助制度的产生和发展都提供了条件，方便理解社会救助制度的概念。充分理解了社会救助制度的概念，就是国家或XX为不能满足最低生活保障的贫困人口提供救助，帮助其脱离贫困。

　　3.1.1传统社会救济阶段（1949－1977年）

　　传统的社会救济制度主要是对一些没有经济来源的，没有跨物种剩余的劳动能力的人群提供救助，而相对固定的这部分人的数量是有限的。在这一阶段，社会救济与公民福利相结合，形成了中国的特殊救济和福利制度。在新中国成立初期，约有400万人失去了工作，包括工人、手工艺品和知识分子，占城市劳动力的26%以上。一些工人处于半失业，更多的受害者和难民在街上游荡，为了解决这个问题，在1950年4月建立了中国人民救济协会全国社会救济工作。在城市对灾民难民实施区别对待，不同的人不同的救济；在农村，进行土地改革之后，解决了大都数农民的生活困难，与此同时，XX提供救济资金，组织人民互相帮助。在这一时期，社会救济的特点是规模大、范围广、人数众多。

　　在中国进入全面建设阶段后，随着计划经济的建立，城市工人的能力主要集中在集体或国有单位，具有一定的安全保障，形成了就业与保障一体化的社会救助体系。在人民公社建立后，农民也通过自己的集体劳动得到相应的保护。然而，由于传统的社会救济对象覆盖面窄，只涉及边缘群体，这样传统救济阶段形成了社会救济和社会福利相结合的救济制度。

　　3.1.2改革发展阶段（1978－1998年）

　　随着改革开放的不断发展和经济体制改革的深化，我国城乡收入差距不断拉大，城乡贫困问题愈演愈烈。改革开放以前我国是贫困问题相对严重的国家，而且主要存在于农村地区，因此国家重点对农村地区进行扶贫工作。扶贫工作主要由三个阶段开展,第一阶段为1978-1985年的扶贫开展阶段,人民公社系统已经不能适应生产力发展的需要,所以全国农村地区开始实行家庭联产承包制,并重新建立了农产品的市场机制,使贫困农民摆脱贫困状态，并且生活水平也提高了;第二阶段是1986年至1993年，当时xxxx组织开展了有计划的大规模开放扶贫工作，来解决贫困人口和贫困地区摆脱贫困的问题。第三阶段是1994-1998年的扶贫攻坚阶段，由于计划经济中的高就业、高福利、低工资制度，城市贫困问题没有得到社会的重视。与此同时，由于城乡居民收入差距的扩大，农村地区的大量低收入人群正在向城市迁移，从而城市地区的贫困人口大幅度上升，贫困问题也越来越严重。1997年9月发布的《xxxx关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》明确要求，截止到1999年底关于城市的最低生活保障制度必须广泛建立起来，此后城市最低生活保障制度成为了xxxx解决城市贫困问题的一项基本制度。

　　3.1.3建制完善阶段（1999年以来）

　　目前我国城乡的最低生活保障制度也在不断地发展和完善，继1997年颁布的最低生活保障制度的通知之后，xxxx于1999年9月颁布了《城市居民最低生活保障条例》，条例的实施使城市贫困问题得到有效的缓解。由于农村地区大规模开发后，急需最低生活保障的是部分老弱病残等没有劳动能力的困难群体。我国农村最低生活保障体系处于试点实施阶段，但由于农村地区发展不平衡，实施该制度是困难的。2007年7月xxxx发布了《关于农村建立最低生活保障制度的通知》，由此农村最低保障制度得试点扩大到了全国，使农村贫困问题得到有效的解决。因此，我国社会救济制度在以最低生活保障制度为核心、灾害、医疗、住房等社会救助制度的基础上，不断形成和完善。

　　新中国成立后我国社会救助体系还没有形成系统的体系,而且非常分散和紧急的性能突出,尽管如此,社会救助也是一直受到XX重视的,除了大量的法律法规政策调节社会援助,同时还将大量的财力、物力供给给社会救助项目,保障人民基本生活的困难,维护社会稳定。中国xxxx第十七次全国代表大会提出了完善城乡社会救助体系的宏伟目标，推动中国社会救助体系的发展达到了新的水平。目前，新型社会救助体系的内容逐步形成，逐步扩大。

