全面放开二孩政策对北京市西城区基础教育资源配置的影响及政策建

　　1.1.1研究背景

　　在校学生数是国家每年进行基础教育事业发展统计时的必备指标。一方面，在校学生数的统计数据，可以反映基础教育事业的发展情况，直观展现我国基础教育事业发展的成果和负担。另一方面，在我国教育资源配置各项标准中，往往将生均指标作为资源配置的标准。所以，在校学生规模的变动，直接影响着基础教育教师、经费、教育教学场地和设施等物质保障资源的配置，而如果盲目对相关教育资源进行配置，就可能因教育资源分配不恰当而导致无法满足基础教育发展的实际需要。因此，在进行基础教育资源配置尤其是教育资源规划的时候，往往需要对基础教育各学段在校学生规模的变化趋势进行预测和分析，提前做好相应的准备。换言之，在基础教育资源配置中，在校学生数是能够影响教育全局的基础性指标，必须对它的变动加以重视和关注。

　　由于人口数量和结构的变化，中国在上个世纪七八十年代开始实施的计划生育政策在最近几年加快了调整的步伐。2013年11月份，十八届三中全会审议通过的《xxx关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。2013年12月份，全国人大常委会通过调整完善生育政策的决议，单独二孩政策依法启动实施。2015年10月29日，中共十八届五中全会闭幕，会议决定：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。这是继2013年，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整。

　　“全面二孩”政策的实施主要目的在于，提高人口出生的总数，换届我国生育率低下的问题，积极应对愈加严重的人口老龄化问题。但是，“全面二孩”政策的实施，到底会带来多大的新增人口数量，未来几年新增人口数量的变化趋势到底如何都是未知数。

　　北京市西城区长期的政策是对人口加以控制，根据人口数量统筹资源环境，计划生育政策执行较为严格，其户籍人口总和生育率长期保持在极低水平(约为0.7)。据北京市市卫计委统计数据显示，2016年，北京新生儿数量为28万，其中“二孩”占比约为30%，当时，市卫计委相关负责人表示，预计2017年、2018年北京每年出生人口数量将保持在30万左右。无论是在学位数，专任教师上，对基础教育资源的需求会进一步扩大，对未来基础教育的科学发展规划提出了更高要求。因此，作为XX来说，函需针对“全而二孩”这一新的人口政策，科学预测未来学前人口变化趋势，并据此推测和准确把握未来的学前教育资源需求，从而为合理规划和调整学前教育资源和供给、实现学前教育的科学和可持续发展提供决策依据，避免出现结构性失衡。

　　2.研究问题

　　基于前文的论述可知，“全面二孩”政策与基础教育资源配置之间是影响与被影响、作用与应对之间的关系。所以，探讨“全面二孩”政策与基础教育资源配置的关系问题，一方面需要从人口预测的角度分析人口政策调整对基础教育领域产生的具体影响，另一方面则要从教育规划的角度研究基础教育应采取哪些措施积极应对人口政策调整带来的可能影响。具体研究问题如下:

　　(1)“全面二孩”政策的实施如何影响北京市西城区基础教育阶段学龄人口的变动明确“全面二孩”政策实施后，西城区基础教育阶段学龄人口如何变动，其增长方式是突发式的，还是渐进式的?“全面二孩”政策对基础教育阶段学龄人口的变动产生的影会持续多久，到何时结束?

　　(2)学龄人口变动如何影响西城区基础教育资源供需矛盾的变化

　　明确“全面二孩”政策实施后，随着入学人数规模的变动，基础教育正常教育教学所需的相关教育资源总量如何变化?教育资源需求在什么时候会出现增长，在什么时候会出现回落，需求量的最大值和最小值是多少?对此，西城区基础教育现有资源的规模和分配情况是否足够应对?基础教育资源供需矛盾是否突出，供需矛盾如何变化?

　　(3)如何进行基础教育资源配置应对“全面二孩”政策带来的影响

　　明确“全面二孩”政策实施后，XX应该如何对基础教育资源进行规划和配置，采取哪些政策措施以应对学龄人口变动带来的教育资源需求变化。具体而言，基础教育教师规模是否需要进一步补充还是进行结构性的调整?基础教育财政投入力度是否足够应对“全面二孩”政策带来的教育经费需求压力?如果公办学校提供教育服务能力有限，是否需要引入民办学校分担过多和差异化的教育需求?

　　1.基础教育

　　基础教育该如何定义，主流的观点有三种:“为学生的未来发展或终身发展打基础;为高等教育打基础;是整个社会和国家发展的基础。”[石中英.如何理解基础教育的“基础性”[J]人民教育，2005,24:11-12.]同时，基础教育的外延有广义和狭义之分，广义的基础教育包括胎教、学前教育、中小学教育、青年和成人的基础教育及其他用以满足全民基本学习需要的教育形式，狭义的基础教育包括幼儿教育、中小学教育、成人扫盲教育、特殊人群基础教育等。[土晓艳.基础教育概念新辨析[J].天津市教科院学报，2009,04:8-10.]在本研究中，基础教育以官方的定义为主，目前我国基础教育包括教育中的幼儿教育、小学教育、普通中学教育（初中、高中）

　　2.学龄人口变动

　　对学龄人口变动概念的理解，可以分为“学龄人口”和“人口变动”两方面。在已有的研究中，学龄人口是指达到学前、小学、初中、高中规定入学年龄的人口数。[陆雄文.管理学大辞典[M].上海:上海辞书出版社，2013:510.]人口变动是指受社会、经济、人口自身等因素的影响，人口状况随着时间的推移而不断发生变化的过程，主要分为自然变动、迁移变动和社会变动。[吴忠观.人口科学辞典[M].成都:西南财经大学出版社，1997:11-12.]在本研究中，学龄人口变动主要指达到学前教育、义务教育、高中教育规定入学年龄的人口数，随着时间的推移，呈现的或增加或减少的波动状况。

　　3.教育资源需求

　　教育资源需求概念的界定需要分别对“教育资源”和“需求”进行厘清。

　　首先，何为教育资源?可以从管理学、经济学、社会学、教育学、信息论、系统论等不同学科视野对教育资源的概念和分类进行界说，[唐明钊.教育资源系统研究[M].成都:西南交通大学出版社，2014:8-17.]而不同的学科视角和分类方式，对教育资源的理解各有差异。从开发利用的角度，对教育资源的结构进行分类，可以分为原生教育、延生教育、再生教育和创生教育等四类教育资源。[土嵘.贫困地区教育资源的开发利用[fJl.教育研究，2001,09:39-44.]另外，社区教育资源、家庭教育资源、网络教育资源、传统文化教育资源、教育制度、生活本身和学生差异等也都可以成为重要的教育资源。从教育资源投入的角度，将教育资源按照不同的载体形式进行分类，可以分为生命载体形式的教育资源和非生命载体形式的教育资源。进一步讲，教育活动的开展，需要投入一定量的活劳动与物化劳动，即消耗一定的人力、财力和物力。这些输入教育过程的人力、财力、物力、时间和信息等资源的总称，就是教育资源。本研究对教育资源的理解，主要从教育投入的角度，界定教育资源为在办学过程中，国家为保障正常教育教学而投入的人力、财力、物力等方面的资源。其中，本研究主要选取教职工数、公共财政预算事业费和校舍建筑面积等指标作为人财物资源的代表性指标。

　　其次，“需求”一词在汉语中的意思为“因需要而要求”，是“人对一定客观事物需要的表现，是有机体由于缺乏某种生理或心理因素而产生的与周围环境的某种不平衡状态。”同时，科学社会主义的政治经济学原理认为:“需求并不是纯生理意义上的需要，还具有一定的社会性质。……需求对供给具有重要的影响，商品的需求小于供给，就有一部分产品得不到社会的承认，从而造成产品积压;商品的需求大于供给，就会出现商品短缺的现象。”在本研究中，“需求”一词就是从这个角度来理解的。那么，教育资源需求就是指为保障所有学生的教育质量，而需要国家提供的人力、物力、财力等方面的教育资源。

