长春市证照一码通改革试点工作面临的困境及 对策研究

　摘 要

营商环境指数是衡量一个国家或区域经济发展水平、政策开放程度、创业精神等重要经济活力和政策效果的重要指标。长春市作为吉林省省会，是优化营商环境改革试点城市之一，全面落实国家 “放管服”改革要求，在长春新区实施许可改革试点。本文通过文献研究法和访谈法对证照一码通政务服务改革过程中存在的困境进行探索，并试图分析困境产生的原因，结合实际问题，提出如何更好地优化营商环境，提高证照一码通的工作效率。

本文主要分为五个部分：第一部分是相关的理论分析，主要阐述了营商环境和XX服务的基本概念。第二部分介绍了证照一码通的实施现状和相关政策基础。第三部分是试点面临的困境，并从服务设备、行政审批等方面进行原因分析。第四部分以问题为导向，从四个方面提出针对性建议。

关键词：证照一码通；营商环境；政务服务

　前言

随着全球化的进程，资源在世界范围内合理流动分配，越来越多的资源在不同国家之间自由流动。资源流向具有良好营商环境的地方。市场参与者也倾向于在具有良好营商环境的地方投资。相比之下，营商环境低迷的地方不仅无法吸引新的资源，还可能失去现有的资源。营商环境作为衡量一个地区开放发展程度的重要指标，在党的十八大以来越来越受到各级XX的关注，XX部门应当注重现有的营商环境，加强和完善营商机制，进一步降低市场准入标准，设置合理的监督管理体系，打造公平透明的营商氛围。

吉林省是国内东北地区的重要工业基地，由于经济发展速度变缓，民营企业负担较重，为进一步完善“放管服”，采取了一系列举措，来解决目前的问题。长春市作为吉林省营商环境的先锋城市，深入贯彻国家的要求和吉林省的重要指示，制定出多项优化营商环境方案，并在长春市部分地区进行改革试点工作。

在政务服务深化改革的时代背景下，以高新区政务服务中心为例，通过访谈的方式查找证照一码通改革试点过程中面临的困境，并探究其原因，结合实际情况提出相应的对策，为今后更好地推进证照一码通试点工作，优化营商环境提供理论借鉴，进一步激发长春市经济发展的新动能。

　第一章 概念界定与理论基础

党的十八届三中全会中，出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》一文，其中“营商环境”已成为政务管理的新关键词。值得注意的是，“政务服务 “被不断提及，2019年10月，《优化营商环境条例》出台，其中第四章涉及政务服务，营商环境的建设和优化已经是地方XX提高经济实力和综合竞争力的重要突破口。

　1.1 概念界定

　　1.1.1 营商环境

营商环境通常指市场经济中，各主体进行各项生产及经营活动时，所面临的外部环境，主要包括XX、市场、法治以及人文环境等。它是一个涉及经济、社会改革和对外开放等诸多方面的工程。一个地区的营商环境不仅关系到投资的数量，同时也直接影响着当地的企业，最终对经济发展、财政收入和社会的就业情况产生重大的影响。

　1.1.2 政务服务

政务服务通常产生于行政审批工作环节中，行政审批的主体通常为XX部门及事业单位，他们为社会机构、公司以及个人提供经营许可证申办、营商行为处罚以及属性裁定等公共服务。各级XX部门及事业单位应当始终以xx的政策为引导方向，不断革新及优化其现有的政务服务水平，满足办事人员在政务服务大厅办事的需求，建立便民服务一张网。证照一码通的改革便是在此基础上进行的。本文以长春市高新区政务服务中心为样本，对营商环境中的政务服务提出一些优化的建议。

1.2 理论基础

　　1.2.1 公共治理理论

公共治理理论，是现代公共管理理论的重要组成。在西方国家，随着近现代社会的快速发展，市场中各个机构、组织迅速滋生，社会背景下造成的市场管理危机迅速衍生出了这种新型的管理理论。其核心思想是 “善治”，认为XX应该善于管理，着重于形成XX、企业以及个人的统一性，在处理各项公共事务时，应秉持合作协商的原则。