　　3.2.1救助水平明显提高

　　随着经济社会的发展，我国社会救助的基本生活救助标准不断提升。从最低社会保障体系的救济水平来看，2007年我国农村居民最低保障制度不断完善。在城市低保标准地区，平均生活津贴从2007年的182.4元/个人/月增加到2015年的451.1元/人/月。在农村地区，它从70元/人/月增加到264.8元/人/月。此外，救济城市的水平从102.7元/人/月增加到316.6元/人/月，农村地区从38.8元/人/月增加到147.2元/人/月。（见图1、图2）。与此同时，农村五保障体系和城市“三免费”人才保障体系不断完善。其中农村分散供养平均标准由2007年的1432元/人/元增长到2015年的4490.1元/人/年。农村集中供养的平均标准从1953元/人/年增加到6025.7元/人/年。[5]

　　此外，我国专项救助制度也在不断地完善，如医疗救助、教育救助、住房救助以及就业救助等方面的救助水平都得到了极大的改善。其中就医疗方面来看，我国初步建立了全民覆盖的基本医疗保险制度，包括城乡低保人群和有重大疾病的低收入家庭、农村五保供养人群等弱势群体。自2003年到2015年农村医疗救助制度不断完善，救助水平不断提高、救助资金的供给和救援人员继续增加，2015年民政部支持资助基本医疗保险，共66.347万人，包括资助参保人员的水平为93元/人。

　　尽管我国的社会救助水平得到了极大的提高，但是救助水平还是明显低于救助标准。这不仅仅是由于资金投入不足引起的，而且还与城乡发展不平衡以及制度本身的诸多问题存在密切联系。

　　3.2.2社会救助法律体系基本形成

　　我国制定了一系列社会救助法律法规，基本形成了社会救助制度。随着我国的改革开放，社会救助体系不断完善，特别自90年代以来，我国颁布了一系列关于社会救助的法律：《民政部、卫生部和财政部就农村医疗援助的实施意见》；《城市为流浪乞讨人员提供救助的管理办法》等法规、规章、方法和意见，形成了我国社会救助法律制度的基本框架。

　　3.2.3社会救助制度仍存在诸多问题

　　当前我国的社会救助制度还处于成长期，仍然存在许多不完善的地方。社会救助体系的内容繁杂，涉及的项目也特别冗杂，有最低生活保障制度、城市“三无”人员救助、农村“五保”供养、临时救灾援助、医疗救助、教育和住房救助、农村定期定量救济,拘留和遣返,就业援助等。这些项目不仅内容上重复，而且彼此之间缺乏一个完整的集合，这样不仅不能激励接受救助的对象通过公共劳动增加收入，并且积极退出救助群体的行列，还容易造成简单劳动收入的多重救济叠加，以挽救简单的替代方案。与此同时，社会救助存在于偏差的概念中，概念的偏离主要体现在两个方面，一方面，贫困人口的需要帮助难以说话，不敢保护公民的受助权利。；另一方面，一些救济工作者忽视了自己的责任，认为社会救助只是在节日里领导对贫困群体的慰问，而不是真正实施社会救济任务，社会救助制度缺乏系统和科学的统一。

　　通过研究我国社会救助制度的发展演变和发展现状，了解到我国虽然面临着经济新发展但是社会救助制度的发展还较滞后，仍存在诸多问题。这些问题也在阻碍着救助制度的完善与发展。

　　4.1.1社会救助制度管理效率低下

　　我国的社会救助体系缺乏统一的内容和标准，对社会救助群体来说，这是不够准确的，从而社会救助制度运行机制也存在较大的问题，这导致了社会救助机构的整体管理不足，救助联动机制无法流畅运行，救助效率较低。

　　地方各级人民XX负责我国的社会救助工作，行政部门冗杂，也不可避免地导致机构工作内容不统一、协调不一致的问题，从而社会救助联动机制的作用不能有效的发挥。随着我国逐步建立起来的多个特殊的社会救济,这些救济不能单独完成，需要许多其他部门参与，如：住房、社会保障、医疗、教育等机构。但是,目前我国的管理系统还不完善,XX与这些部门缺乏横向联系，从而出现了救助重复和遗漏的现象，使得救助工作难以准确到位。还有一个重要的原因就是从事社会救济工作的人员并不完全是社会保障相关专业的毕业生，对专业知识的掌握不到位，因此在进行社会救济工作时，会对我国救济制度的理解出现偏差，所以救济工作的执行也是比较困难的。另外一个导致救援效率十分低下的原因就是我国的基层救济组织机构设备落后。部分农村地区还处于贫困状态，没有互联网的条件，这样很难与其他地区进行沟通，也不能接收其他地区共享的信息，因此也就不能对救助对象进行动态管理。

