三权分置下宅基地使用权的法律分析

摘要

三权分置是一项我国特有的土地政策，为了促进土地的合理利用，2018年xxx发布了《中共中央xxx关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地“所有权”、“资格权”、“使用权”三权分置的政策。“三权分置”制度中，宅基地使用权较之前的土地政策更加灵活，但目前依旧面临许多的法律问题。亟需探究出相应对策，让三权分置政策继续维持宅基地制度的社会保障性的充分同时开发宅基地的经济属性；“十四五”规划纲要第七篇提出：依法有偿收回的闲置宅基地并将其转化为集体经营建设用地入市；放活农村宅基地、激发农村经济内生动力，这一系列动作关乎农民增收，更是乡村振兴政策框架的重要环节。本文以三权分置制度的现实必要性为出发点对三权分置下宅基地使用权的概念、性质、特征、权能进行阐述，分析现有的“三权分置”下宅基地使用权的法律规定、政策制度、司法解释、专业人士意见，汲取经验解决现阶段存在的宅基地利用率低、城乡建设用地不足、隐形流转等问题，完善“三权分置”中宅基地使用权的法律制度，关键在于赋权阔能，放活宅基地使用权，增强私法属性同时加强监管。通过对宅基地制度的法律分析和体系构建，实现农户利益保障、盘活宅基地、最后实现乡村振兴。

　关键词：宅基地使用权；收益权能；流转；有偿退出；XX监管

　第1章引言

　　1.1研究的背景和意义

随着城乡一体化的发展，农村宅基地的大量闲置和城市规划建设用地配置紧张形成强烈对比，原二权分置体制下，宅基地使用权交易双方除了要满足民事主体资格外还要满足均为农村集体组织成员的要求，流转时除双方达成流转合意外还需征得本村村民委员会和上级行政机关的批准，极大限制了宅基地使用权的流转，难以满足满足农民希望通过宅基地使用权获得收益的需求，农户为了获得融资，不得不采取其他手段，市场上出现了一些隐性的宅基地流转，宅基地法律纠纷案逐年上升，在这样的背景下，权能分置、盘活宅基地迫在眉睫，2018年宅基地所有权、资格权、使用权三权分置的概念首次被提出。

三权分置是我国又一项创设性制度，给宅基地制度改革开辟了一条新出路，但这是一项崭新的制度也意味着：三权分置制度从提出、具体实施到最后取得预期成效还有一大段路要走，不仅要解决历史遗留问题，还要修复新制度执行和完善过程中的漏洞，“三权分置”中宅基地使用权的用益物权以及其他具体权能实现等问题在学术界目前也存在许多不同的解读。虽然在三权分置制度正式实施前已经有了不少试点地，为三权分置制度的全面实施积累了宝贵经验，但是政策在大范围执行时必然会产生各种各样新的问题，而相应法律可能是滞后甚至是空缺的，因此及早的识别法律风险，提出解决对策，完善土地使用权领域的法律法规极为必要，只有解决好宅基地使用权的现实困境，才能满足农户融资需求、盘活农村宅基地、最后实现乡村振兴。

1.2文献综述

李明秋、李雯在《农村宅基地“三权分置”》中对“三权分置”制度给出了自己的解读，指出“三权分置”下宅基地所有权的权能具有公私双重属性，资格权的权利主体是以户为单位的本集体经济组织成员，具有期待权能、收益权能、支配权能而不具有占有权能，否则资格权和使用权的界限将难以区分,三权分置下宅基地使用权的财产性价值主要是以下两点：一是通过批租作为用益物权在期限内直接流转、使用、收益，二是作为财产性权利出租、转让，三是资格权利人通过合同与使用权人进行使用权的让与。

陈宇环《“三权分置”背景下宅基地使用权转让的制度思考》中围绕法律规制开展论述，从三权分置制度本身入手,提出了权属清晰、遵循自愿、适当干预三项应当尤其强调的原则，从