　　4.教育资源配置

　　教育资源配置，通常指“在教育资源数量有限的情况下，如何将一定的人力、财力和物力等资源，在教育系统的内部各组成部分或不同子系统之间进行分配，以期投入教育的相关资源得到充分而有效的利用，进而促进教育的持续、协调和健康发展”。教育资源配置的理论基础主要是教育产权理论、规模经济和范围经济理论，其中，教育产权理论回答教育资源的来源、配置主体及形式等问题，规模经济与范围经济理论则回答教育资源配置的内部与外部效率标准的问题。此外，教育资源配置还可以被理解为权力在背后的作用，教育资源在不同区域的配置就是权力在不同群体、不同地区间的作用与分配。

　　在本研究中，教育资源配置并不是在教育资源总量有限的情况下进行的，而是从教育规划的角度，根据教育资源需求的变化，结合现有教育资源的分配情况，进一步补充或者调配所需的教育资源。

　　1.关于基础教育资源配置方式和评价的研究

　　(1)关于基础教育资源配置方式的研究

　　基础教育资源配置方式的研究主要围绕XX和市场的关系而进行，通过对教育产品属性与市场内涵的分析，力图揭示决定教育资源配置方式的内在机制。[1l主张“XX垄断”教育资源配置的研究主要集中在义务教育阶段，将义务教育的产权界定为国有产权，所以其资源配置方式应该采用国有产权的资源配置方式，由国家通过强制性税收等财政手段进行配置。甚至认为“义务教育资源不能通过市场交换进行配置，其供求应该由法律调节，不能由市场供求和价格(学费)进行调节”。

　　主张教育资源配置“XX为主、市场为辅”的研究是国内的主流。一方面，教育产品的性质及各级XX的教育责任决定了XX在教育资源配置中起基础性作用。另一方面，教育产业是国民经济的一个重要部门，教育产业的生产消费，属于社会总生产消费的一部分，所以教育产业的资源配置不能脱离社会资源配置的范畴，而且在市场经济下，同样也离不开价值规律的制约。同时，从教育产品所发生的消费方式以及生产方式来看，基础教育的产品属性决定了基础教育的消费具有非竞争性和非排斥性，但基础教育的公共提供并不排斥教育的私人生产。

　　主张教育资源配置“以市场为主”的研究也不在少数。研究者认为XX垄断的教育资源配置方式存在诸多问题，最突出的是导致了教育资源配置效率过低和资源浪费问题。所以，应该对传统教育进行市场取向的改革，在教育资源配置中，应让市场机制发挥基础性作用。具体而言，就是从办学体制、管理体制和投资体制等方面深化以市场为取向的教育体制改革，转变教育资源配置方式，让市场机制在基础教育资源配置中起主导作用。

　　此外，在探讨基础教育资源配置方式改革的研究中，部分学者认为国外教育券制度对中国本土实践具有重要借鉴意义。教育券制度明确了教育财政经费产权与使用权的关系，并降低教育经费使用过程中的交易成本，从而进一步提高经费的使用效率。所以，教育券制度在配置基础教育资源中，可以充分发挥平衡效率与公平的杠杆作用。

　　另外，对已有教育资源进行整合共享也是基础教育资源配置方式改革的一个方向。通过整合不同区域的教育资源，解决教育发展不平衡的问题，通过共享式的消费提高资源的使用效率，缓解教育资源的供求矛盾。

　　2.关于学龄人口变动与基础教育资源配置的研究

　　教育资源的配置不等于教育资源的分配，它不是以供给为主导的、孤立的随机行为，而是一种以客观需求为主导的系统行为。因此，如何从客观需求的角度出发对教育资源进行合理配置，就成为目前关于教育资源规划配置研究的重要转向和必然趋势。其中，教育的服务对象是学生，因而学生对教育资源的需求就成为教育资源规划配置的主要关注点。已有研究普遍将教育人口学理论作为研究基础，认为人口的数量、结构、流动和人口政策的调整都会影响到区域教育发展。为了满足不同层次人口的教育需可以在教育人口预测的基础上，进行科学的教育决策，及时调整教育投资结构。

　　从研究时间范围上看，进行中长期预测的研究较多。以“人口预测”和“教育资源”为主题词在中国知网CNKI数据库进行检索发现，徐坚成首先于1999年运用《1991一1994年中国人口统计年鉴》中的人口普查数据，对199_5年至2010年基础教育的学龄人口进行预测尝试。随后，2000年人口普查数据公布后，石人炳对我国2000一2020年各级普通教育阶段在校学生数以及教师的需求量进行了预测。同时，段成荣等对我国21世纪上半叶的各级学校适龄人口变动趋势进行了预测。近年来，随着教育决策科学化的推进，运用人口预测方法对学龄人口和相关教育资源进行预测和分析的研究不断丰富。

　　从研究地域范围上看，既有研究从全国层面分析了中国人口的历史转变和未来发展趋势对教育的影响，以及相关教育资源的供求矛盾与政策选择。又有研究从省域层面，建立人口预测模型，对各级教育学龄人口变化趋势进行预测考察学龄人口变化对教育的作用和影响。还有研究关注农村学校适龄人口持续减少造成的教育资源浪费问题「川，对城乡学龄人口进行预测，对专任教师数、义务教育经费、学校占地面积和校舍建筑面积等教育资源需求进行估算。

　　从研究方法上看，中国社科院人口与劳动经济研究所王广州研究员开发的“中国人口预测软件”（CPPS）具有便捷易用、适用教育规划预测的特点，被国内教育领域研究者普遍使用。此外，还有研究者运用机理分析和数据拟合的一般原理分别建立人口分布和密度函数模型；运用教育生命表技术估计各级教育毛入学率等指标；运用人口预测模式和灰度预测模型；运用多级教育需求动态预测法；运用不同夫妇的婚配概率和堆积释放生育估计等不同方法对各级教育的学龄人口和教育资源需求进行预测。

　　另外，还有研究者关注如何进行流动人口的教育资源动态配置，如何通过风险预警避免义务教育学校标准化建设过程中存在的教育资源浪费问题，以及人口政策调整后如何进行教育规划等问题。

　　3.文献总结

　　通过对学龄人口变动与基础教育资源配置相关文献的梳理和分析，本研究发现已有研究呈现以下特征：

　　第一，由于义务教育自身具有的特殊属性和复杂特质，持不同学科立场和理论视角的研究者对义务教育资源配置方式的理解存在差异，因而关于义务教育资源配置方式的争鸣非常激烈。由此可以看出，XX与市场的关系问题不仅存在于经济领域，在教育领域中也是不得不面对的基本问题。如何平衡XX与市场的关系，在未来的基础教育资源配置制度研究中需要进一步考虑，互为补充、取长补短的教育决策比非此即彼的学术争鸣更切合实际。

　　第二，基础教育资源配置的评价研究较为丰富和成熟，其中，效率问题和公平问题受到研究者的重点关注。在教育资源有限的情况下，效率和公平是基础教育资源配置中不得不面对的一对矛盾，而我国存在的地区、城乡、学校之间的教育资源分配差距使得现在关于如何促进基础教育资源配置公平成为热点。

　　第三，基础教育资源的规划配置研究是教育政策学中教育战略与规划的重要研究内容，利用教育人口学的研究理论和方法对学龄人口变动和教育资源需求进行预测逐渐得到更多研究者的认同和运用。然而，由于存在对相关研究方法的不熟悉，对数据处理的基本问题未厘清等问题，一些研究结果的精度和准确性偏离较严重。

　　已有的丰硕研究成果为本研究厘清相关知识体系、定位研究切入点提供了重要的参考，而相关研究的不足也对本研究进行后续研究提供了思考空间。本研究主要以“全面二孩”政策的实施为契机，从教育规划的角度入手，对北京市基础教育资源配置问题的进行研究，对XX现实工作提出建议。

