内蒙古自治区县级财政困境的破解之道

内容提要

县级财政作为我国的基层财政，是国家财政体系的重要组成部分。县级财政不仅需要担负着农村公共产品的提供，还担负着组织县级财政收支和管理县级XX自有资金的双重职责，县级财政运行的好坏直接关系到我国财政体系的稳定、社会的长治久安。内蒙古自治区属于北部边疆省份，且民族成分多，生态资源丰富，但是经济发展水平不高，大部分旗县乡还是以农业为主导，但是这些旗县的农业并不发达，仍处于传统弱质的阶段。目前，内蒙古自治区存在着一大批边疆、民族、贫困于一身的县，所以本文欲对内蒙古自治区县级财政困境进行详细地分析，尤其是边疆民族旗县，然后提出相应的对策建议。

关键词：内蒙古自治区 县级财政 财政困境 破解之道

一、引言

（一）研究背景

内蒙古自治区的土地占我国国土面积12.3%的，属于我国内陆省份，区内地貌属于平原型，地形狭长呈东北西南走向。除了土地面积大，地形复杂之外，内蒙古自治区内还分布着49个民族。内蒙古自治区共设置有9个地级市，3个盟和52个旗。从整体上看，内蒙古每一个旗县的经济发展水平都不高，这就导致了内蒙古自治区的经济从整体上都处于较为落后的状况。2019年统筹整合使用财政涉农涉牧资金实施方案，内蒙古自治区共完成了46个贫困旗，其中包括31个国家级贫困县和15个区贫困。2019年，在计划整合财政涉农涉牧资金方面，31个国家级贫困旗县通过进一步整合要求、重视制度建设、增大统筹整个力度，其中涉农设牧资金就达到了67.7亿元，相比上一年一共增长了11亿元。2019年底已有20个贫困县脱贫。但虽然是这样，把内蒙古大多数旗县与国内发达地区之间相比的差距也是非常大的，仍然处于不发达的状态。因此在从总体上来看，内蒙古自治区少有的某些旗县靠着自然资源经济略有优势以外，其他没有什么资源的地区均处于劣势，在此基础上，地方经济发展速度缓慢，难以改变贫困落后的状态，而且也可以说是内蒙古自治区的经济背景。

（二）研究意义

内蒙古县级财政困难的解决方法，一方面在实践中在不断地进行探索，另一方面也具有重要的理论研究意义。 从一方面看，诸如政策导向失误、历史的遗留、体制改革漏洞、经济发展不均衡等等原因造成了内蒙古自治区县级XX的财政困境，在这种情况下，地方XX要结合实际情况，做出更加合理的决策；应该采取诸如深化财政体制改革、严格控制财政支出、提高财政收支管理效率、加大财政监管力度、实行资源倾斜以及优化财政决策体系。从另一方面看，由于内蒙古自治区是属于边疆少数民族地区，因此关于财政困境解决或改善方面还存在不少难题和疑问，这些难题和疑问都需要我们做更深入的探讨和研究，通过这些探讨和研究，我们能够为县级财政问题提供更多的理论研究成果。

二、文献综述

（一）关于县级财政困境的成因

闫坤(2006)认为造成财政困难的主要原因是政治与财政两大体制，县级财政困难和“三农”问题都来自基层XX融资困难。刘乡思(2009)在《基于制度层面透析地方财政风险的成因》中对经济、行政和财政三个体制造成的县级财政困难有详细的阐述；在经济体制方面，虽然我国在改革开放之后开始了市场经济，但是横向的城乡二元体制矛盾导致城乡有了越来越大的在收支差距。在财政体制方面，税收集中到了中央，需要注意的是，地方XX的征税权限较小，致使内部资金状况较差。再加上各项开支较大，远远超过了收入。财权和事权失去了平衡，最终的结果就是县级财政越来越困难。从中央XX方面来看，一些片面的措施也忽略了不同地区之间的经济发展差异，县级XX也在追求政绩，很多面子工程等政策让县级财政雪上加霜。在解决县级财政困难问题上，马昊(2012)有这样的理论：由于各级XX和各个地区的财政状况不同，因此在转移支付资金分配结构和项目的安排上，必须充分考虑到指标体系、资金状况、核算方式以及项目内容等情况，并做出更为准确的判断。通常没有法律保障，而且基于当地情况的转移系统更需要确保透明度。王奉恩(2010)提出过：在我国现行的财政体制中，以下三方面的不足对县级财政困难有重大影响：XX层级税收划分效率低下、不完善的财权与事权体制划分、支出决策权集中在中央XX与政策无法因地制宜。经过以上种种分析，我们能够得出，以下三个原因造成了县乡财政困难：第一，想要的财政体制；第二，县域经济的发展状况；第三，综合因素。