宏观上削弱宅基地使用权的公法管理，赋予宅基地使用权在流转时更大自由，并阐述了在缓慢融合的城乡二元户籍结构背景下，宅基地使用权的转让的受让方应不再受身份的限制。相应地，为提高农村土地利用效率，使用权转让中的受让人也不应再有身份性的限制，应容许其他集体组织成员和有需求有条件的城镇居民成为受让人，最后提出进入自由市场进行交易的使用权必须先厘清自身的权属界限，包括界址、期限、面积等基本信息都应当明确，并且已经过相关管理部门依法确权登记，以此减少可能发生的法律纠纷。

陈小君在《宅基地使用权的制度困局与破解之维》中提出宅基地使用权困局的本质是当今社会宅基地使用权保障功能的减弱、资本价值功能长期被压制的结果，五十年来，农村经济结构已然改变，“农二代”对乡土的依赖性大大降低，对资金流转的需求增加，但拘于现有法律的限制，隐性交易市场大量存在，解决这一困境需要促进宅基地的保障功能向经济功能转化，盘活宅基地、满足农户融资需求、提高土地使用率。

王夏晖在《宅基地“三权分置”法律问题研究》中从盘活利用宅基地的地方实践考察出发，选取了第一批参与改革的五个典型地区作为研究样本，分析其高效利用闲置宅基地的具体举措，同时对具体实践实效的分析指出了在宅基地“三权分置”改革试点中所存在的法律问题：宅基地使用权对外流转方式不明确、宅基地使用权对外流转过程缺乏引导和监督主体、宅基地确权登记颁证制度不完整等等。

温世扬、梅维佳在《宅基地“三权分置”的法律意蕴与制度实现》中针对现阶段存在的权能主体界限不明、所有权权能残缺问题，提出要积极落实权利主体、适度放活农民对房屋的使用权限,保障宅基地农民房屋经济财产价值，在具体实现路径上要赋予宅基地使用权完整权能，一是对加诸于宅基地使用权上的重重枷锁进行解锁，允许农民住房财产进行抵押、担保，列举了义务试点地放开抵押、担保后的一组数据，表明了农户蓬勃的融资需求；二是将宅基地使用权转化为集体建设用地，对集体经济建设用地的用途、面积、年限进行限制，以此保证房屋所有人（宅基地资格权人）、集体经济组织（宅基地所有权人）、受让人（宅基地使用权人）三方的共赢。

　1.3研究内容

本文分三部分对三权分置制度下的宅基地使用权进行探讨。第一部分，阐述三权分置、宅基地使用权的含义、特征以及权能；第二部分，分析和总结了宅基地使用权存在的历史遗留问题和现阶段面临的困境:宅基地利用率低下、宅基地收益权能缺失、城乡发展中建设用地配置不足、农民对融资的需求不断上升，但因法律对转让的限制所导致的宅基地使用权隐性流转现象、XX监管缺位、交易环境有待提升；第三部分，针对上述问题提出:完善相关立法,明确规制标准、推动以市场为基础的宅基地使用权流转以及XX部门监督落实政策执行的建议。

　1.4研究方法

第一，文献资料法。从图书馆、资料室与互联网上查阅、了解、学习有关宅基地使用权的相关内容。学习了相关理论知识，比如宅基地的界定、性质、损害，宅基地使用权的特殊性等；了解相关法律规定，主要是《中华人民共和国土地管理法》、《民法典物权编》等法律法规，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、《十四五规划和2035远景目标纲要》等政策性文件；阅读学术期刊、浏览相关网站，掌握最新学术动态。

第二，实地调研法。通过访谈学者、律师、农户；走访土地管理部门、农村集体经济组织等组织机构；进行线上问卷调查后系统分析等具体调研手段，对宅基地使用权进行全面调研，并对调研结果进行总结、分析，发现我国“三权分置”体系下宅基地使用权实际存在的法律问题。

第三，比较分析法。学习、了解我国农村土地制度改革试点区域的情况。我国已经在多个县(市、区)开展了农村土地制度的改革试点,义务市是试点的典型案例之一。分析改革试点做法的可行性、同构性、兼容性，总结其中可以借鉴的相关内容。

