城市管理行政执法困境与解决对策

摘要

改革开放以来随着我国经济的迅速发展，城市化进程也在不断加速，城市管理改革已初步取得成效。城市管理过程中集中行使行政执法权，有利于解决多头执法、交叉执法、行政效率低下等问题，但是在实际应用中依然存在着许多不足，如何有效规范我国的城市管理执法，解决当前城管执法困境，提高我国城管人员的执法效率，就显得尤为重要。并从健全城市管理的法律制度、界定城管执法机关职能、规范城管机关的执法程序、提高执法人员素质、健全监管体系等多方面，提出解决我国城市管理行政执法问题的对策建议。

　关键词：城市管理；相对集中行使行政处罚权；依法行政

第1章引言

1.1研究背景及意义

随着我国改革开放的力度不断加大，我国的城市化进程得到了空前的发展，但是城市化带来的问题也更加突出，在城管执法领域出现了暴力执法、执法不严、不透明执法等问题，解决我国城市管理行政执法的难题已刻不容缓，城市的发展虽然丰富了人民的生活，但是这些事关人民利益的事情如果得不到有效的解决，将会对人民的幸福生活体验带来影响。

通过研究城管执法中存在的问题，找出问题的根源和本质，并在此基础上，提出切实可行的对策。从宏观方面有利于贯彻我国依法治国的方针，对促进我国城市整体发展具有重要意义。从微观层面来讲，有利于保护行政相对人的合法权益，提升我国城市的内涵品质。

1.2 文献综述

杨帆在《城管行政处罚权的法治困境及对策研究》一文中从四个角度说明了我国城管执法的历史进程和执法观念的变化，通过对比法阐述了我国在城管执法过程中面对的问题，进而提出了解决问题的方法。周向阳在《城市管理行政执法体制改革研究》中，提出了我国在城管执法过程中面对的种种问题，城市管理行政执法在我国的城市发展中处于重要地位，城市的良好秩序离不开我国的城管执法部门，本文也从理论联系实际的方式为我们系统说明了符合我国国情的城管执法方式。陈志广的《城市管理行政执法中暴力抗法事件研究》，选取了我国近几年来发生的城管暴力执法案件，运用资料分析等方法，从而提出我国城管暴力执法的解决办法，本文也系统的提出了我国立法体制缺失、执法面临的困境等问题，同时也提出了具体的解决方法来重塑城管形象。

在研读多篇文献后，对城市管理行政执法的内容有了进一步的了解，同时，我国城市管理行政执法面临的困境作了深入的分析，只有弄清病根源头才能对症下药，合理合法规范城管执法问题。

　1.3 研究内容

本文是针对我国城市管理行政执法领域存在的问题，寻求解决对策，共分为四个部分：第一部分论述了研究城市管理行政执法的背景及意义，并总结了几位学者的研究成果，说明研究内容和方法；第二部分论述相对集中行使行政执法权、城管行政执法的发展历程、外国城市管理经验和教训；第三部分分析我国城市管理行政执法面临的困境及原因；第四部分提出我国城市管理行政执法走出困境的对策建议。

　1.4 研究方法

主要采取文献调查法和案例分析法两种调研方法。文献调研法，即从图书馆、资料室与互联网上查阅、学习、了解城市管理面临的问题，并运用理论知识进行总结和分析，奠定研究基础；案例分析法，即对城管执法领域的真实案例进行分析，发现问题的所在，为寻求切实可行的解决办法提供有效的保障。

第2章城市管理行政执法概述

　2.1 相对集中行使行政处罚权

自从1978年的“十一届三中全会”作出改革开放政策以来，我国的城市化进程进入加速轨道，由于我国城市管理的经验不足，而快速城市化不仅给人带来了许多机遇，也给城市带来了丰富的发展资源，同时也催生了许多的城市问题。例如北京、上海患上了“大城市病”，我国的新一线城市也因为城市管理资源的不足导致了城管执法与发展城市经济、扩大城市面积、增加城市人口之间的矛盾，而我国城管执法体制的存在的弊端与我国的“建设法治中国”的目标不相适应。

于是，我国诞生了“相对集中行使行政处罚权”的概念，这个概念最早是在1996年的《中华人民共和国行政处罚法》第16条所规定的概念，为了提高我国城管的执法效率，规定阐述了我国的省、直辖市、自治区人民XX可以让一个行政机关行使其他部门的行政处罚权，但是限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关来行使。这条规定的优点就是把原有行政部门的行政处罚权交由特定行政机关统一来行使，从而促进执法效率。