（二）关于化解县级财政困境的对策

贾康(2008)曾经提到过用财政扁平化改革的方法来解决县级财政困境问题。首先，在行政上承认市和县同级，但是将市和县的财政放在同一个平台上，由市直接管理县，有的地区也在推行县管乡财；其次，实行各级XX都能享受合理财权和事权的分税制度，使地方XX获得更多权限。通过这种方式，改善地方XX资金匮乏的现象，有效推动地方经济的发展。刘佳(2012)在研究该领域时，选取省直管县制度为研究视角，对当地财政状况展开深入探究。他明确指出，该制度能够带动地方经济的发展，不过，试点区域都是比较富裕的地方，而且现在省直管县制度有了明显的递减的样式。所以刘佳认为省直管县制度并没有给经济落后的县乡的财政困难带来改善。马昊(2012)如果要从根本上来解决县级财政遇到的困难，必须结合实际情况，完善财政管理机制。通过这种方式，使指标体系、资金状况、核算方法以及项目内容等情况进行合理的统筹规划。在转移支付方面重要的还是要规范透明。于海峰，崔迪(2010)地方XX的债务规模必须要控制在一个安全的范围之内，除了债务膨胀问题，XX信用危机也是造成地方XX财政风险的一个原因。为了控制和避免出现财政风险，XX对债务进行更加透明的公开，让公众进行监督，规范制度就显得非常必要。没有具体的定量研究财务困境的原因,那么造成财务困难到什么程度和在多大程度上导致财政困难和失败原因形成的学术成就,很难区分优先级,所以很难采取有效对策。

三、衡量县级财政状况的指标

（一）财政自给能力

地方XX筹措收入的水平，就是所谓的财政自给能力。各级XX一般预算内收入与一般预算内支出的比值，称为财政自给能力系数，也有学者称其为财政自给率，其计算公式为:

财政自给能力系数=本级征收的收入/本级公共支出

（二）财政支出占GDP比重

在固定周期内，同期GDP与财政支出的比率被称之为财政支出占GDP比重，即：财政支出占GDP的比重(a)=一定时期财政支出/一定时期GDP。

（三）人均财力

从实际情况来看，衡量人均财力的标准为：1.财政供养人员数量和财政总收入的比率；2.居民数量和财政总收入的比率。

人均财力(I)=财政总收入与辖区内居民数比例

人均财力(II)=财政总收入与财政供养人员数的比例

（四）一般预算收入率

财政收入与预算收入的比率，被称为一般预算收入率，即：一般预算收入率=一般预算收入与财政收入的比例。

（五）财政综合负债率

从实际情况来看，隐性负债与显性负债共同构成了财政综合负债的类型。XX显性债务指的是XX法定或者由合同约定的责任，主要包括与国际金融组织和外国XX的贷款、拖欠工资款、拖欠企业离退休人员基本养老金、粮食挂失引起的债务、国债转贷款资金、金融风险专项借款等。XX隐性债务是XX预算外的支出，包括了地方XX违规以金融方式直接举债、未支付的工资和公务费用、违规担保、违规进行XX购买服务、社会保障资金缺口、违规设立投资基金等。