第四，理论研究与实证分析相结合的方法。在调研和理论分析的基础上，针对“三权分置”体系下宅基地使用权的法律问题提出完善建议。

第2章三权分置下宅基地使用权的概述

　　2.1三权分置下宅基地使用权的内涵

　　2.1.1宅基地使用权的概念

在城镇化强劲发展的背景下，为应对宅基地资源利用效率低、城乡发展中建设用地配置不足等问题；相关部门对宅基地问题进行集中探讨，2018年xxx发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地三权分置的政策。新提出的政策突破了两权分置下的固有模式，这一制度将原本的宅基地使用权剥离成了宅基地资格权和宅基地使用权，形成了“所有权—资格权—使用权”的新结构。

宅基地使用权具有区别于其他物权的取得和权能内容的性质，是权利人对由农村集体所有或者国家所有宅基地之上所享有的包含占有、使用的权利,具有成员身份性和社会保障性。且取得是无偿无限期的。

　2.1.2宅基地使用权的权能

从《民法典》具体条文来看，宅基地使用性质采纳了独立用益物权说，肯定了宅基地所有权独立的物权属性以及其主体的特定性；宅基地的使用权的权能主要有以下几项：

宅基地使用权的占有权能，是其它权能的基础，但和其他物权不同的是宅基地使用权的占有权能并非是一个持续的状态，而是曾经分配过宅基地就视为完成了宅基地的占有。

宅基地的使用权能，宅基地的使用权能是宅基地最重要的权能，一般是为了满足基本生活需求包括在宅基地上建造住宅、种植花草蔬菜等，在行使其职能时，必须要保持宅基地应用范围的原始性，更要注重调度布置的公权属性，并与集体经济组织步调一致。

宅基地使用权的收益权能，是宅基地使用权人利用宅基地产生收益的能力，主要有两种第一：天然孳息，就是应用宅基地而获得的额外产出，例如在宅基地通过种植获得农产品。第二法定孳息，用在两权分置体系下，不少农村地区都出现了在限定条件下将闲置宅基地出租、转让宅基地获得孳息的情况。

　2.2三权分置下宅基地使用权的特征

三权分置下的宅基地使用权为我国法律所独有，主要有以下特征：

第一是所有权主体的特定性：宅基地使用权是一项用益物权，其对应的所有权的主体是集体经济组织。

第二是使用权主体的特定性：只有农村集体经济组织的内部成员，才能在原始取得宅基地使用权。

第三是权能的特殊性：宅基地使用权具有社会保障性，其设立的初衷是为了保障广大农村集体经济组织成员的利益，但是在三权分置制度的指导下，使用权权能会不断加强。

　2.3宅基地使用权的政策演变

2015年中央一号文件首次提出了“宅基地试点改革机制”，开辟了土地制度改革的新篇章，同年xxx针对宅基地的试点改革的问题发布意见，决定不开放地进行改革首次授权了县/区开展宅基地试点改革工作，试点地小范围进行改革，包含了宅基地抵押、流转入市、转为建设用地等多种模式。2018年xxx发布了《中共中央xxx关于实施乡村振兴战略的意见》明确了三权分置的概念，打破了原本僵化的两权模式，标志我国宅基地使用权制度已经进入崭新阶段。

2019年中央一号文件（《中共中央xxx关于坚持农业农村优先发展做好三农工作的若干意见》）要求加强管理手段、组织研究管理规则、闲置宅基地复垦等。此后各地开启了宅基地试点改革的热潮。

基于各地改革经验，2020年1月1日，新《土地管理法》出台，为宅基地市场化提供了法律依据。2021年《十四五规划和纲要》从宏观调控的角度出发，提出要建设高标准市场体系，包括建立健全城乡统一的建设用地市场、统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市等，宅基地制度改革力度的加强为盘活宅基地使用权、探索完善宅基地制度指明了方向。

　第3章三权分置下宅基地使用权相关主要法律问题

　　3.1宅基地利用率低下和城乡建设用地不足

宅基地使用权是一项社会福利保障权能，符合条件的集体经济组织成员只需申请无需支付价款即可获得使用权，《土地管理法》规定了“一户一宅”原则，但是政策在实际执行时各个地方对“户”的判断标准不一，实际中有许多“超”一户一宅现象，一是部分农户通过继承或赠与获得了“多宅”，二是因为房屋在农村集体组织内部流转而造成的“一户多宅”现象，三是一些地方成年子女不必分户即可申请宅基地，农户“多占宅基地”、“未批先建”、“超面积建房”问题存在，