本文将理论与实践相结合，将公共治理理论引入长春市证照一码通改革试点工作面临的困境及对策研究之中，考虑政务服务相关部门在优化营商环境中发挥哪些作用，为企业提供哪些便利，实现政企双方良好的互动关系。

　1.2.2 新公共服务理论

新公共服务理论，其服务主体为社会公民，主要指XX部门及事业单位在进行公共管理时所发挥的综合效用。该理论以为，在进行公共服务活动时，XX部门及事业单位务必秉持为民服务的宗旨，给予公民应有的权利。他们的工作重点并不仅是单一的“航船划桨”，而应当建立一个高效的、能给予公民真实助力的公共机构。

本文采取理论和实践相互结合的方式，将新公共服务理论应用于长春市证照一码通改革试点工作面临的困境及对策研究之中，长春市政务服务部门在进行营商环境视角下的政务服务的优化时，相当于政务服务作为一种公共产品被提供给企业和公众，本文结合新公共服务理论，研究长春市政务服务部门在证照一码通改革试点中提供了哪些公共服务，又发挥了哪些价值。

第二章长春市证照一码通实施现状与相关政策依据

　　2.1 长春市证照一码通的实施现状

证照一码通是一个专门面向各类经营主体的证照联办和证照收集系统，办理业务时坚持“能合尽合、能减尽减”原则，根据申请人需要，依法科学设置申请材料，减少多头填报、重复填报。自“证照一码通”改革试点开展以来，申请材料精简了2—5项，办理时间比改革前平均缩短9天以上。目前在长春市已有众维产业园管理有限公司的多家企业用一码通办理了业务。

　2.1.1营商环境中政务服务的现状

长春市作为示范点，应当发挥先行先试的表率，不断的在政务服务中优化创新，努力提升服务的品质与效率，突破传统机制阻碍，优化现有服务体系，努力营造公正和谐的营商环境，推动社会经济平稳发展。20世纪初陆续出台了《优化营商环境条例》，以及《关于长春新区打造一流营商环境新50条的通知》等文件，这些条例与政策的出台，主要是为了优化现有的营商环境，提高政务服务，其中在优化营商环境中提到以下几条：

（1）对现有的商事制度进行创新。优化工商登记流程、实施电子刻章、实现平台自助发票开具、以及简化企业对公账户开设流程等事项，建立网络平台，争取在平台上实现“一网通办”。（2）深入推进“一件事一次办”程序服务平台。（3）打造“政务服务驿站”，先行先试，总结经验。发挥“互联网+政务服务”作用，全力打造15分钟政务服务圈。（4）前移现场核验指导。场地审核人员提前介入“食品经营许可证”“执业医疗机构执业许可证”的现场核验及指导，全面压缩审批时间。（5）优化企业注销登记制度。企业注销登记全程“一窗申请，一网通办”。成立6个月因未开展经营活动被吊销营业执照的企业，可执行简易注销程序。（6）推行审批结果电子化加快统一身份认证系统和电子营业执照系统应用，实行一次认证、全网通办。（7）推进“一站式”政务服务。开展“政务改革进行时”服务体验活动。

2021年中旬，人民日报对吉林省的营商环境改革制度进行了采访，对其“证照一码通”平台的推广工作给予了肯定，通过对服务平台的创新，给予办事人员提供了更便捷有效的渠道，真正给市场主体带来了便利。

　2.1.2证照一码通改革试点的重要性

按照xxx部门对于市场营商环境整治的指导要求，各省市应当简化企业申办的审批流程，降低市场准入门槛，通过优化外部营商环境，给予市场主体信心，省XX决定自2021年9月10日起，在长春市和吉林市部分地区开展证照一码通改革试点。改革工作的开展，始终以市场主体的需求为引导方向，尽量优化企业申报以及经营许可证办理的各项审批流程，通过提升审批流程的效率，增强审批流程的质量，来打造公正透明的政治营商环境。以“四个一”为工作原则，以“四个减”为工作目标。