　　1.研究思路

　　本研究基于北京市西城区统计局、卫计委、教委的最新统计数据，结合“全面二孩”政策，运用人口预测模型和工具，对北京市西城区基础教育学龄人口和在校学生规模进行预测。随后，通过政策研究，找到不同学段的教育资源配置标准，并结合在校学生预测数据，测算得到基础教育资源需求量的变化趋势。在此基础上，结合西城区基础教育资源配置现状，提出相关教育资源配置的政策建议。另外，由于小学和初中统称为义务教育，且具有义务教育诸多共性，为了方便论述，在后文呈现研究结果时将小学和初中统一归为义务教育章节。

　　（1）文献法

　　本研究主要通过中国知网CNKI数据库ERIC数据库等，检索“人口政策”（Population policy）、“人口预测”（Population prediction）、“基础教育”（Basic education）、“教育资源配置”（The allocation of education resources）等主题词检索国内外专著、研究论文等文献。梳理和分析了基础教育资源配置和人口政策、人口预测相关的历史文献，明确本研究中的相关概念和研究思路，确定分析框架的维度和指标。

　　（2）政策分析法

　　本研究以“全面二孩”政策的实施为契机，从人口政策变动影响教育战略规划的视角开展研究工作。其中，学段划分、教育资源配置标准来源于《义务教育法》等相关法律，以及xxxx、财政部、教育部等XX机构出台的政策文本，并进行了相应的分析和讨论；对人口政策和城乡政策共同作用下的基础教育资源规划配置提出了政策建议。

　　（3）统计分析法

　　本研究基于2010年第六次人口北京市西城区普查数据，利用中国社科院人口与劳动经济研究所王广州研究员开发的“中国人口预测软件”（CPPS）对相关数据进行人口预测分析，预测出未来西城区基础教育阶段学龄人口的变化趋势。在此基础上，进一步对基础教育资源需求进行测算和描述性统计分析。

　　本研究从教育政策研究中的教育规划视角入手，运用人口学中人口预测的原理和方法，对“全面二孩”政策实施后，西城区基础教育阶段至2035年阶段的学龄人口进行预测。在此基础上，进一步测算了西城区基础教育阶段的教育资源需求量。最后，结合西城区基础教育现有的教育资源配置情况，对至2035年阶段基础教育资源的规划配置提出政策建议。具体而言，主要包括以下部分：

　　第一部分是研究绪论。首先介绍了研究缘起和主要研究的问题；然后对国内外基础教育资源配置相关文献进行了综述，并借此厘清了本研究的研究范畴和切入点；最后，在已有研究的基础上，确定了本研究的研究思路、研究框架和研究方法。

　　第二部分是基础教育学龄人口预测。通过比较和分析，确定了人口预测的方法和工具，并对人口生育率、死亡率、迁移率等参数进行相应的设定。在此基础上，利用人口预测软件（CPPS）对2010年全国第六次人口普查数据进行分析，得到西城区2016年到2035年基础教育各学段的学龄人口预测结果。

　　第三部分是基础教育资源需求预测。在西城区学前教育、义务教育和普通高中阶段的学龄人口预测基础上，根据我国基础教育各学段关于师资、经费和校舍建筑等资源配置的相关标准，进一步测算得到西城区学前教育、义务教育和普通高中阶段师资、经费和校舍等教育资源的需求变动数据。

　　第四个部分是基础教育资源供需缺口分析。通过比较基础教育资源需求预测数据和西城区基础教育资源的现有数据，得到西城区基础教育资源供需差，并进一步对基础教育不同学段教育资源供需差进行分析，找到“全面二孩”政策实施后，西城区基础教育不同学段教育资源的供需缺口。

　　第五个部分是基础教育资源规划和配置的政策建议。在前面几个部分的研究基础上，对基础教育资源如何规划配置提出政策建议，以便应对“全面二孩”政策下学龄人口变动给基础教育带来的影响。

　　第六个部分是研究总结和展望。对研究中的重难点和取得的成果进行回顾和总结，明晰研究的局限和未尽如人意之处，并就后续研究如何开展进行说明。

　　基础教育战略规划的核心内容是科学合理配置基础教育资源，而在我国具体实施基础教育资源配置时，主要参照与在校学生数挂钩的基础教育相关资源配置标准。因此，在校学生的数量和分布情况决定了基础教育资源配置的规模和比重。同时，在校学生数的变化与学龄人口变动密切相关，本研究通过预测“全面二孩”政策实施以后基础教育学龄人口的变动情况，进一步分析在校学生数和相关教育资源配置。

　　本章将对“全面二孩”政策实施以后基础教育学龄人口的变动情况进行预测，通过比较和分析，确定人口预测的方法和工具，并对人口生育率、死亡率、迁移率等参数进行相应的设定。在此基础上，利用2010年全国第六次人口普查数据进行预测分析，得到西城区到2035年阶段的学前教育、义务教育和普通高中阶段的学龄人口变动的预测结果。

　　1.学龄人口预测的思路

　　在已有研究中，主要通过估计总和生育率预测出生人口，这种思路适用于生育政策保持不变的情况，但在生育政策调整时，政策“遇冷”等问题将导致实际生育率与预期生育率出现较大偏误，进而影响预测结果的准确性。因此，本研究不采用通过估计生育政策实施后的总和生育率来进行人口预测的思路，而是将人口预测分为三个部分。第一个部分是假设“全面二孩”政策下目标人群生育意愿较低，预测出未来的人口规模和结构；第二个部分是假设“全面二孩”政策目标人群数量生育意愿中等，预测出政策新增出生人口；第三个部分是假设“全面二孩”政策目标人群数量生育意愿得到完全释放，预测出政策新增出生人口。各个部分之的组和构成西城区实施“全面二孩”政策后的人口预测结果。

　　2.学龄人口预测工具的选择

　　王广州开发的中国人口预测软件（CPPS）对人口预测具有较强的适用性，所以本研究采用CPPS作为预测工具。

　　王广州2002年9月编写的《中国人口预测软件培训手册(CPPS)》中，提供了具体模型，如下：

　　n Pt2(x+n)=（n Pt1(x)±n MPt1(x)）*[n L(x+n)/n L(x)]（1）

　　n MPt1(x)=TMPt1*n MIG(x)（2）

　　式（1）中x的取值范围为0-100岁，n Pt1(x)是在t1时刻年龄为x岁至x+n岁的人口数；n Pt2(x+n)是在t2时刻年龄为x+n岁至x+2n岁的人口数；n L(x)是确切年龄在x至x+n队列存活人口数；n L(x+n)是确切年龄在x+n至x+2n队列存活人口数；n MPt1(x)为在t1时刻年龄在x岁至x+n岁的农村迁出或城镇化人口数，因此计算迁移人口时农村为“-”，城镇为“+”。

　　式（2）中TMPt1为t1年度内人口迁移量，n MIG(x)为年龄别人口迁移率。

　　3.学龄人口预测参数的设定与说明

　　为了相对可靠地推算未来学龄前人口，相应人口统计参数的设置参考现有数据和研究。其中，期望寿命基本遵循六普模式，总体保持在:男性80.94岁、女性84.77岁;出生性别比基本稳定在110.02;总和生育率则按照“全而二孩”政策的三种方案设定。具体设定参数为:(1)低水平方案:参考王广州的研究，具体考虑北京市符合“单独”条件50%和90%的人生育二孩的总和递进生育率，以及全国全而二孩政策总和生育率的估计值。在2014年以前维持政策不变时的总和生育率，2014-2015年对应“单独二孩”政策时的总和生育率，此后迅速提升，至2020年，城镇人口总和生育率为1.2 8，此后保持稳定。(2)中、高水平方案:己有研究对全国总和生育率的测算值约为1.5-1.6，最高在1.8-1.9之间，结合梁文艳等人的系列研究，考虑北京市西城区以往的生育率情况和最新统计数据，在2016年（包含）以前，生育率按实际数据进行设定，2016年之后低方案下人口总和生育率为1.2，中方案下人口总和生育率达1.5，高方案下人口总和生育率达1.8，并稳定在此水平上。（根据西城区统计局关于2017年人口总和生育率的预测，人口生育率在1.2左右，加上生育率不及预期的相关报道，实际生育方案与低方案相符合，也验证了相关参数的设定）