四、内蒙古自治区县级财政困境的现状及成因分析

（一）内蒙古自治区县级财政困境现状

本文采取了内蒙古自治区的三个旗县来诠释旗全区旗县级财政状况，分别为鄂尔多斯市准格尔旗、阿拉善盟额济纳旗和赤峰市阿鲁科尔沁旗。准格尔旗位于鄂尔多斯市东部，旗内有14个民族，是2019年全国工业百强县、2019年西部百强县、2019年综合竞争力全国百强县。额济纳旗在是内蒙古自治区内人口最少、面积最大的旗，旗内有12个民族。阿鲁科尔沁旗曾经是国家级贫困县，直到2020年3月份才彻底脱贫。

1.财政自给能力不平衡

从表1我们能够看到，在最近五年当中，准格尔旗的自给率一直都是非常高的，但是额济纳旗和阿鲁科尔沁旗的财政自给率始终都没有超过0.5。由此我们可以判断内蒙古自治区各旗县的财政自给率差距非常大，有的旗县基本上不需要依赖上级XX的财政，但是有的旗县非常依赖上级财政的支持。准格尔旗的自给率较高与它拥有丰富的矿产资源有关。阿鲁科尔沁旗的自给率一直都非常低，甚至都没有超过0.13，财政自给能力真的是非常弱。阿鲁科尔沁旗大部分的财政收入都来自上级XX的转移支付，阿鲁科尔沁旗的基本财政支出都是来自其他层级XX。阿鲁科尔沁旗以农牧业为主的经济形式制约了它的经济发展，造成了财政自给率常年处于低水平。额济纳旗近五年的财政自给率非常低，这样的财政自给率很难满足当地基本公共服务的需求。

表1 准格尔旗、额济纳旗、阿鲁科尔沁旗近五年的财政自给率

2.人均财力水平较低

2019年，内蒙古自治区人均财力是30555元，准格尔旗的人均财力是51580元，准格尔旗的人均财力是全区人均财力水平的1.69倍；额济纳旗为22940元，是全区人均财力水平75%；阿鲁科尔沁旗是19449元，是全区的人均财力水平64%，以上我们可以看出，只有准格尔旗是高于全省平均水平的。按财政供养人口计,只有准格尔旗超过了全区合计水平，额济纳旗和阿鲁科尔沁旗在五年里始终都没有达到全区水平，这说明额济纳旗和阿鲁科尔沁旗需要财政供养的人员他们的保障水平是很低的。在如此低的人均财力水平下，县级财政就不能很好地行使公共服务，致使工作效率大幅度降低。

3.财政支出不合理

看一个地区财政支出是否合理，就要看该地区财政支出占GDP的比重。我们能够通过准格尔旗、额济纳旗和阿鲁科尔沁旗这三个旗的财政支出占GDP的比重来判断他们财政压力的大小。如果他们的财政支出占GDP的比重小，那就说明他们的财政压力比较小；如果他们的财政支出占GDP的比重比较大，那么说明他们的财政压力相对比较大。表1为我们列出了准格尔旗、额济纳旗和阿鲁科尔沁旗这三个旗从2015年至2019年五年间的财政支出占GDP比重情况，从表中列出的数据我们能够看到，准格尔旗财政支出占GDP的比重最低的是2017年的0.078，最高的是2018和2019年的0.094，均没有超过0.1，这就说明准格尔旗的财政压力相对较小；而阿鲁科尔沁旗的财政支出占GDP比重在2016和2017年均接近0.9，这是非常高的数值。阿鲁科尔沁旗财政支出占GDP比重在2018年出现了较大幅度的下降，说明了阿鲁科尔沁旗县级财政支出在2018年得到了很大的缓解。

表1 财政支出占GDP比重 计量单位：%

4.财政赤字普遍

内蒙古自治区财政厅预算处的数据显示，县乡债务在稍有下降的情况依然占到全区债务将近30%的比重，这是一个不容忽视的数字。对比云南省2012年每个县负债70574万元的情况，我们可以判断出准格尔旗这样的较发达旗县财政赤字是比较低的，但是像阿鲁科尔沁旗一样的旗县财政赤字是比较高的，但是内蒙古自治区像像准格尔旗一样较为发达的旗县是比较少的。虽然最近两年各县的财政赤字都有所下降，但是低于20%的县是没有的，这样的负债情况依然不容乐观。财政赤字水平高居不下，让县XX背负了巨大的压力，已经严重影响了县XX在实施各项政策时的职能发挥情况。