其次随着城镇一体化的发展越来越多农村居民进城定居，不少农户已经脱离原集体经济组织管辖范围，因为没有成熟合理的退出补偿机制，进城农户在客观上依旧占有原本农村的宅基地，根据2019年的数据，每年约有一千万农村人口外流，农村集体土地总面积65.5亿亩，这一部分外流人口势必会给城市建设用地带来压力，宅基地使用权的滥用造成了农村大量宅基地闲置和农村空心化，给农村生产生活带来了许多不便。同时因为宅基地土地管理分散难以集中、统一规划处理，以分散城市规划用地的压力，愈发导致城乡发展建设用地配置不足，城市房价被哄抬，给城乡居民生活带来不便。

3.2宅基地收益权能缺失

党的十四届三中全会确立的政策对宅基地使用权权能进行了限缩，宅基地只具有占有、使用权能，收益权能被剥离，同时用益物权的完整性严重丧失，禁止农村宅基地使用权上设置抵押权是因为流转的限制在债权没有实现时无法通过拍卖变卖实现抵押权，这些限制本意是为了保障农村居民居住权，但随着城乡一体化发展，宅基地使用权的社会保障功能式微，农户开始追求宅基地使用权的财产价值，以此增加在城市买房的筹码，由于对宅基地流转的诸多限制，进而导致宅基地使用权的诸多用益物权也被限制，宅基地使用权难以转租、抵押，财产权能完整性被剥离，在如今的经济发展形式下，宅基地使用权的权能显得过于单一，难以适应当前经济发展。

　　3.3宅基地使用权放活的交易环境有待提升

在司法判例中所达成关于宅基地使用权交易的共识是宅基地使用权在集体经济组织内部流转时,才是被支持的,但是在具体实践中,加诸于宅基地使用权流转上的有时候远不止身份上的限制,而且不同集体经济组织在面对内部流转时处理结果不一，有些地区是禁止一切流转，有些地区在转让时需要繁琐的审核和资格认证，除了双方达成流转合意外还需要行为已征得本村村民委员会和乡级XX批准，费时费力，现有体制宅基地使用权在流转时面临的重重关卡，宅基地的出租、抵押也是处于宅基地使用权交易中的灰色地带缺少法律的指导支持。保守的宅基地交易环境为宅基地使用权的放活又加上了一重枷锁。

　3.4宅基地使用权隐性流转现象

随着我国经济的高速发展以及农村城镇化，越来越多的农村户籍人口选择到城镇就业、随迁子女就读城镇学校，《2020年国民经济和社会发展统计公报》全国农民工加总量28560万人。其中，外出农民工16959万人；本地农民工11601万人，外出农民工约占到了农民工总数的59%，但是无论是安家还是创业都需要启动资金，不少农村户籍人口往往面临宅基地使用权无法进行变现的问题，这给他们城市生活的起步造成了困难，也为宅基地使用权隐性流转埋下了伏笔。原本二权分置的体制下，宅基地使用权的流转被施加了诸多限制，例如禁止宅基地使用权向城镇居民流转，禁止在宅基地使用权上设立抵押权等用益物权。对宅基地流转的限制和农民日益上升的融资需求相悖，导致了宅基地隐性流转，不少农户将宅基地使用权转让给非集体经济组织成员：北京“画家村”、广州“城中村”也存在大量将宅基地出租或出售给外来务工人员的现象，还有城市居民利用农村宅基地建别墅会馆；截止2021年2月7日，中国裁判文书网上关于宅基地使用权的案件数量已经到达了42371件，其中本集体经济组织成员和非本集体经济组织成员之间的宅基地使用权纠纷案最为典型例如“宋庄李玉兰案”，加诸于宅基地流转上的限制，提高了宅基地使用权转让的法律门槛，很可能导致原本不符合诚信原则的行为获得法律支持。隐性交易的不断壮大，因其程序不规范和内容不合法，会带来许多法律问题。