　　4.学段划分

　　《义务教育法》规定：“凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七周岁。”为此，学界往往在对小学入学年龄进行划分时，就会出现到底从6岁算起还是7岁算起的争论。由于这个问题直接影响基础教育的学段划分，关系到各学段学龄人口的统计和后续计算，本研究专门就这个问题进行详细说明。我国基础教育普遍实行秋季招生制度，各地在执行义务教育“年满6周岁入学”政策时，往往规定“8月31日前年满6周岁”方能入学，造成当年9-12月出生的儿童只能延后一年入学，学界也就是在这个地方出现了分歧。本研究认为尽管当年9-12月出生的儿童未能入学，但在人口预测和人口统计时仍纳入到了6周岁的统计范畴，这就造成人口预测和人口统计的6周岁儿童数大于年满6周岁入学儿童数的现象。与此同时，在进行人口预测和制定教育规划时，研究人员无法判断人口预测中当年满6周岁的儿童有多少在9-12月份出生。那么，如果不将这部分儿童纳入教育规划中，就可能出现因入学人数估计过小造成教育资源短缺；如果将全年出生的儿童都纳入教育规划中，也有可能出现因入学人数估计过大造成教育资源浪费。然而，需要注意的是，教育事业在考虑经济成本的同时，更重要的是提供保证质量的教育服务。因此，在制定教育规划时，将当年1-12月满6周岁的学龄人口都纳入规划范围，这也许不是最经济的做法，但是可以保证提供充足的教育资源。

　　据此，本研究将小学入学年龄设定为6周岁，并根据我国现行学制，最终将小学、初中和高中的学龄人口分别设定为6-11岁、12-14岁和15-17岁。同时，根据新修订的《幼儿园工作规程》“幼儿园适龄幼儿一般为3周岁至6周岁”的规定，本研究将学前教育适龄儿童年龄段界定为3-6岁。

　　1.学前教育适龄入学儿童数变动的预测结果

　　一般而言，足月生产的孕期大约为280天，按照大月小月来计算为9个月零10天，而“全面二孩”政策从2016年1月1口起正式实施，符合“全面二孩”政策且愿意生育的夫妻有足够时间备孕且能在2016年内生产。因此，“全面二孩”政策将从2016年就开始发挥作用。所以，最早因“全面二孩”政策而出生的儿童将在2019年达到学前教育的入学年龄。

　　（1）低方案假设下的学前教育适龄入学儿童数预测结果

　　根据相关参数设定，计算预测得到低方案下学前教育学龄人口。

　　1.学前教育适龄入学人口变动的原因分析

　　根据前文的预测结果可以发现，“全面二孩”政策实施以后，从2019年开始，将开始迅速增多，低方案下到2023年达到一个最高点，中方案和高方案下到2023年达到最高点，之后又开始逐渐减少。可见，对学前教育而言，未来学龄人口的增长主要依靠实施“全面二孩”政策引起的人口生育增量，并在短期内出现学龄人口规模扩大的现象。然而，从长期来看，“全面二孩”政策的作用依然无法扭转学前教育学龄人口减少的趋势。

　　2.义务教育学龄人口变动的原因分析

　　根据预测结果发现，小学学龄人口的变化趋势为从2019年开始上升，低方案下于2025年达到峰值，中方案和高方案下从2023年开始人口增加速度加快，于2028年达到峰值，随后逐渐下降；初中学龄人口的变化趋势为从2019年开始缓慢上升，中方案和高方案情况下于2028年至2031年上升速度加快，三种方案均于2031年达到最大值。之后不断下降。

　　对此，本研究认为该现象主要是由于由“全面二孩”政策新增的出生人口从2023年起陆续进入小学，因而在中、高方案下从2023年开始，小学在校学生数增加速度加快。到2028年“全面二孩”政策新增出生人口接受完小学教育进入初中学习开始又不断增加。需要说明的是，“全面二孩”政策实施后，将在短期内出现出生堆积，之后逐渐回落，所以小学在校学生人数和初中在校学生人数在达到峰值后又开始逐渐减少。

　　3.高中阶段学龄人口变动的原因分析

　　对高中教育阶段而言，未来20年学龄人口的变动受“全面二孩”政策作用的时间较短，仅在最后5年左右的时间开始受到影响，并出现短期内学龄人口规模迅速扩大的情况。不过，从长期来看，“全面二孩”政策的作用也无法扭转高中教育阶段学龄人口减少的趋势。2019年到2028年间，北京市西城区高中教育阶段的学龄人口规模并不因“全面二孩”政策而产生变动，但其变动趋势分为三个阶段:第一阶段从2019年到2020年，高中阶段学龄人口规模逐年缩小;第二阶段从2020年到2031年，高中阶段学龄人口规模逐年扩大。第三阶段从2031年到2034年，低方案下高中阶段学龄人口平缓扩大，中、高方案下高中阶段学龄人口迅速扩大，2034年之后高中阶段学龄人口再次开始缩减。对此，本研究认为第一阶段主要是由于独生子女政策导致2000年左右的出生人口减少，这部分出生人口在2016年左右开始进入高中阶段学习，引起高中学龄人口规模缩小。第二阶段主要是由我国第三次“婴儿潮”出生人口的子女在2019年左右逐步完成义务教育，进入高中阶段学习，以及“单独二孩”政策影响而引起的增长，导致高中学龄人口规模扩大。从2031年开始，由于“全面二孩”政策实施后，新增的出生人口开始进入高中阶段学习，再次引起高中学龄人口规模的迅速扩大，但由于“全面二孩”政策效果持续时间不长，无法扭转高中阶段学龄人口规模再次缩小的趋势。

　　基础教育战略规划的核心内容是科学合理配置基础教育资源，而在实际对教育资源进行配置时，主要参照与在校学生数挂钩的基础教育相关资源配置标准。因此，在校学生的数量和分布情况决定了基础教育资源配置的规模和比重。同时，由于教育资源配置涉及大量人力、财力、物力资源，同时由于部分教育资源补充和建设需要一定周期，如果盲目配置教育资源，就可能造成教育资源短缺或浪费。所以，在制定基础教育规划或配置基础教育资源时，必须对未来的基础教育在校学生数量和分布情况进行科学地把握。

　　在与北京市西城区教委的访谈中我们得到，西城区目前学前教育入园率为80%，为了应对“全面二孩”政策带来的学前教育需求增加的情况，计划在未来10年内加大投入，保持入园维持在80%以上，西城区小学、初中、高中入学率均已超过100%。因此，对在校学生数按照学前教育适龄入学人口的80%来设定，对于小学、初中、高中教育在校学生数按照适龄入学人口的100%来设定，以此为依据对未来基础教育资源的需求进行测算。

　　由于“全面二孩”政策的实施将直接影响未来我国的出生人口数量，而当这些出生人口逐渐进入学校时，就会影响到相关教育资源的需求和配置。因此，应对基础教育在校学生规模进行预测的基础上，进一步估算学前教育、义务教育、普通高中事业发展所需要的人力、财力、物力等教育资源，进而为“全面二孩”政策实施后的基础教育战略规划和教育资源配置提供分析基础。教育人力资源需求预测主要针对在不同人口预测方案下估计所需师资数量。教育财力资源需求的预测主要预测未来公共投入，即关注对公共财政预算学前教育经费支出需求的预测。

　　1.学前教育人力资源需求

　　教育部2013年发布的《幼儿园教职工配备标准(暂行)》(教师「2013]1号)规定:“全口制幼儿园每班30人，每班配备2名专任教师和1名保育员，或配备3名专任教师。”本研究按照国家规定全口制幼儿园每班30人，配备2名专任教师和1名保育员的配置标准，对学前教育师资需求量进行预测。（结果见表1）