　　4.1.2社会救助覆盖面窄救助水平偏低

　　近年来，我国社会救助速度不断扩大和加快，但总体看，水平仍较低。首先，我国仍存在一些贫困地区，接受救助的群体除了维持最低的生活水平以外，根本没有能力和条件去赚取更多的收入来摆脱目前的贫困状态。XX要救助的人群广，规模大，能力有限，所以救助水平低。其次，由于XX救助资金供给不足，导致我国社会救助的覆盖范围十分有限。例如，在我国西部许多贫困地区，XX提供的救助资金严重不足，根本不能完全覆盖贫困地区的所有贫困人口，加之其本身的经济发展十分落后以及受到全国物价波动的影响，被救助群体的最基本生活水平难以维持，救助水平非常低下。所以XX在实际救助工作中,存在许多不合理的条件限制，例如只有符合三无人口“无劳动能力、无工作单位、无法定赡养人”这一条件的贫困人口才能享受到社会提供的救助，这使许多其他有困难但是不符合这一条件的的城乡人口成了“XX、单位、家庭”三不管对象。

　　4.1.3社会救助人群不平等

　　随着我国改革开放的深入，基尼系数已接近警戒线，这不仅反映了贫富差距的扩大，特别是城乡地区和地区之间的差距。也导致了社会各阶层日益严重的分裂，在社会各领域出现了相对弱势的群体。目前我国社会救助制度已基本覆盖了残疾贫困人员及家庭、贫困失业人员及家庭和流浪乞讨人员等特困群体，但是针对农村务工者等非户籍人群的救助制度严重缺失。由于社会救助制度分割，导致不同人群有不同的救助安排，特别是农村或边远地区需要帮助的贫困人口真正获得的救助金很少，甚至部分贫困群体没能享受救助。这种造成区域和城乡的救助差异，它严重影响了社会救助制度的公平性，从而导致了社会救助人口的不平等。

　　4.1.4社会救助工作随意与不规范

　　由于缺乏完善的社会监管机制、科学评估体系.以及社会救助法律体系，这使得XX实施的社会援助或扶贫项目没有规则可循，实施过程中也存在很大的随机性。它通常是“粉血式”而不是“造血式”；无论成本和效率如何，它只是“面子工程”或“形象工程，这使得社会救济工作变得随意而不规范。许多非公立学校资助和奖学金发放为例，缺乏对其的监督管理，从而部分不完全符合条件的学生采取不正当的手段和贫困学生争抢享受救助的名额,但结果通常都是贫困学生处于物质和人际关系的劣势地位而与使用手段的学生“竞争”失败，使许多非公立学校教育援助的贫富差距扩大化。由于各部门社会救济事务协商机制缺乏全面的冲突政策，使社会救助工作随意性大，严重阻碍社会援助朝着标准化、一体化和网络化的方向发展。

　　4.2.1社会救助制度运行机制不健全

　　我国的社会救助制度无论在运行过程中、管理模式下还是制度建设等方面仍存在许多问题，导致管理效率低下。首先，管理体系处于混乱之中。特殊的救济项目往往涉及到多个部门，这种多个XX部门交错管理的方式大大增加了各部门的沟通和协调的难度，同时也会降低了救济工作的效率；二是专业化程度低，社会救助、医疗和住房救助等这些项目都是需要专业机构和专业人员来处理的。而目前我国的社会救助管理人员、执行人员和服务人员基本上没有参加社会保障工作相关方面的实践经验或接收社会救助方面的专业教育，而是仅仅通过相关的培训来对社会救济工作进行浅层的了解，缺乏专业和技术知识积累，没有系统的架构。第三，信息滞后，跨部门共享信息的能力也不太好。我国还没有建立有效的连接信息系统、信息资源共享信息平台、社会救济综合监管、信息化社会救济体系、科学和系统的低水平。