相对集中行使行政处罚权的出现不仅解决了我国谁来行使行政处罚权的问题，也避免了我国出现多重执法、重复执法的现象，提高了我国城管执法的效率，从而弥补了我国城管执法体制存在的不足。现如今我国城市管理行政执法存在的问题主要有以下几个方面：一是我国的行政执法队伍过多过滥；二是我国的执法力量分散，效率低下；三是我国的基层执法力量不足，管理不到位。这几个问题一直阻碍着我国行政管理行政执法的进步，而相对集中行使执法权的产生对我国现如今存在的城管执法难题的解决提供了很好的思路，相对集中行使行政处罚权是一项重要的行XXX力，是XX管理国家和社会的重要手段，在我国，相对集中行使行政处罚权是国家授予的其他任何组织都不能代替的。所以，用相对集中施行执法权会大大增加我国的执法效率。

　2.2 我国城管行政执法的发展历程

自从我国作出改革开放的政策以来，我国的农村人口大量涌到城市中去，虽然促进了我国城市的发展，但也导致了各种各样的城市问题，例如，环境污染、人口拥挤、交通堵塞等问题。这就需要XX部门出台政策去解决这些问题。但由于我国的城市管理正处于探索阶段，城市管理的经验还不足，部门内部还存在着权能交叉、职能范围界定不清等问题。为了解决这些问题，就必须设置一个新的职能机关，由原本分散的权力职能集中到一个机构进行行使，这个机构就是城管执法机构。我国的城管执法发展历程大致经历了这四个阶段：

一是试点启动阶段（1997-2000），随着改革开放以来城市化快速发展带来了各种城管执法方面的问题，xxx在1996年8月下发了《关于设立相对集中行使行政处罚权的通知》，明确规定了我国城管执法的职权要统一和分配的执行，从以人为本的角度出发，解决城市管理行政执法方面面临的问题。北京市率先在全国范围内启动了全国第一个城市综合执法的试点工作。随后，这种模式在全国范围内进行推广。

二是试点规范阶段（2000-2002），2000年，随着城市综合执法在全国范围内的推广，各地也积累了许多城管执法经验。同年，xxx法制办在北京组织了全国范围内的城市管理经验交谈会，各地积极讨论了在城管执法方面的问题，针对这些问题xxx也发布了《进一步规范相对集中行使行政处罚权》的通知，规范推广的相对集中行使行政处罚权。

三是全面推广阶段（2002-2005），2002年，由于各地根据本地区的实际情况已经积累了丰富的执法经验，xxx在此基础上颁发了《进一步完善相对集中行使行政处罚权》，并在全国范围内全面推广，并规定了各地可以根据本地区的实际需要完善相对集中行使行政处罚权的经验。

四是反思完善阶段（2005-至今）。随着我国城管暴力执法、摊贩暴力抗法案件的逐渐增多，各个地方逐渐进入了城管执法反思完善阶段，并在不断反思的过程中不断改进执法方式，提高执法人员素质，逐渐成熟完善我国城市管理行政执法体制。

2.3 外国城市管理经验和借鉴

谈及国外城市管理的经验，由于西方国家的城市发展比我们国家要早，在城市管理方面形成了一套成熟的管理模式，其可借鉴之处主要表现在以下几个方面：一是国外发达国家管理有非常完备的法律法规做支撑，使城管在执法过程中有法可依，对行政相对人需要履行的义务也做出了明确的规定。同时，国外发达国家有一套成熟的城市管理体系，执法者可以严格按照程序执法，从而避免了双方产生执法冲突；二是国外城管多数情况下采用柔性执法的方式进行管理，而针对原则性的问题则没有商量的余地，对于一般性的违法违章，城管是先以教育为主，惩罚为辅，这样可以避免激化矛盾。同时让公众参与进执法过程中来，可以对执法过程进行有效的监督；三是在程序上实行审批和监管合一的制度，加强部门之间的配合，增强城管执法效率。同时，加强对摊贩的宣传教育，对执法成果进行评比，树立遵纪守法摊贩的典型，对屡教不改的摊贩的处罚力度加大，甚至可以进行吊销执照的处理。加大摊贩的违法成本，维护市场秩序，提高城管执法的威信。