　　年份2019 2020 2023 2023 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029

　　低方案下专职教师数1895 2038 2168 2075 1970 1856 1731 1593 1447 1304 1173

　　低方案下保育员数947 1019 1084 1037 985 928 866 796 724 652 587

　　中方案下专职教师数1895 2166 2398 2594 2462 2320 2164 1991 1809 1630 1466

　　中方案下保育员数947 1083 1199 1297 1231 1160 1082 996 905 815 733

　　高方案下专职教师数1895 2348 2752 3112 2954 2784 2597 2389 2171 1956 1760

　　高方案下保育员数947 1174 1376 1556 1477 1392 1298 1195 1085 978 880

　　（表1）

　　从表1可见，“全面二孩”政策实施之后，北京市西城区专职教师数和保育员数的需求按照先升后降的趋势进行变动。低方案下专职教师数需求以每年约130人的速度增长，至2023年达到峰值，峰值专职教师数需求为2168人。专职教师数需求于2024年回到2019年水平，随后以每年约130人的速度下降。低方案下保育员数需求以每年约70人的速度增长，至2023年达到峰值，峰值保育员数需求为1084人。保育员数需求于2024年回到2019年水平，随后以每年约70人的速度下降。中方案下专职教师数需求以每年约250人的速度增长，至2023年达到峰值，峰值专职教师数需求为2594人。专职教师数需求于2026年回到2019年水平，随后以每年约170人的速度下降。中方案下保育员数需求以每年约120人的速度增长，至2023年达到峰值，峰值保育员数需求为1297人。保育员数需求于2026年回到2019年水平，随后以每年约80人的速度下降。高方案下专职教师数需求以每年约400人的速度增长，至2023年达到峰值，峰值专职教师数需求为3112人，随后以每年约190人的速度下降。高方案下保育员数需求以每年约200人的速度增长，至2023年达到峰值，峰值保育员数需求为1556人。随后以每年约100人的速度下降。

　　总之，西城区学前教育人力资源需求因“全面二孩”政策不断增加，低方案下以2023年为分界点，中、高方案以2023年为分界点，之后需求量逐年减少。

　　2.初中教育人力资源需求

　　根据《中央编办、教育部、财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》(中央编办发「2014]72号)发布，将我国中小学教职工编制标准统一为：初中教职工与学生比为1:13.5、小学为1:19。据此对小学、初中教育人力资源需求进行分析。（结果见表2）

　　年份2019 2020 2023 2023 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035

　　低方案小学教职工数3028 3276 3502 3706 3822 3891 3916 3901 3846 3754 3514 3258 2994 2728 2471 2232 2019

　　低方案初中教职工数1339 1463 1612 1675 1987 2287 2585 2623 2640 2630 2755 2836 2880 2734 2576 2403 2210

　　中方案小学教职工数3028 3276 3502 3706 4001 4241 4427 4565 4654 4693 4392 4073 3742 3410 3089 2789 2523

　　中方案初中教职工数1339 1463 1612 1675 1987 2287 2585 2623 2640 2630 3007 3328 3600 3417 3221 3004 2763

　　高方案小学教职工数3028 3276 3502 3706 4180 4591 4939 5230 5461 5631 5270 4887 4491 4093 3707 3348 3028

　　高方案初中教职工数1339 1463 1612 1675 1987 2287 2585 2623 2640 2630 3258 3819 4319 4100 3864 3604 3316

　　（表2）

　　从表2可见，“全面二孩”政策实施之后，北京市西城区小学、初中教职工数的需求按照先升后降的趋势进行变动。低方案下小学教职工数需求以每年约150人的速度增长，至2025年达到峰值，峰值教职工数需求为3916人。教职工数需求于2031年回到2019年水平，随后以每年约250人的速度下降。低方案下初中教职工数需求以每年约130人的速度增长，至2031年达到峰值，峰值初中教职工数需求为2880人，随后以每年约170人的速度下降。中方案下专小学教职工数需求以每年约180人的速度增长，至2028年达到峰值，峰值教职工数需求为4693人。教职工数需求于2033年回到2019年水平，随后以每年约280人的速度下降。中方案下初中教职工数需求以每年约190人的速度增长，至2031年达到峰值，峰值初中教职工数需求为3600人，随后以每年约200人的速度下降。高方案下小学教职工数需求以每年约280人的速度增长，至2028年达到峰值，峰值专职教师数需求为5631人，小学教职工数需求至2035年回到2019年水平。高方案下初中教职工数需求以每年约250人的速度增长，至2031年达到峰值，峰值专职教师数需求为4319人，随后以每年约250人的速度下降。

　　3.高中教育人力资源需求

　　《中央编办、教育部、财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》(中央编办发「2014]72号)将高中教职工编制标准统一为高中教职工与学生比为1：12.5。“全面二孩”对高中入学人数的影响从2031年开始。据此对高中教育人力资源需求进行分析。(结果见表3)

　　2031年2032年2033年2034年2035年

　　低方案高中教职工数2840 2975 3062 3110 2952

　　中方案高中教职工数2840 3247 3594 3887 3690

　　高方案高中教职工数2840 3518 4125 4664 4428

　　（表3）

　　从表2可见，在2031年以前三种方案高中教职工数需求相同。从2032年开始，低方案高中教职工数需求以每年约90人的速度增长，到2034年达到峰值，当年高中教职工数需求为3110人，随后开始下降。中方案高中教职工数需求以每年约350人的速度增长，到2034年达到峰值，当年高中教职工数需求为3887人，随后开始下降。高方案高中教职工数需求以每年约600人的速度增长，到2034年达到峰值，当年高中教职工数需求为4664人，随后开始下降。

　　(二)基于学龄人口变动预测的基础教育经费需求测算

　　考虑到GDP增长和通货膨胀等因素，每年各地区的生均教育财政支出都会有一定程度的增长。根据北京市西城区教委得到的数据，2017年度，北京市西城区学前教育生均教育公共支出为26049元，比上年增长7%。小学教育生均教育公共支出20793元，比上年增长8.5%。初中教育生均教育公共支出48516元，比上年增长12.5%。高中教育生均55802元，比上年增长20%，近5年，学前教育生均教育公共支出的年均增长率约为7%，小学教育生均教育公共支出年均增长率为8.5%，初中教育生均教育公共支出年均增长率约为12%，高中教育生均教育公共支出年均增长率约为15%。假设未来经济增长平稳，保持目前水平，各教育阶段的生均教育公共支出增长率保持不变，计算得出各年度分教育阶段的教育公共支出数量。

　　1.学前教育财政资源需求

　　按照2017年学前教育生均教育公共支出为26049元的数据，假设年均增长率为7%，结合高中低方案对学前教育适龄入学儿童人口的预测结果，得到各年度财政资源的需求。（结果见表4）

　　学前教育财政资源需求

　　（单位：万元）低方案下学前教育财政资源需求中方案下学前教育财政资源需求高方案下学前教育财政资源需求

　　2019年84768.9 84768.9 84768.9

　　2020年97569.9 103699.3 112379.0

　　2023年111040.2 122802.2 140958.8

　　2023年113709.8 142130.7 170554.5

　　2023年115496.1 144355.3 173230.1

　　2024年116473.4 145575.9 174688.4

　　2025年116223.1 145278.9 174323.9

　　2026年114416.9 143027.9 171619.6

　　2027年111226.8 139048.8 166854.5

　　2028年107261.8 134070.7 160901.5

　　2029年103262.2 129005.0 154888.6

　　（表4）

　　根据表4的结果显示，到2019年全面二孩政策开始影响学前教育财政资源需求，由于学前教育入学人数增长较多，加上生均教育支出的增长，2019年三种方案下的学前教育资源需求均已达到85000万元左右，随后学前教育财政资源需求逐年增加。低方案下平均每年财政需求增长6300万元左右，并于2024年达到峰值，当年学前教育财政需求为116473.4万元，随后虽然入学人数下降，但有缘生均教育支出的增长，财政需求缓慢回落。中方案下平均每年财政需求增长12000万元左右，并于2024年达到峰值，当年学前教育财政需求为145575.9万元，随后财政需求缓慢回落。高方案下平均每年财政需求增长18000万元左右，并于2024年达到峰值，当年学前教育财政需求为174688.4万元，随后财政需求缓慢回落。

　　2.义务教育财政资源需求

　　按照2017年小学教育生均教育公共支出为20793元的数据，假设年均增长率为12%，结合高中低方案对小学教育适龄入学儿童人口的预测结果，得到各年度财政资源的需求。（结果见表5）