　2.2政策依据

　　2.2.1 优化营商环境的政策

xxx于2018年召开了东北振兴专题研讨会，会议中，习总XX明确指示，务必确保营商环境健康稳步发展。吉林省于次年5月份颁布了《优化营商环境条例》。为了打造出公正透明的政治营商环境，《条例》中明确指示，营商环境的优化，以“只跑一次”为制定原则，务必使XX权力透明化，高效化。同时设立承诺机制，对各项事务的申办到完结设立时效承诺，真正缩短审批流程的时长。要加强对企业投资决策的监管，同时减少审批环节，提升审批时效；社会公共资源在市场中进行交易时，要清除各项隐性门槛，促进交易的达成；加大对招商引资等政策的宣传，使惠民政策真正落地；营造和谐的政商关系，提升XX服务意识，增强XX服务积极性；从XX层面上加强对企业人才服务的支持，引进人才，培养人才，为企业队伍建设提供支持。

　2.2.2 证照一码通改革试点的相关政策

按照xx对于优化现有营商环境的要求，吉林省创新及推广了“证照一码通”平台，试行的内容，始终以市场需求为引导方向，包括优化企业营业执照以及经营许可证等申办审批流程，提升审批环节的时效性，为市场经济发展，创造公平透明的外部环境。

证照一码通系统开启后，长春新区新成立的企业可以享受到包括营业执照、食品生产许可证等27个审批事项的一次性办理。除了市场监管部门外，还有公安、烟草、住建部门。长春新区将进一步扩大服务领域，把更多的涉企需求融入到改革平台中，通过政务服务技术创新，标准创新，产品创新，不断提升政务服务水平，一旦长春市试点经验成熟，便可在全省范围内广泛实施。

第三章长春市证照一码通改革试点工作面临的困境及成因

本文除了阅读大量与优化营商环境相关的文献以及有关证照一码通改革试点的政策文件以外，于2022年3月20日-2022年3月27日期间，和两位高新区政务服务中心的工作人员以及两位在证照一码通系统上办理过业务的用户分别进行了交流。访谈记录如下：

　3.1 访谈记录

表3-1 政务中心工作人员1的访谈内容

资料来源：根据在线访谈内容进行整理。

政务中心的服务人员是事务的具体操作者，他们对证照一码通的服务工作比较熟悉，对于长春市高新区的营商环境、政务服务的优化程度、办事的便利程度以及群众对政策措施是否满意，都有着直接的感受，是一个很有发言权的群体。通过对两位工作人员的访谈结果我们可以了解到证照一码通系统在办业务方面遇到了群众不认可、系统不健全、服务人员短缺等难题。

表3-2 政务中心工作人员2的访谈内容

资料来源：根据在线访谈内容整理。

表3-3 证照一码通用户的访谈内容1

资料来源：根据在线访谈内容整理。

群众是系统的实际体验者和参与者。通过对两位用户的访谈了解到，存在着群众对证照一码通的操作程序和操作方法认知不明确、政务中心服务设施不完善、工作人员服务水平存在差异等问题。

表3-4 证照一码通用户的访谈内容2

资料来源：根据在线访谈内容整理。

3.2 面临的困境

　　3.2.1服务设备有缺陷

目前，政务服务中心的设备主要有自助打照机、自助申报电脑、身份认证设备、受理窗口和服务评估设备。高新区政务服务中心设置了自助窗口，市民可以在咨询窗口排号进行系统申报。自助办理区共有12台电脑，5个身份认证设备以及12台打印机。群众可凭身份证直接进行面部识别，并弹出相关的资料。若采用代为办理，则必须采用人工打字的方式。当在电脑端申报时，会出现突然死机和缓慢卡顿的情况。在打印文件时，有时会出现卡顿和吞纸现象。在自助打照机上，触屏会偶尔失效，证件上会有划痕和斑点。每星期的前两天是办理业务的高频时间段，最多会有将近三十人同时来办理业务。因为缺乏设备和频繁的故障。这给群众办理业务带来很大影响。