第3章我国城市管理行政执法面临的困境

3.1 相关法律法规不健全

我国城管执法的依据有《行政处罚法》、《城市管理执法办法》以及一些地方性立法和政策文件，例如《成都市关于公布城市管理相对集中行政处罚规定的通告》，规定了城管部门享有环境卫生、公共项目、城市绿化、工程规划等方面的执法权，但我国没有一部法律明确规定城管职权与其他部门职权的界限，其执法地位和执法依据并没有明确。而且，我国的《行政法》是随着社会发展的变化而变化的，特点是具有易变性，这就出现一个现象：我国旧的法令已经废除，而新的法令没有发布，往往导致我国城管在旧法到新法的过渡期间无法可依的现象。

同时，我国的《行政处罚法》只规定了我国城管执法部门享有执法部门处罚权，而在实际操作过程中行政检察权、行政强制权又必不可少，但又缺乏明确的法律依据。例如，我国城管在执法过程中有收集证据这一环节，根据收集程序必须进行事先登记、并保存证据。如果城管在大街上看到违法摊贩并对违法摊贩进行处罚时，不可能不使用当场处罚、立即采取强制措施等方式。这就让城管执法陷入了非常尴尬的境地，不对其执法不行，对其执法又陷入了无法可依的状态，没有法律依据、没有明确的法律授权，往往导致我们的城管执法队员挺不起腰杆、不理直气壮，一旦在执法过程中出现困境，往往就会导致暴力执法等现象的发生。

　3.2 城管执法机关职能界定不清

虽然我国的城管执法职能在不断完善。但是在实践中，我国仍然存在职能交叉、出现真空地带、重复执法等问题，职能界定不清的问题主要体现为：一是其他部门与城管部门进行职能划转时出现一部分职权化转过来了，而另一部分没有划转过来的情况，例如关于城市卫生方面的执法，虽然根据卫生方面的法律法规进行分割，但并没有把卫生方面的全部职权给划分过去，导致我国城管执法的力量向外分散，执法效率低下。二是职能划转方面出现真空地带，例如关于城市交通方面的执法，交通部门由于工作的人手不足，把原本属于交通部门的“贴罚单权”划转到城管部门的职能之下，但这种职能的划转没有明确职能划转界限，极易出现由于职能划转不清导致职能划转真空地带的出现，这样的情况将导致城管部门与其他部门之间的责任推诿、相互扯皮，从而导致“应付执法”、“敷衍执法”现象的发生。三是我国城管执法职能范围的界定模糊，这主要是我国的法律规定城管执法的范围太笼统，没有具体化。例如我国《城市管理执法办法》对城管可以管辖关于城市环境、卫生、文化等方面的职能，但没有明确的界定范围，这就会导致在执法过程中发生责任归属纠纷。

　3.3 城管机关执法程序不规范

法律法规明确规定城管执法应具有的程序，但在实际执法过程中，为了提高执法效率，城管人员往往重执法结果轻执法程序，不遵守程序执法的现象时有发生。从而导致暴力执法、野蛮执法现象的发生，从而使城管形象在百姓心中妖魔化，例如，在沈阳发生的摊贩夏俊峰捅死城管一案的发生经过为例，从这个案件中我们可以了解到我国城管在执法程序上所面临的问题，案件的发生经过为：2009年沈阳小贩夏俊峰傍晚在街上摆摊时，被两名城管人员以不在规定区域内摆地摊为由对夏俊峰进行行政处罚，随后夏俊峰被城管人员带到城市管理行政执法局沈河分局进行问话，在问话期间夏俊峰与两名执法人员发生口角，随后发生打斗，在打斗期间夏俊峰把两名执法人员当场捅死，一人被捅成重伤。随后，经法院核准，夏俊峰被判处死刑。夏俊峰违规经营，理应受到行政处罚。但是，在城管对夏俊峰进行处罚时，没有确定夏俊峰身份就对夏俊峰进行行政处罚。且城管执法人员应当按照程序对处罚的行政相对人出示证件，告知行政相对人处罚的事实，并要求行政相对人做笔录、听取执法人员的陈述，最后要求行政相对人在行政处罚书上亲自签字。但在夏俊峰的案件当中，这些应当履行的程序一个也没有，这种不遵循执法程序的案件在现实生活中时有发生。

在实践中，城管执法不遵守程序的情形涉及执法的各个阶段，例如：还没有听取当事人的陈述就直接作出处罚的决定；法律规定应当采取书面告知形式，而有些执法人员为了图省事而口头告知；《行政处罚决定书》没有加盖公章、缺少当事人的签字等，这些做法都严重影响了行政执法的规范性和严肃性。