（二）内蒙古自治区县级财政困境的原因

1.经济发展不平衡

内蒙古自治区草原壮美，民族风情浓郁，历史文化悠久，草原、荒漠、湖泊、温泉等为内蒙古带来了丰富的旅游资源，内蒙古自治区的矿产资源在全国又是名列前茅。但是内蒙古只有呼和浩特、包头和鄂尔多斯三个地区经济较发达，其它地区在全国的经济排名中处于落后的位置，而经济发展水平直接决定了财政收入。一个地区的经济发展水平提高了，该地区的经济增速也会跟随提高，从而会形成更加丰富的税收来源，税基也就能够呈现正增长。这样在税率保持不变的情况下，

县级XX的财政压力会随着财政收入的增长而有所减小。旗县级的财政收入主要依赖乡镇企业的非农经济，但是内蒙古的经济主要是以农牧业为主，再加上基础设施差、通讯不方便、交通不便利，在此基础上，地方XX很难获得投资商的青睐。与此同时，一些较为优质的乡镇企业也失去了优势。由于内蒙古的经济也农牧业为主，所以在2006年取消农业税之后，本就脆弱的县级财政可谓是雪上加霜。

2.财政体制因素

财政制度是指通过规定国家对财政收支的管理权限来处理各级国家权力之间的财政分配关系的管理制度。1994年的分税制让中央进行宏观调控的能力大大加强。不过，地方XX失去调控金融市场的能力。需要注意的是，经济发展使地方XX的治理效果渐入佳境。中央和地方在金融上出现了严重的不平衡。我国现行的财政体制更偏向于划分收入，但XX之间的事权没有划分清楚，对于支出的责任却并不明确。现在省以下XX层级过多的问题就会造成在经济和财政方面出现信息交流不畅的问题，造成财政政策效率较低。XX层级过多还会造成机构重叠，XX人员过多，需要财政供养的人员过分，给财政造成很大的压力。

3.社会、政治、历史因素

内蒙古自治区地处中国北方，陆地边界线达到了达到4200公里，所以内蒙古自治区的很多县级地区处于边疆。内蒙古自治区内民族众多，一共分布着49个民族，另外内蒙古自治区内宗教派别种类繁多，分布非常广泛，教徒也非常多，而且少数民族是教众的主要组成部分。不仅如此，地方经济发展融入不少宗教因素，使地区形势变得更加复杂，严重影响了经济增长速度。由于很多边疆少数民族地区人口稀少，居住比较分散，交通又十分不方便，GDP水平不高，所以这部分地区大部分的财政收入都需要国家转移支付。这些边疆少数民族地区还因为经济发展基础薄弱，很难控制财政支出。与此同时，地方XX既难以提高公共服务水平，又无法推动地方经济增长。同时，为了边疆地区的安全与稳定，边疆地方XX还要承担一部分维稳支出，而且这部分支出是必须要承担的，所以这就为边疆县级XX的财政增加了更多的负担。

4.城乡二元体制摩擦

在过去的计划经济体制确立之后，我国的城乡二元体制也正式形成。从此，中国农村的各种生产要素都被城乡二元体制所束缚。一切资源都向城市倾斜，农村的经济发展受到严重制约，使得依靠农村发展的县域经济严重滞后于城市发展。

城乡二元经济模式在资源、人才、地域等资源上优先发展城市经济，农村在人才、资金和技术方面都陷入了困境。XX实施的严格区别对待的户籍、用工、社会福利和保障制度使得农村和城市呈现出了单项流动的特征，造成了县域经济发展滞后。