　3.2.2工作人员配备不到位

就目前来看，服务人员还存在短缺的情况。一方面，随着提升政务服务水平工作的推进，新的政务服务和审批模式不断上线，从证照分离到证照一码通，从E窗通到N证联办，从一门式一张网系统到政务服务全流程一体化平台，再加上简政放权的推进，一些省、市的审批权限下放到区里，大厅人员的工作与学习任务不断加大。另一方面，企业和群众在实际办理业务时都是依托网上办事大厅，在办理业务时是在网上办理。有很多其他城区的企业和群众纷纷来高新区政务大厅办理业务，这给工作人员增加了很多压力。

政务中心共有三十位工作人员。有七名职员在自助申报区和咨询窗口。在咨询窗口有三位服务人员，他们可以提供电话、按号等咨询服务。四名自行申报区域的工作人员，负责指导不熟悉计算机操作和登录系统的群众进行工商登记、变更登记、注销等业务，同时还要兼顾打照区，协助市民打印营业执照。另外，他们还要负责收集编号，维护现场的秩序。由于各窗口缺少工作人员衔接，部分群众年纪较大，受教育程度较低，导致信息传递失真。

3.2.3业务系统故障多

证照一码通系统分为E窗通和餐饮业务。前者主要是为企业、个人经营的工商登记。餐饮业务是从事餐饮或食品行业的公司或商店，在获得营业执照后，必须要在系统中办理相关的食品经营许可证后方可经营。在群众办理业务的过程中常常会出现闪退、白屏、文件无法上传、登录错误、密码被锁等现象。甚至申报系统最终提交的材料无法到达审批端。部分群众对于电脑的技能比较生疏，对于一码通系统也不太了解。在出现故障以后，唯一的解决办法便是重新登录，如再次登录无效，便只能由证照一码通后台的工作人员去解决。在这个过程中，群众的诉求没有得到及时的回应。

　　3.2.4 行政审批效率有待提升

行政审批服务事项虽大幅减少，但在必要的审批环节中，审批部门的标准多变，对民众提交的资料审核不充分，这经常造成申请人在准备申请时混乱迷茫。如在食品许可证申请过程中，食品的归类不明确，以及是否需要看店面现场，看现场的顺序意见不统一。国家虽然建议实行“零人工干预”，但智能审批在证照一码通进行的具体情况下仍旧很难实施。而且由于部分行政审批事项较为复杂，需要群众多次多窗口提交材料，耗费时间、效率较低。与上海等发达城市相比，长春市的企业简易注销手续所需的法定时限仍然为30天。一窗受理，一次办结，最多跑一次改革仍不够深入。

　3.3成因分析

　　3.3.1电脑配置性能低，设备更新时间长

现有的政务服务，大多依赖于互联网。因此，电脑设备的性能，一定程度上会决定政务服务的速度及效率。传统的台式电脑，由于存储小，更新慢等，完全不能满足现代化政务办公的需求。虽然高新政务服务中心内的设备是2020年引进的，但配置性能低。此外，部分群众由于不熟悉有关的设备和一码通系统，进行了错误操作。这就导致了设备中储存了大量的复杂数据。而且工作人员也没有对设备定期维护，设备的更换时间也不固定。因此会出现卡顿，死机等状况。

　3.3.2人事部门的管理能力较弱

首先，政务服务中心的员工招聘由新区人事部门统一组织。缺乏自主性。一方面，人事部门对政务服务中心的具体情况缺乏了解。另一方面，由于缺乏对人才政策的宣传和落实，导致原先设计的人才政策在实践中不到位，效果不佳，导致人才引进的效率不高。特别是一些优秀的人才引进措施，虽然在制度上有所规定，但在实践中没有得到落实，承诺的人才效益没有实现，导致人才引进的积极性和信心大幅下降，不利于人才引进的长期性和可持续性。