3.4 执法人员的素质有待提高

从我国整体的执法改革以来，我国城管的执法水平在不断提高。但由于受传统观念对一部分执法人员的影响，服务态度恶劣、与行政相对人冲突、执法方法简单的现象还比较常见。由于我国的城管执法人员的人手严重不足，执法队伍又大量聘用协管人员协助执法，但是这些协管人员的素质比较低，没有受过正规的公务员培训，从而导致了暴力执法、越权执法的现象时有发生。在实践当中，城管人员在与行政相对人的关系中仍然处于主导地位。在实际执法过程中，对违反行政法规的人缺乏耐心的劝导，往往以惩罚的手段解决摊贩违法问题。

　3.5 缺乏有效的监管

城管执法机构是根据xxx的授权进行行政处罚权工作的，由于我国的城管执法改革是摸着石头过河，先在几个地区进行改革试点，试点成功后进行推广，致使我国制定的关于城管执法的法律具有滞后性，概括性强，可操作性较差，监管体系不完善。城管在日常执法过程中，如果没有相应的监管指导，就会必然导致城管在执法过程中存在违法的现象。同时，由于缺乏有效的监管，城管在执法过程中往往采取许多的暴力行为，对公民的健康权、财产权和生命权带来侵犯，这就导致城管执法人员在参与行政案件的处理时，容易激化社会矛盾，城管的执法对象往往就是低收入的小摊小贩，不断爆发的执法暴力逐渐撕裂了社会的和谐，造成了官民矛盾的对立。同时，《行政强制法》和《行政处罚法》等综合性的行政法规规定的违法行为太过模糊，导致一些违法行为变成了正常的执法行为。由于缺乏必要的监督工作，实际上是纵容违法行为的肆意横行，城管执法人员不当的行使公权力，致使公民的权益受到侵害时，往往得不到及时的救助。因为执法人员的法律意识过于淡薄，城管的执法行为经常是超过法律。一些地方XX行政人员的法律观念不强，对自己领导下的执法人员的偏袒太多，造成自己属下的执法人员任意执法、暴力执法，并侵犯了公民的人身权利和财产权利。

第4章解决我国城市管理行政执法问题的建议

　4.1 健全城市管理的法律制度

我们对于城管执法的质疑，是因为我国城管人员在行使执法权时没有明确的执法依据，虽然我们有《行政处罚法》作为基本的法律依据，但是这部法律只规定了相对集中行政处罚权，而对其他在执法过程中应当拥有的职权并没有作出明确的规定，而且这一表述太过于抽象，缺乏相关法律细则对法律条文进行具体化，例如条文中没有对执法主体、执法范围、执法对象进行细致说明。由于没有立法的依据作为支撑，城管在执法过程中的底气就会不足，导致城管部门在执法办案时往往借法执法，导致适用法律冲突、执法过程中缺乏规范性和可操作性、执法手段不多元化等问题发生。希望我国尽快完善城管执法方面的法律法规，对执法主体、执法范围、执法对象加以明确规定。

4.2 界定城管执法机关职能

为了避免城管执法部门的职能与其他部门的职能产生冲突，在与其他部门进行划转职能方面，应该确立以下几个原则：一是职能划转要全面，为了避免与其他部门发生执法冲突，其他部门让渡给城管部门的职能要划转到底，一旦划转不到底，就会出现多头执法和交叉执法等问题。并且不要干涉让渡给城管执法部门的这部分职能，避免出现重复执法等问题。二是在划转职能过程中要界定清楚划转职能的范围，以防出现真空地带。三是要明确规定城管部门与其他部门的职能要分割清楚，防止出现只能界定模糊。

　4.3 规范城管机关执法程序

行政程序公正合法是实体公正合法的有效保障，要想实现公平公正的执法，程序规则发挥着重要的作用。程序公正是一个特殊的保障机制，保证城管执法人员参与执法的积极性，xxx和地方XX应该规范执法程序，对于许多城管的肆意执法、不依照相关程序执法的行为予以严惩。法律应当对违反程序的行为予以规范：首先，要保证城管执法的形式符合法律的规定。例如，需要用书面来通知当事人的就不能用口头通知的方式去告知；其次，要完善我们国家相关执法程序，从执法程序上要做到环环相扣，避免城管执法人员在程序适用上的错误，落实执法程序的每一个环节，防止权力恣意滥用。