五、缓解内蒙古自治区县级财政困境的建议

（一）发展县级经济

内蒙古自治区有着非常非常的矿产资源，不过，资源税占比相对较少。需要注意的是，资源税对地方XX极为关键。在这种情况下，对资源税政策进行调整，能够有效拓宽当前地方XX的财政收入渠道。我们将包括土地、水、草原以及森林等资源进行整合，并将其纳入征税范畴。通过这种方式，对税收费用以及矿产资源管理费用进行替换，具体包括林业补偿、基金和水资源等费用,以这样的方式来增加地方收入来源，提高地方财政收入的质量，以此来加强地方XX的财政资源。加大对内蒙古自治区旅游资源的财政投入和开发力度。除此之外，XX推出一系列优惠政策，能够有效改善相关问题。简而言之，国民经济水平提升，消费需求大幅度增长。在此基础上，各个行业都获得了巨大的发展空间。因此，地方XX要积极响应国家号召，尽快完善旅游企业融资担保体系。对于地方XX而言，既要承担组织引导的责任，又要完成招商引资的任务，并以此为基础，推动地方经济的发展。

（二）创新财政体制

机制内蒙古自治区的地理位置、经济发展情况和少数民族居民利益等因素在进行转移支付时都必须进行全盘考虑。首先，要加强对国家贫困县、区级贫困县和刚刚脱贫的县的转移，降低重点开发区域的转移支付系数，以反映环境保护的政策倾斜。其次，关于内蒙古自治区转移支付标准,设置特殊类别的限制和禁止开发区的转移支付和增量折扣等方法,将有效和灵活地使用固定薪酬和比例补贴，以促进地方财政资源和同等公共服务的平衡发展。从实际情况来看，地方XX的财政收入足够处理相关问题，并逐步提高服务水平。除此之外，地方XX还要关注环境保护、交通、能源以及公共福利和社会保障事业，如教育、科技、医疗保险和就业培训，使内蒙古自治区的公共产品和服务水平能够赶上东部较发达地区。在此基础上，地方XX要结合当地情况，迅速整合内部资源，并依据各地区的经济水平，实行部分资源政策的倾斜。不仅如此，地方XX还要优化决策机制，使区域经济获得更多成长机会。另外，中央要下放部分权力，使地方XX获得更多自主权。通过这种方式，帮助地方XX更好的完成招商引资任务。当地资源开发的过程中,应制定相关的政策和措施在当地居民的原则应该是利益为主,促进当地劳动力资源和区域经济的协调发展。

（三）提高财政管理

地方XX在核算预留资金时，要充分考虑到各种突发情况。通过这种方式，提高各级XX的抗风险能力。这有利于各部门的提前布局,从源管理和充分利用金融基金。对于县乡XX来说，要深化部门预算改革，就必须统一预算内外部的收支，在一个单位内涵盖所有不同类型的资本，以便全面而清楚地了解各部门的收支情况。为提高金融资金使用率，审计机关与监管机构要对上述数据进行评估，评估标准为：一、必须有合法收入和支出的绩效评估标准和明确的规则，使监管机构能够更好的完成评估任务。二、收集相关数据，完善指标体系。通过这种方式，使评估考核结果变得更加准确和客观。

（四）缓解债务风险

地方XX的财政负债已经存在，那么为了防止出现债务风险，地方XX就应该建立起一套有效的偿债基金和风险预警系统。从长期来看，在规范XX行为、健全金融体系的基础上，逐步建立县级以上地方XX债务融资体系。应该深入了解旗县XX形成的负债情况，具体包括负债类型以及规模等内容。通过这种方式，帮助地方XX获得更多流动资金。根据债务的原因,责任的分类，性质和使用为目的的经济发展来看，地方XX结合当地情况，不断调整政策和债务制度。究其原因，地方XX完善内部管理机制，才能有效推动改革进程。基于这一点，地方XX要成立金融风险储备金，使经济发展和财政运作变得更加稳定。需要注意的是，金融风险储备金要做到专款专用，并逐步增加储备金额。另外，地方XX可以利用以下途径，征收更多的金融风险储备金。1.争取非专项支持；2.年度结余资金；3.特殊风险基金；4.上级XX支持；5.整体财政收入。在这种情况下，地方XX能够获得更多资金支持，进而推动地方经济的发展。

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内蒙古自治区县级财政困境的破解之道

价格 ¥5.50 发布时间 2022年12月7日

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