其次，未构建出系统化行政工作考核标准。现有的评价标准更强调思想层面和书面知识的评价，而忽视了具体运行层面的指标设计，在手段和方法上还不够完善。更加强调考核对象的语言和文字汇报，而没有从旁观者和专业技能上检察他们的工作。比如在证照一码通业务系统上办完业务后会出现打分评价界面。但实际上工作人员并不要求群众填此项。

此外，缺乏良好的激励机制，虽然政务中心会按照季度、年度评比服务新星。但对于考核成绩优秀的工作人员激励不足，对于考核存在问题的工作人员也缺乏合理的鞭策，这使得考核的实际效果大大削弱。并且对于考核机制的组织保障功能不足，没有从制度上形成科学的制度规范，使得考核工作的质量较低。要使工作人员加强服务意识，提高服务群众的能力水平，为证照一码通和政务中心的良好发展提供保证。

　3.3.3系统上线时间短，功能不健全

证照一码通系统自2021年9月10日开始实行。可以办理工商营业执照、食品生产、经营许可证等27个事项。营业执照和食品经营许可证的申请、变更及注销是主要办理的内容。但系统上线时间较短，许多功能还在一直改进与完善中，给群众办理业务带来了不确定性。例如，新办个体店铺的申请流程在经过更新后，增加了银行开户和刻取印章的选项，但在更新的过程中，会使系统突然崩溃、闪退等问题；也使操作步骤更加复杂化了，许多人对此进行盲目选择，导致了很多的错误。

　3.3.4审批各部门配合不协调

证照一码通系统是一种优化营商环境的有效途径。营商环境的优化建设是一项系统性的工作，需要各部门间的协调配合。它涉及到企业、XX机构和社会等多方面的工作与事项。通常情况下，政务流程的内容涉及审批依据、审查条件、申报材料、办理时限以及审批流程等。而目前长春市出台关于营商环境的文件还较为纲要，并没有细化内容和建立指标体系，各个部门的审批标准和进度不一，无法拥有统一的发展进程，因此就会导致协调机制不畅，问题频发。

      第四章 长春市证照一码通改革试点工作的改进对策

证照一码通的改革试点是一种优化营商环境，提高市场活力的方法和手段，在大规模普及和应用之前，还需要继续完善补充它的不足。本文根据查找出的困境，针对性提出了如下对策：

　4.1增加相关服务配套设施

基础设施建设，是政务服务实施的重要前提。政务服务大厅，是各项公共服务工作开展的场所，是公共服务工作落实的重要渠道，也是现代电子化服务开展的重要载体。增加性能高的服务设备，会提高办事效率以及群众体验感。对于已有的设施，工作人员要加以维护，避免故障时临时维修的“治标不治本”的解决办法。要定期找专业技术人员检查设备。并与相关部门协调，定期更新并补充服务设施。

　4.2引进人才储备，强化组织队伍保障

人才资源是优化营商环境的重要组成部分。首先政务中心负责人要与新区人事部门多加沟通，反映人事情况。而且要多加宣传优惠政策，并加以落实，以达到招才引智的目的。其次要持续完善政务服务标准化建设，制定行政服务标准化考核，规定政务要件、服务流程、服务时限等。让服务操作更加规范化。此外，要通过积极的激励机制来提高工作人员的主动性，在政务部门中实施考核机制往往是困难的。例如，部分服务窗口的办件数量大、服务对象多，就会比工作量相对较轻的部门更容易产生投诉。因此，对服务进行量化细分就成了制定服务评价的关键，一个窗口的工作人员要将绩效划分为任务数量、事务时限、效率得分、群众评价等可量化的内容，这样既能提高服务人员的积极性，也在一定程度上保证了公平。