　　4.2.2救助资金供给不足

　　我国在新常态经济发展条件下，2012年之后，GDP增长速度保持在8%以下，GDP增速的放缓较大约束了社会救助资金增量。同时新常态下，我国的经济结构优化升级，这也提高了中低收入人群的贫困风险。然而，大部分的社会救济资金来自XX的财政收入。由于缺乏融资机制，社会救济基金供应不足，救济资金短缺。其次，由于当前的收入分配制度存在局限性，导致社会援助的某些部分地区缺乏长期稳定的资金来源，中国庞大的人口基数和断裂的资本供应链导致了一些更大的社会救济资金缺口。目前，我国社会救助资金的管理机制还不完善，这就使得社会救助资金不能专款专用，可能在资金储备较充足时会被其它项目挪用，这就严重导致在需要投入贫困地区大量救助金时，社会救助基金的储备严重不足的问题。

　　4.2.3城乡与区域发展差距较大

　　从目前的城乡发展来看，20世纪90年代以后，城乡二元经济体系逐步瓦解，但城乡差距依然很大。此外，专项救助制度如最低生活保障制度、住房救助制度、教育救助制度、特困人群供养制度等，仍然在城乡之间进行区分；在资金的供给标准上，城市的救助资金供给标准都远超高于农村，但是农村的贫困人口又远超城市，这样一来城乡救助差距也一直在拉大。

　　其次，从救助的区域来看，我国东、中、西部的经济发展水平差距大同时三个区域的发展也不协调。社会救助制度在救助标准的设立、资金的供给以及资源的配给等方面都呈现出较大的差距。其中，2015年第四季度，城市低保保障标准最高的省份(上海市)是最低省份(新疆维吾尔自治区)的2.26倍[6]，可以看出东部与西部的发展差距还是很大。XX社会救助的分割化管理是造成城乡和区域发展差距持续扩大的主要根源。

　　4.2.4社会救助法律体系和监管机制不完善

　　我国社会救助制度在许多方面仍无法可依，缺少必要的立法措施的保障。xxxx于2014年2月公布《社会救助暂行办法》，我们必须要承认的是，《社会救助暂行办法》只是XX规章，规章的效力是远低于法律的。所以XX规章对于解决社会救助的执行混乱效果不明显。尽管我国XX不断出台社会救助的政策和措施,但由于XX监管的存在漏洞，这就使得本应获得救助人群而无法获得真正的救助，相反不符合救助条件的那部分人却往往可以利用监管的漏洞来获取不当利益。尤其在城市地区，XX对低于最低生活标准的贫困群体的救助仍不能使他们摆脱贫困状态，这使得救济工作过份依赖地方XX的领导对该项工作的重视程度。所以这样很容易造成救济的随意性、不规范性等问题，社会救济制度的法律建设也将困难重重。

　　由于我国社会救助的机制不健全、城乡与区域差距较大、资金供给严重不足和立法机制落后，从而导致我国的救助制度救助人群不平等、救助工作随意、救助水平低等问题，急需要找出解决对策。

　　可以批准和发放社会救济部门适当的自主审批权。对某些确实有特殊情况的救援申请，我们可以采用先发然后再批准的工作方法，。对社会援助管理人员和办理人员进行定期培训和评估，从而纠正其对救济工作理解的偏差，同时提高社会救助服务工作的效率。由于民间组织通常具有强大的灵活性以及容易了解弱势群体的特征，所以要努力引导非营利组织等社会组织积极加入到社会救济工作中，从而提高社会救助效率。

　　首先要调整我国目前的社会救助基金投入机制,在增加各级XX的资金投入力度的同时积极引导社会力量参与社会救助工作，利用社会组织特有的灵活性与资源充足的特性,鼓励社会组织参与救助捐赠，主动提供救助服务，建立社会组织救助机构，这样可以形成系统全面的资金投入机制。其次,为了解决贫困地区由于区域发展不平衡而导致社会救助的不公平问题，国家应努力构建xxxx与地方共同投入专项救济基金的联动救助机制，使社会捐赠和XX投入能够成为制度化和规范化的工作。最后，扩大筹资社会化，弥补XX援助资金不足，提高社会救助水平。