3.5XX监管缺位

在原本二权分置体系下，宅基地使用权相关的法律规定较为分散，中央一号文件有没有给出具体的实施流转方案，且宅基地使用权管理工作主要是由基层自治组织进行，没有一套硬性的实施标准可借鉴，基层自治组织在宅基地管理上具有随意性且存在“因人行事”的现象，截止2021年3月16日裁判文书网上关于宅基地使用权的行政案件多达22753篇，这其中大部分都是因为宅基地使用权确权引起的纠纷，因为农村基层自治组织的特殊性，上一级XX通常不会进行具体工作安排，也没有直接管理基层经济组织的权限，导致权利架空、监管缺位，农村集体经济组织干部处理具体事物的水平也参差不齐，加之一些基层自治组织干部为了自身利益违法违规批准宅基地使用权，都对农户集体利益造成了巨大损害，也为宅基地集中管理带来了阻碍。

　第4章完善三权分置下宅基地使用权的建议

　　4.1完善立法，明确规制标准

首先要做的是以法律的形式对宅基地使用权的归属原则、权能关系以及用益物权范围做出更为详细的、明确的规定、对“户”的概念进行统一规定，其次针对宅基地使用权出现的新情况，应当及时完善立法，适应时代的需要，降低交易风险。明确模糊的法律概念，维护法律的权威性。

整合和统一相关的法律条文，改变原本宅基地相关法律分散的特点，维持法律内在的统一性和逻辑性，构建起一套系统完整的宅基地使用权法律体系。使政策执行者在开展具体工作时有法可依，农户进行相关宅基地流转交易前能最快找到并理解相关法律法规，不至于因为信息差受到误导导致自身利益受损，为司法工作人员提供裁判依据，再者法律的编纂也会为宅基地相关法律的普及带来便利。

　　4.2持续推进宅基地确权登记工作

宅基地确权登记工作在2019年前一直处于缺失的状态，这一定程度上造成了宅基地管理混乱的现象，不少集体经济组织成员实际上占有宅基地地上房屋，这种占有在法律上却没有效力，产生纠纷在所难免。宅基地使用权的确权过程当然也能排除一些多占、超占问题，同时宅基地使用权登记备案标志着农户获得权利的稳定性，村民可以放心地把宅基地流转给村集体统一管理，极大发挥了宅基地的保障功能。将宅基地使用权的最新情况记录在不动产登记簿上，也能保障交易安全，有利于宅基地使用权流转和土地资源整合利用，是盘活宅基地使用权必须先迈的第一步，目前确权登记工作在广州市白云区、江门市鹤山市、清远市、连州市等地试点已取得初步成效，宅基地确权登记还需全方位、大范围推广。

　4.3建立完善的宅基地使用权退出、转让机制

建立退出、转让机制的前提条件是解除原本附加在宅基地使用权流转的枷锁，让宅基地使用权参与到市场经济改革中去，对于农户多占宅基地问题可以参考福建晋江试点采取自愿清退或有偿使用两种，集体经济组织应当鼓励非常住农户有偿退出宅基地，建立宅基地价值补偿体系，整合利用闲置资源；上海金山区就采用了以一换二的模式，将原本大面积宅基地折换成两套小面积房，一套自住、一套转让，引进社会资本让闲置的空间变为农户可变现的资产，此外上海金山的龙头企业+合作社模式由XX背书集体转让的模式也值得借鉴。宅基地转让时为了防止农户的权利被破坏，应当进行严格的登记备案制度，流转平台进行限制管控，对流转中的、已经转移的宅基地使用权以及流转价格、面积进行公示，提高交易效率，降低交易风险，为城乡一体化打下基础。