　　小学教育财政需求

　　（单位：万元）低方案小学财政需求中方案小学财政需求高方案小学财政需求

　　2019年140819.5 140819.5 140819.5

　　2020年165308.9 165308.9 165308.9

　　2023年191725.1 191725.1 191725.1

　　2023年220171.5 220171.5 220171.5

　　2023年246335.6 257862.7 269386.3

　　2024年295267.9 321792.7 348321.6

　　2025年273840.4 309609.0 345384.9

　　2026年295978.7 346384.7 396798.8

　　2027年316656.6 383111.1 449557.0

　　2028年335340.5 419173.3 502973.2

　　2029年340538.6 425687.3 510795.2

　　2030年342620.3 428298.9 513938.7

　　2031年341568.6 426981.7 512388.9

　　2032年337719.3 422170.3 506627.8

　　2033年331893.0 414869.8 497889.0

　　2034年325244.0 406507.1 487877.5

　　2035年319211.1 398926.5 478783.3

　　(表5)

　　根据表5的结果显示，到2023年全面二孩政策开始影响小学教育财政资源需求。低方案下小学教育从2019年开始平均每年财政需求增长18300万元左右，并于2030年达到峰值，当年小学教育财政需求为342620.3万元，随后虽然生均财政投入持续增加，但由于入学人口数的下降，财政需求缓慢回落。中方案下每年财政需求增长26100万元左右，并于2030年达到峰值，当年小学教育财政需求为428298.9万元，随后财政需求缓慢回落。高方案下每年财政需求增长33800万元左右，并于2031年达到峰值，当年小学教育财政需求为513938.7万元，随后财政需求缓慢回落。

　　按照2017年初中教育生均教育公共支出为48516元的数据，假设年均增长率为12%，结合高中低方案对初中教育适龄入学儿童人口的预测结果，得到各年度财政资源的需求。（结果见表6）

　　初中教育财政需求

　　（单位：万元）低方案初中教育财政需求中方案初中教育财政需求高方案初中教育财政需求

　　2019年109996.6 109996.6 109996.6

　　2020年130380.2 130380.2 130380.2

　　2023年155934.8 155934.8 155934.8

　　2023年175781.1 175781.1 175781.1

　　2023年245432.6 245432.6 245432.6

　　2024年260448.0 260448.0 260448.0

　　2025年319364.4 319364.4 319364.4

　　2026年351544.3 351544.3 351544.3

　　2027年383914.1 383914.1 383914.1

　　2028年414992.3 414992.3 414992.3

　　2029年471686.7 514768.0 557823.8

　　2030年526778.6 618145.8 709499.3

　　2031年580452.9 725510.2 870522.7

　　2032年597831.3 747248.6 896601.2

　　2033年611298.7 764136.6 916833.8

　　2034年618502.8 773252.4 927811.4

　　2035年617383.7 771900.3 926251.4

　　(表6)

　　根据表6的结果显示，到2025年全面二孩政策开始影响初中教育财政资源需求。由于生均教育支出的增长加上“全面二孩”政策的影响，低方案下初中教育从2019年开始财政需求逐渐增长，于2034年达到峰值，当年初中教育财政需求为618502.8万元，随后虽然生均财政投入持续增加，但由于入学人口数的下降，财政需求缓慢回落。中方案下初中教育财政需求于2034年达到峰值，当年初中教育财政需求为771900.3万元，随后财政需求开始回落。高方案下初中教育财政需求于2034年达到峰值，当年初中教育财政需求为926251.4万元，随后财政需求开始回落。

　　3.高中教育财政资源需求

　　按照2017年高中教育生均教育公共支出为55802元的数据，假设年均增长率为15%，结合高中低方案对小学教育适龄入学儿童人口的预测结果，得到各年度财政资源的需求。（结果见表7）

　　高中教育财政需求

　　（单位：万元）低方案高中教育财政需求中方案高中教育财政需求高方案高中教育财政需求

　　2019年124512.0 124512.0 124512.0

　　2020年137332.9 137332.9 137332.9

　　2023年165272.2 165272.2 165272.2

　　2023年202835.7 202835.7 202835.7

　　2023年254829.1 254829.1 254829.1

　　2024年323037.2 323037.2 323037.2

　　2025年385968.1 385968.1 385968.1

　　2026年526448.5 526448.5 526448.5

　　2027年697047.6 697047.6 697047.6

　　2028年905916.9 905916.9 905916.9

　　2029年1056941.1 1056941.1 1056941.1

　　2030年1223413.4 1223413.4 1223413.4

　　2031年1401674.0 1401674.0 1401674.0

　　2032年1688616.5 1842816.4 1996970.9

　　2033年1998825.8 2345548.6 2692167.0

　　2034年2334439.4 2917824.0 3501028.5

　　2035年2548286.0 3185271.2 3821911.1

　　（表7）

　　根据表7的结果显示，到2030年全面二孩政策开始影响高中教育财政资源需求。在适龄入学人口的2034年，低方案下高中教育财政需求达到2334439.4万元，中方案下高中教育财政需求达到2917824.0万元，高方案下高中教育财政需求达到3501028.5万元，随后虽然适龄入学人口下降，但由于生均财政投入的增加，高中教育财政需求的增长态势仍将持续一段时间，但增长趋势放缓。

　　在分析“全面二孩”政策下基础教育资源供需情况时，将根据西城区教委、统计局的数据分别对基础教育各阶段的学位情况、教职工的供需情况、教育财政支出情况逐一进行分析。

　　1.基础教育学位供需分析

　　从学前教育阶段来看，2017年西城区幼儿园学位共有21398个。根据前文分析的数据，“全面二孩”政策开始影响学前教育的2019年，适龄入学儿童数将达到35530人，按照80%的入园率进行计算，学前教育学位需求数将达到28424人，与当前水平相比较缺口数在7000人左右。考虑到西城区目前为了解决幼儿园学位不足的问题采取了小班只上半天的政策，学位的不足还将进一步扩大。分低、中、高三种方案进行比较。低方案下学前教育学位需求在2023年达到峰值，峰值学位需求为32520人，需要到2023年增加约11000个学位，到2028年，学前教育学位需求将回复到当前的水平，并在之后的时间内持续下降。中方案下学前教育学位需求在2023年达到峰值，峰值学位需求为35965人，需要到2023年增加约14000个学位，到2029年，学前教育学位需求将回复到当前的水平，并在之后的时间内持续下降。高方案下学前教育学位需求在2023年达到峰值，峰值学位需求为46683人需要到2023年增加约24000个学位，随后学位需求逐年下降，到2029年，学前教育学位需求还有26401人。

　　从小学教育阶段来看，2017年西城区小学学位共有77537个。根据前文分析的数据，2019年小学教育适龄入学人口数为57538人，至2023年“全面二孩”政策开始影响小学入学人数，2023年小学适龄入学人口数为70420人。目前学位数可以满足入学需求，之后由于“全面二孩”政策，入学人数大量增加。分低、中、高三种方案来看，低方案下小学适龄入学人数于2025年达到峰值，2025年学位需求为74400个，目前学位数足以满足全区的需求。中方案下小学适龄入学人数于2028年达到峰值，2028年学位需求为89162个，学位数将存在11600个左右的缺口。高方案下小学适龄入学人数于2028年达到峰值，2028年学位需求为106987个，学位数将存在29400个左右的缺口。学位需求在达到峰值之后，都将开始不同程度的下降。

　　从初中阶段来看，2017年西城区初中学位共有24971个。根据前文分析的数据，2019年初中教育适龄入学人口数为18074人，学位数足以满足全区初中生的入学需求。但从2023年开始，初中适龄入学人口数将增至26820人，届时初中学位数将开始出现缺口。从2028年开始“全面二孩”政策开始影响初中入学人数。分低、中、高三种方案来看，低方案下初中适龄入学人数于2031年达到峰值，2031年学位需求为38879个，学位需求将出现14000个左右的缺口。中方案下初中适龄入学人数于2031年达到峰值，2031年学位需求为48595个，学位需求将出现23600个左右的缺口。高方案下初中适龄入学人数于2031年达到峰值，2031年学位需求为58308个，学位数将存在33300个左右的缺口。