　　随着我国城市和农村经济的发展,强大的人口流动和户籍制度的改革，城乡差距将不断缩小，进一步推进城乡一体化的社会救助需求越来越迫切，有效地促进城乡社会救助协调发展,可以从以下两个方面:一个合理的方法是促进城乡之间的各种援助系统联系，打破二元体系。第二，加强城乡之间设施援助以及信息援助协调。推动区域平衡发展，就要在完善东部地区社会救助工作的同时，形成东部、中部和西部地区社会救助以XX财政拨款为支撑，以非XX组织参与救助为主渠道的社会救助系统机制，从而加强东部一对一帮扶中、西部，促进资源在东中西部地区相互补给。同时还要深化“精准扶贫”理念使之与我国的法律制度相融合，从法律制度层面明确“贫困”标准，实现社会救助制度的公平。

　　社会救助立法是一个国家的重要职能之一,任何国家或XX都应自觉履行这一职能。只有通过使社会救助合法化，并保证社会救助的开放、公平和公正性，我们才能使社会救助的运作合法化。我国社会救助法律必须要明确规定国家和社会在进行救助工作时的责任，明确社会救济的管理组织机构进行救济行动时的法律程序,还应明确国家和个人的权利与义务。每个公民都应享受社会救助这一基本权利。只有这样，我们才能传播社会救济工作，才能充分发挥社会救助产生的的社会效益。

　　同时，我们还要对社会救助实施有效的监督与管理。首先要明确监督的机构和内容，监督机构应当包括执政党、权力机关、行政机关和非XX组织，特别是要接受群众的监督。监督的内容主要有,对社会救济机构及其管理人员进行严格的监管,对救助资金的管理进行有效的监督。只有机构之间实现监督与被监督的关系，才能促进救助工作的公平进行，才能提高工作效率，解决救济工作随意化的问题，同时也有利于完善我国社会救助的监管机制，从而促进我国的社会救助制度不断发展。

　　我国的救助制度仍不完善，所以需要解决不断出现的新问题，提出新的对策。针对上述问题，提出几点解决对策：统筹城乡区域发展、扩大救助的渠道、加速社会救助法律法规的制定与出台等。

　　尽管我国的社会救助体系不断发展，但它仍处于初级阶段，缺乏法律定义和监督，缺乏资本投资。由于缺乏立法，我国的社会救助制度取得了缓慢的进展。但在这30年中仍不断有学者加入有关理论的研究和实践活动。首先，本文通过当今世界和我国发展趋势，对社会救助制度的的研究现状进行简单阐述。其次，对社会救济制度的概念进行了界定，并对相关的理论基础进行了简要的讨论。然后根据搜集的相关数据对我国现阶段社会救助制度的发展现状进行描述、分析。再次，根据对现有结果的分析指出我国社会救助制度所面临的问题及其原因。最后，借鉴国外社会救助制度先进的经验和启示，根据我国国情对社会救助制度提出一些建议和策略。

　　本文通过研究得出以下几点结论：

　　（1）我国社会救助体系的发展仍处于初级阶段，当今存在的问题主要存在于缺失完整法律体系、城乡差距和区域差距较大、救助资金投入不足，筹资方式单一等方面。

　　（2）我国的社会救助制度已经从过去的局限提供传统救济发生了改变，但是还是处于发展完善阶段。相较于国外成熟的制度体系，我们无论在深度还是在广度方面还有很多需要改进的地方。

　　（3）由于我国的社会救助开始时时以传统的救助为基础，呈现出被动救助的特征，这就使得扶贫工作变得很艰难。目前，我国社会救助制度正在从输血式向造血式救助转变，从而社会救助制度才能永葆活力，才能提供充足的救助资金，救助服务，先进的救助设施。

　　由于笔者自身能力有限并且限于获取信息渠道较为单一，本文还具有以下3点缺陷：

　　（1）于自身经验不足，研究对象还存在一定局限性。因为样本数量过多，并且部分的样本很难取得有效数据和发展情况，只能选取有代表性的样本。这难免使得研究的深度和广度有较大存在较大局限，研究结果仍显不足。

　　（2）由于对国外论文获得渠道较少，并且限于本人的能力，对于国外最新的理论成果和实践经验了解不够充分。

　　（3）对于我国社会救助制度的问题及应对策略分析仍不够深入，忽略了其他因素的影响。

　　通过对我国社会救助制度的研究，笔者希望能够为未来研究人员提供研究思路和提供参考价值。

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