　4.4加快建设以市场为基础的宅基地使用权流转

首先明晰农户宅基地权利范畴，落实和保障农民的基本权益，宅基地使用权设置的初心是为了保证农户的基本生存生产，保护农户权益是宅基地使用权改革中不可触碰的底线，是任何放活宅基地使用权的政策都不能脱离的原则；其次在现有的宅基地流转体制的基础上进一步加大宅基地使用权流转实践探索，做出大的体制机制创新，如：退出宅基地向集体经营性建设用地转化，上海金山区探索出让、租赁、作价入股、闲置宅基地融资抵押、参考“政企分离”进行集体经营性资产股份合作制改革由村集体将使用权直接作价入股等，以此拉动农民增收，为农村注入新的资金活力，这些举措也是宅基地市场化的重要表现；在保证宅基地使用权的福利保障性的同时，增加其财产价值，同时扩大宅基地的用途，允许农户利用宅基地因地制宜发展特色经济，农村宅基地提高利用率的途径——要利用充分利用土地自身条件，既可以选择复垦发展特色农业产业也可以选择时下大热的农家乐等旅游产业，以上实践探索均可先试点进行，通过试点的方法获取珍贵的实践经验，为盘活宅基地使用权提供更多可供借鉴的经验；

　4.5XX部门适度干预

三权分置下宅基地使用权的XX部门要做好宅基地使用权流转指标管理，做好对外流转的程序设计和平台公示，坚持土地公有制、耕地红线不改变、保障农户利益不减损，管控具体工作规划，因为具体落实宅基地使用权政策的是基层自治组织，相关人员可能在法律法规学习方面和政策解读方面存在差异，这就需要上级XX部门因地制宜、兼顾公私利益制定符合当地经济情况、生态环境、区位状况的具体实施细则，同时在实践时对相关工作进行监督引导，保证法律法规XX政策在执行时的统一性，最后组织法律人才对相关法律政策进行下乡宣讲普及，涡阳县就宅基地相关法律问题开展了“法治门诊”活动，为群众提供法律咨询、矛盾调和等公共服务，建立起完备的监督机制和完整便捷的投诉信访机制，降低农户维权成本，确保在农户利益受到损害能时及时获得法律救济，不至于求诉无门。

结论

三权分置是我国民法立法上的一次大创新，相对于原有的两权分置体制，三权分置体制更符合当下城乡一体化经济发展的趋势，兼顾了公平和效率原则，近几年宅基地使用权存在许多问题：宅基地的闲置和城市建设用地配置紧张、多占、挤占房屋、宅基地收益权能缺失、农民对融资的需求难以满足及宅基地使用权隐性流转现象等，这些问题不仅给经济发展带来阻力，也与宅基地设立的初衷相悖，更是给社会和谐带来了不小的影响，农户邻里情本该是最淳朴的存在，我在调研中发现不少农户因为宅基地使用权问题和邻居产生矛盾互不来往；宅基地使用权的保障性和宅基地使用权的财产性是有一定冲突的，如何平衡二者找到一条最合适的出路，是亟需解决的问题，“以道为常，以法为本”解决法律问题必须先从立法出发，给出更加明确的法律内容、更夯实地监督执行相关法律政策，让宅基地融入到市场经济的浪潮中去。

一个健康、良好的交易市场一定是迎合并满足了大多数人的利益的，在保证农民居有所居的情况下，推动农村宅基地合理配置、整合土地资源，提高宅基地土地利益率，势必也能缓解城市建设用地紧张的现状，当然再完美的政策在具体实施时也会遇到各种各样的阻碍，中国农村“十里不同风百里不同俗”这就需要干部发挥自己的才智根据本地区实际情况，因地制宜挖掘出最符合农户核心利益和集体经济组织集体的方案，相信在全社会的共同努力之下，三权分置下的宅基地使用权相关制度一定会朝着更完善的方向发展，乡村振兴指日可待！

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　致谢

首先要感谢老师，很荣幸在大学学习生涯中有幸成为老师的学生，学习过程中老师给予了我很多力量，在论文写作时老师提供给我很多指点和帮助，不厌其烦地为我指出论文中的各种错误，解答我的困惑；老师也为我的学业和未来的人生规划上提出了很多宝贵的经验；其次，感谢本专业的其他老师，是她们让我领悟到了法学的魅力，培养了我对法学的敬畏，教会了我作为一个法律人应有的尊严；最后感谢在这段时间陪伴我的家人、朋友和同学，在我写论文的日子里给我提供了物质支持和心里安慰，让我得以全身心投入到学术研究中来，感谢同一论文小组的组员，我们互相纠错，一起精进，大学四年如白驹过隙，在河北金融学院的四年时光构建了我，这段日子在我心中永远不会忘记！