　　从高中阶段来看，2017年西城区高中学位共有20035个。根据前文分析的数据，2019年高中教育适龄入学人口数为16872人，学位数足以满足全区高中生的入学需求。但从2024年开始，高中适龄入学人口数将增至21763人，届时高中学位数将开始出现缺口。从2031年开始“全面二孩”政策开始影响高中入学人数。分低、中、高三种方案来看，低方案下高中适龄入学人数于2034年达到峰值，2034年学位需求为38875个，学位需求将出现19000个左右的缺口。中方案下高中适龄入学人数于2034年达到峰值，2034年学位需求为48590个，学位需求将出现28000个左右的缺口。高方案下高中适龄入学人数于2034年达到峰值，2031年学位需求为58302个，学位数将存在38300个左右的缺口。

　　2.基础教育教职工供需分析

　　从学前教育阶段来看，2017年西城区幼儿园共有专职教师2114人、保育员1052人。根据前文分析的数据，2019年专职教师数和保育员数足以满足幼儿的需求。但因“全面二孩”政策的影响，低方案下专职教师峰值需求为2168人，保育员峰值需求为1084人，目前的专职教师和保育员水平基本可以满足需求，但仍存在少量缺口。中方案下专职教师峰值需求为2594人，保育员峰值需求为1297人，分别存在480人和245人的缺口。高方案下专职教师峰值需求为3112人，保育员峰值需求为1556人，分别存在998人和504人的缺口。

　　从小学教育阶段来看，2017年西城区小学共有教职工5624人。根据前文分析的数据，低方案小学教职工峰值需求为3916人，中方案下小学教职工峰值需求为4693人，高方案下小学教职工峰值需求为5631人。可见低方案和中方案下，西城区小学教职工数均可满足需求，仅在高方案下可能于峰值存在一定缺口。

　　从初中教育阶段来看，2017年西城区初中共有教职工3641人。根据前文分析的数据，低方案初中教职工峰值需求为2880人，中方案下初中教职工峰值需求为3600人，高方案下初中教职工峰值需求为4319人。可见低方案和中方案下，西城区初中教职工数均可满足需求，高方案下会有一定缺口，峰值缺口数为678人。

　　从高中教育阶段来看，2017年西城区高中共有教职工4855人。根据前文分析的数据，低方案高中教职工峰值需求为3110人，中方案下小学教职工峰值需求为3887人，高方案下小学教职工峰值需求为4664人。可见低方案、中方案和高方案下，西城区高中教职工数均可满足需求。

　　3.基础财政资源供需分析

　　从学前教育阶段来看，2017年西城区学前教育支出为55815万元。根据前文分析的数据，到2019年学前教育支出需求为84768.9万元。低方案下学前教育支出需求在2024年达到峰值，峰值为116473.4万元，年均增长需达到8665万元以上。中方案下学前教育支出需求在2024年达到峰值，峰值为145575.9万元，年均增长需达到12822万元以上。高方案下学前教育支出需求在2024年达到峰值，峰值为174688万元，年均增长需达到16981万元以上。

　　从小学教育阶段来看，2017年西城区小学教育支出为159556万元。根据前文分析的数据，到2019年小学教育支出需求为140819.5万元，目前财政支出水平可以满足需求。低方案下小学教育支出需求在2030年达到峰值，峰值为342620.3万元，年均增长需达到14081万元以上。中方案下小学教育支出需求在2030年达到峰值，峰值为428298.9万元，年均增长需达到20672万元以上。高方案下小学教育支出需求在2030年达到峰值，峰值为513938.7万元，年均增长需达到27260万元以上。

　　从初中教育阶段来看，2017年西城区小学教育支出为121149万元。根据前文分析的数据，到2019年初中教育支出需求为109996.6万元，目前财政支出水平可以满足需求。低方案下初中教育支出需求在2034年达到峰值，峰值为618502.8万元，年均增长需达到29256万元以上。中方案下初中教育支出需求在2034年达到峰值，峰值为773252.4万元，年均增长需达到38359万元以上。高方案下初中教育支出需求在2034年达到峰值，峰值为927811.4万元，年均增长需达到47450万元以上。

　　从高中教育阶段来看，2017年西城区高中教育支出为131799万元。根据前文分析的数据，到2019年高中教育支出需求为124512万元，目前财政支出水平可以满足需求。2031年开始“全面二孩”政策影响下每年的财政需求增长量上升，虽然2035年开始高中入学人数开始下降，但由于生均财政投入的增长，总体高中教育财政资金的需求还将持续增长一段时间。低方案下高中教育支出需求在2035年达到2548286万元，年均增长需达到134249万元以上。中方案下高中教育支出需求在2035年达到3185271万元，年均增长需达到168637万元以上。高方案下高中教育支出需求在2035年达到3821911.1万元，年均增长需达到205006万元以上。

　　生育政策调整会对教育领域产生深远的影响，直接关系着教育招生规模大小，进而影响教育资源的配置。所以，“全面二孩”政策的实施，对未来北京市西城区基础教育发展具有重要意义，必须将其看作基础教育战略规划的重要影响因素。在上述人口预测和资源需求相关研究的基础上，本研究进一步对2019年到2035年北京市西城区基础教育事业发展和教育资源配置中呈现出的特点和存在的部分问题进行总结和说明，并结合我国基础教育发展的实际情况，提出针对性的政策建议。

　　通过对北京市西城区基础教育资源需求预测结果和教育资源供需差的分析，本研究发现“全面二孩”政策实施以后，未来西城区基础教育资源配置需要注意以下问题。

　　1.“全面二孩”政策引起基础教育各学段学生规模短期扩大

　　根据前文的预测数据可知，“全面二孩”政策实施以后，分别从2019年、2023年、2028年和2031年开始对学前、小学、初中和普通高中的招生规模产生影响。低方案下学前教育、小学教育、初中教育和普通高中教育的在校人数分别于2023年、2025年、2031年以及2034年达到最大规模。中方案下学前教育、小学教育、初中教育和普通高中教育的在校人数分别于2023年、2028年、2031年以及2034年达到最大规模。高方案下学前教育、小学教育、初中教育和普通高中教育的在校人数分别于2023年、2028年、2031年以及2034年达到最大规模。与西城区2017年基础教育在校学生数据相比，各方案各阶段都将出现不同程度的学位短缺。

　　通过前文的分析可知，在基础教育各学段中，“全面二孩”政策的实施，对学前阶段和初中阶段的在校学生规模影响最为明显，对小学阶段和高中阶段的影响较小或者相对滞后。同时，当基础教育各学段的在校学生规模达到最高峰值后，均开始出现回落，各学段在校学生数不断减少。这表明“全面二孩”政策的实施，在一段时期内会推动基础教育各学段在校学生规模的扩大，但政策作用不是长期性的。从长期的变化情况来看，由于“独生子女”政策的惯性作用，“全面二孩”政策无法彻底扭转基础教育在校学生规模缩小的趋势。

　　2.“全面二孩”政策下基础教育各学段经费需求将持续增长

　　根据预测，“全面二孩”政策实施以后，随着我国经济发展水平的提升和通货膨胀等因素，低方案下整个西城区的基础教育的公共财政预算事业费需求将在到2025年提升至大约1095396万元，在2017年的基础上年均增幅约为29%；中方案下整个西城区的基础教育的公共财政预算事业费需求将在到2025年提升至大约1160220.4万元，在2017年的基础上年均增幅约为31%；高方案下整个西城区的基础教育的公共财政预算事业费需求将在到2025年提升至大约1225041.3万元，在2017年的基础上年均增幅约为33%。从前文分阶段的财政需求上来看，“全面二孩”政策实施后，我国基础教育各学段的公共财政预算事业费支出需求将逐年攀升。