　4.4 提高执法人员素质

为了提高城管综合执法效能，我们需要建立一支专业化、职业化的执法队伍，这就需要我们完善招揽人才的引入机制、培训机制、奖惩机制和退出机制。在引入人才时能够择优录取管理性强、有责任心的人才，这些人才在今后对我们国家的执法工作具有重要的帮助作用。在引入人才后，我们还需要建立完善的培训机制，在招收的城管执法人员到岗之后，要对他们进行统一的培训，城管执法人员的执法素质关系到我们执法人员的形象和在百姓心中的地位。培训不仅是对我国城管执法人员对于相关法律知识和执法理念的掌握，还要培训这些知识在实际执法当中的运用。所以，执法机构不仅要对录用的城管人员进行素质把关，还需要学会处理复杂的执法场景，针对具体问题具体分析，以更好地为人民百姓服务。同时，我们还需要建立完善的奖励机制和退出机制，把年轻人招揽到执法队伍中来，有丰富管理经验的人留下，确保我们的执法队伍充满活力。

4.5 健全监管体系

为了避免权力无限制的扩大和无限制的使用，我们需要限制城管的权力，完善我国的行政监督机制。健全监管体系，通过监督来规范执法行为，防止行XXX的滥用，依法保护行政相对人的利益。

一是加强上级部门对下级部门的监督，注重层级监督的递进性，建立起严密的行政执法监督体系，并完善问责制度，确保在监督时发现问题及时解决。二是重视专门监督，在城管机构内部设置一个独立于城管部门的专门监察机构，给城管执法的监督提供必要的保障。同时强调检察机关对城管执法的监督，发现问题严肃处理。三是建立完善的外部监督审查机制，就需要社会广泛的动员起来，对城管的违法违纪行为进行监督。城管的行政执法权如果滥用，就会侵犯当事人的合法权益。城管执法的对象是广大的人民群众，人民对执法者的执法是最有发言权的，应当保障当事人的知情权，做到透明执法、公正执法。要保护公众的监督权，一旦接到群众的举报，相关执法部门应当立即行动，对于查证属实的违法行为，一定要追查到底。同时也要完善相关的责任问责制度，发现问题立即处置，并向社会发布处理决定。

　结论

通过分析我国城市管理行政执法出现的问题，我们清楚地认识到我国城市化发展进程中对城管执法体制探索的艰辛，通过相关部门的共同努力，我们在对城管执法问题上的解决已经取得了初步的成效。城管在执法过程中一次次改进执法方式，在城市管理行政执法方面取得了突出成绩。但也要看到存在的不足。随着我国城市化加速发展，城市管理出现的问题也在不断增多，而城管在执法过程中还会面临许多难题，我国城管改革正逐渐进入瓶颈期，需要新的执法方式以实现突破。

文章在梳理过程中发现我国城管人员执法主体不明确、职权界定不清、缺乏法律依据、监管体系薄弱等是造成我国城管人员在执法过程中遭遇难题的原因。所以，根据问题提出的解决对策，主要是立法层面上完善我国相关法律法规，让我们的城管人员在执法时做到有法可依，界定清楚城管执法部门与其他部门之间的职能，规范城管执法的程序，通过准入、奖惩、培训和退出机制提高我国执法人员的素质、加强对执法活动的监督等，从这些方面挖掘我国城管执法存在的优势，是未来城管执法需要改革的方向，通过帮助城管挖掘自身的优势，在执法过程中实现自我纠错，改善城管人员在人民群众心目中的形象，使城管执法人员与人民群众建立良好的关系，对今后的城管执法改革很有帮助。

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致谢

这篇论文是在我和我的指导老师的共同努力下完成的，回首过去的大学岁月，我充满了满满的满足感，通过这篇论文，让我对老师严以律己、认真谨慎的态度佩服不已，老师平时待人平易近人、宽以待人、严谨治学的作用是我在今后工作中学习的榜样，这不仅让我树立了远大的学习目标、掌握了研究论文基本的方法，还使我明白了许多为人处世的道理，本文从选题到指导，老师都悉心指导我们，每一步都是在杜老师的指导下完成的，这些工作倾注了老师大量的心血，我在此向我亲爱的杜老师致以崇高的敬意和感谢。

毕业论文的顺利完成，离不开各位老师、同学和朋友的诸多帮助，也归功于各位任课老师的认真负责，他们使我能更好的掌握各种法律知识，并在论文的定稿中得以体现。尤其是老师，能抽出百忙的时间为我们修改论文，对论文的细节做出修改，并提出宝贵的修改意见，本文才最终得以定型。从入学时对大学生活抱着满怀的期待，到无限憧憬各位老师的学术知识的深奥，从奔波于学校的图书馆到大学业余生活的五彩缤纷，这些熟悉的场景在我的脑中仍然历历在目，使我久久不能遗忘，让我倍感珍惜，倍感亲切。在今后的人生道路上，我一定会跟随各位老师的治学步伐，去开创我自己的一番学术天地。