4.3完善网络平台建设

一方面，要加强与“吉林省市场主体准入E窗通”上证照一码通的后台的交流。针对闪退、白屏、申请后无法显示等问题，督促其进行试验改进。在群众遇到问题时，要尽快予以答复，保证群众业务的顺利办理。完善证照一码通的电子版操作手册，并放在显眼位置。另一方面，要加强与市场监管机构的联系和协调，建立相关部门间的反馈和交流机制，防止市场主体在业务办理过程中出现部分政务服务信息不对称、流程衔接不上等问题。注重市场主体的需求，切实提升企业的获得感。

4.4强化部门协同，统一审批要求

审批部门要对照权力清单，细化政务流程，加强部门协同。对于服务流程不统一的业务，要统一服务流程和服务标准。保证事项梳理，与国家以及吉林省事项梳理要求一致。在具体改革过程中，对于部分拼盘化、碎片化的问题要加强整合，打通部门信息壁垒，业务办理部门可以通过XX内各部门共享数据库调取市场主体办理业务所需的基本资料。市场主体既不需要反复递交材料，也无需在不同的部门之间来回奔波，从而提高XX服务的便利性。由于员工的服务水平不同，所以要加强各个部门自身的工作能力。比如沟通、协调、处理特殊事件的能力等。这样有便于权责分工，也可以更好地解决突发事件，减少各个部门交流行动的时间，有利于更好的优化营商环境，提升服务质量。

　结束语

目前，中国特色社会主义市场经济正处于一个新的发展阶段，“放管服”的深化是各级XX必须继续坚持的方向。通过优化营商环境来促进经济的发展，这种观念已经在我国的各级XX层面达成了共识。长春市也正是认识到了这一点，因此加快了营商环境的优化进程，激发市场主体活力。证照一码通改革便是优化营商环境提出的一种新型方案。为了长春市在经济领域上的健康可持续发展，以及一码通试点工作更好的进行。本文以高新区政务服务中心为例，通过对试点情况进行分析，得出以下结论：

证照一码通试点工作的开展能够简化申报程序，缩减办理业务的时限，在很大程度上提高了办理业务的效率。但由于系统不健全、建设资源缺乏等原因导致在市场主体办理业务时会出现服务设备供应不充足、工作人员对群众疑惑无法及时解答等问题。鉴于试点工作目前开展的实际情况，本文提出了增加服务设备、引进人才、强化部门协同等措施。长春市将此次试点工作作为一次尝试，将继续坚持市场化改革方向，拓展服务企业的空间。

由于学术知识有限和时间的不足，本文的访谈尚停留在对高新区相关的工作人员和群众进行浅层次调查，访谈对象不够全面，缺少更详细的数据。还需更直观、更精确地理解有关对象的诉求，从而有效地提出相应的对策建议，起到良好的效果。

致谢

时光飞逝，四年的学习生涯就这样要结束了，心里五味杂陈，作为我求学生涯的最后一阶段，却是我22年来最宝贵的精神财富。四年的沉淀，从当初的迷茫到现在坚定人生目标。前路漫漫，只争朝夕，唯有坚持。

首先，我要向所有的任课老师致以诚挚的谢意，是你们在课堂上的孜孜教诲，才能让我汲取到专业知识，这将促使我今后快速融入到工作岗位当中。最重要的是要感谢我的论文指导老师金春燕老师，本文从论文题目的选择，文章框架的构建以及后期的写作及修改，都是在金春燕老师的精心指导之下完成的。金春燕老师教学态度严谨，专业知识渊博，使我感到由衷的钦佩。愿老师们工作顺心，万事酬愿。

其次，感谢我的好朋友兼好室友，与你们的相遇、相识、相知、相伴，分享我的青春与快乐，很感谢你们在我遇到困难的时候给予我的鼓励和安慰。愿我们各自努力，相遇于顶峰。

最后，感谢我的父母，父母是我的坚实后盾，在我焦虑难过的时候给予我力量，陪伴我。感谢他们一直在背后默默支持我。

再次感谢帮助我的家人、各位老师以及朋友，谢谢你们，也愿我们的人生更加精彩！

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价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月7日

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