　　3.“全面二孩”政策实施后学前教育资源不足问题十分突出

　　本身西城区幼儿园入园率就较高（为80%），高于北京市以及全国水平，“全面二孩”政策带来的新增学龄人口，未来西城区学前教育的入园儿童和在园幼儿规模都将不断扩大。根据预测，“全面二孩”开始产生影响的2019年，幼儿园学位数就开始出现短缺，学位数缺口达7000人左右。低方案下学前教育峰值学位缺口在11000个左右，中方案下学前教育峰值学位需缺口在14000个左右，高方案下学前教育峰值学位缺口在24000个左右。

　　专职教师和保育员方面，由于西城区教育资源较为丰富，幼儿园专职教师数和保育员数远高于国家规定的水平，因此在低方案下西城区幼儿园专职教师数和保育员数基本可以满足需求。但由于入学人数的增加，对教育资源进行了稀释，如不随着入园人数的增加提升师资力量，西城区学前教育的质量存在下降的风险。中方案和高方案下由于出生儿童数量的进一步增加，西城区幼儿园专职教师数和保育员数在入园峰值时期都将存在一定的短缺现象。

　　显而易见，“全面二孩”政策实施以后，学前教育资源不足的问题非常突出。同时，由于“全面二孩”政策新增的出生人口，在2019年以后就面临进入学前教育阶段。所以，学前教育面临的压力是基础教育中最紧迫和急切的，必须密切关注未来几年西城区出生人口的变化情况，做好学前教育阶段的应对措施。

　　4.“全面二孩”政策实施后小学教育受影响最小

　　目前西城区小学学位数量为77537个，低方案下可以满足全区的入学需求，中、高方案下会在高峰期出现一定的缺口。从教职工数量上来看，目前西城区小学共有教职工5624人。低方案和中方案下都可以满足全区的教育需求，仅在高方案下会出现少量缺口。但同样的，入学人数的增加意味着教学资源的稀释，对小学的教育质量也会产生一定影响。

　　在前文研究的基础上，本研究认为在“全面二孩”政策实施的背景下，国家可以采取如下措施应对基础教育在校学生变动和教育资源需求变动的情况。

　　基础教育的科学发展首要解决的就是学位的供给需求问题，而学位覆盖率把握与人口政策下学龄人口和配套资源需求的预测密不可分。“全面二孩”政策落地后，虽然中国人口生育率能否回升到预期水平依然是未知数，尤其是像北京这样长期以来保持极低生育率的城市，低方案的预测结果有可能符合其未来新生人口的发展走势，但从长远来看中、高方案可能更符合中国的实际需求，根据需求跟进配套改革无疑是必要的。总的来说，无论参照何种方案，都会呈现前期快速增长、后期平稳回落的发展态势。

　　目前，还没有专门针对“全面二孩”政策下各地区基础教育适龄人口的预测性研究，己有基础教育阶段人口预测主要是针对政策前全国城乡基础教育适龄人口的预测，或是针对“单独二孩”政策下的基础教育适龄人口预测。对于基础教育的长足发展，首先必须准确把握和合理调整“全面二孩”政策下的学位需量，因此对学龄前人口的预测有必要采取配套监控机制。同时，对应人口变化所带来的学前教育资源需求必须得到有力回应。未来，西城区基础教育资源需求的变化情况基本与人口变化的情况相一致，呈现出先增长后下降的趋势，无论哪种资源需求预测方案，前期较现有水平都会出现大幅的扩增。面对北京“全面二孩”政策下的基础教育各阶段适龄人口增长可能会对其学教育服务所造成的压力，新增在校学生的基础教育需求对未来基础教育的发展规划提出了更高要求，函需建立学前教育资源预测系统，进一步完善物力、人力和财力资源的配置，依据基础教育各阶段适龄人口的变化情况，扩大基础教育资源总量，提高基础教育资源质量。

　　1.收集人口信息动态分析和预测变化，建立人口监测系统和预警机制

　　虽然“全面二孩”政策下基础教育各阶段适龄入学人口的增长会出现小高峰，但是高峰过后平稳回落，即人口政策调整下的适龄入学人口并不是一直处于增长状态的，而学位数的调整需要对学龄前人口变化趋势进行实时监控和科学预测，这对及早合理配置基础教育资源与提高生源和学位的匹配度具有重要意义。

　　为了监测“全面二孩”政策下基础教育各阶段适龄入学人口的变动及其入学情况，掌握人口和教育资源现状显得十分重要。首先，基于普查和平时的抽查工作，收集基础教育学龄人口和基础教育资源存量信息，包括育龄家庭数量、现存子女数量、幼儿出生年月、户口性质、居住区域、入学情况、基础教育资源存量(包括物力、人力和财力资源)和幼儿园布局等信息。同时，在总体学龄人口监测系统内应专门设立政策目标家庭信息的实时监测项目，根据以上检测指标跟踪人口变化情况，并按月和季度公布和上报数据。此外，还需要定期检查和补登遗漏的学龄人口和资源信息。

　　2.建立教育资源需求预测系统和及时调整机制，灵活调配和合理优化教育资源

　　在了解人口变化的基础上，进一步重视教育资源存量及其与人口的匹配度。这就需要对配套学前教育资源有着准确的定位和管理，并建立基础教育资源需求的预测、管理和调整机制。比如学前教育方面，北京市西城区的幼儿园入园率为80%。如果根据国家政策的要求，入园率需要进一步提高，那么“全面二孩”政策落地后，入园人数规模也会相应发生变化，而学位数需求极可能不同于政策调整前的情况。因此，对基础教育资源需求的科学测算显得非常重要。为了建立这样的预测系统和调整机制，首先应保证基础数据获取和更新的及时性与质量，这是进行预测和提供决策依据的基础。同时，预测方法和工具最好是被反复检验、相对科学的。需要考虑误差，通过设置估计的区间满足研究和科学决策的需求。任何预测结果都需要基于实际情况和变化作出相应调整，在合理配置教育资源时需要综合考虑现有存量和预测变量之间的关系，即结合实际对资源配置进行调整和优化。应建立教育资源的调整机制，通过基础教育各阶段适龄人口与教育资源的协调配套技术，计算协调度，通过纳入物力、人力和财力等数据，促进基础教育适龄人口教育资源信息的即时获取与调整。

　　3.依据未来基础教育适龄人口需求变量，合理调整基础教育资源总量和质量

　　在“全面二孩”政策下，对基础教育资源的需求呈现先较快增长后平稳回落的态势，未来北京现有基础教育资源都难以满足届时的需要，而此后逐渐出现资源过剩现象。一方面，在优化己有基础教育资源结构的基础上，对于不能满足新增人口需要的部分，应该增加配套资源总量的供给；另一方面，为了充分使用现有资源和避免后期可能引发的资源浪费，需要调整配套资源结构，促进基础教育内涵式发展，并考虑学生规模缩减后如何处理余量资源的问题。

　　继续加大XX投入并健全合理分担机制重视财政投入总量和效益。根据前文的分析，“全面二孩”政策实施以后，低方案下整个西城区的基础教育的公共财政预算事业费需求将在到2025年达到1095396万元，与2017年相比增加约1.34倍；中方案下整个西城区的基础教育的公共财政预算事业费需求将在到2025年达到1160220.4万元，与2017年相比增加约1.48倍；高方案下整个西城区的基础教育的公共财政预算事业费需求将在到2025年达到1225041.3万元，与2017年相比增加1.62倍。相当于6年以后，西城区基础教育的公共财政预算支出至少达到现在的两倍以上。虽然西城区经济发达，XX财务状况较好，但大幅增加的基础教育经费支出对西城区的财政依然是个巨大压力。同时，随着经济社会发展，国民对优质教育和多样化教育的需求逐渐增加，势必会对公办基础教育提出更大的希望和要求。

　　随着“二孩时代”的到来，基础教育公共财政投入难以满足未来新增学前适龄人口所带来的需求。因减少XX对基础教育的投入所带来的贫困代际传递将难以弥补，而完全依靠公共财政保障基础教育经费是不现实的。因此，科学测算XX在发展学前教育中所应承担的财政投入责任是十分必要的。同时，完善XX投入、社会举办者投入、家庭合理分担的投入机制，以XX财政投入发挥主渠道作用，引导家庭、社会等多元渠道的投入，使家庭承担合理成本，鼓励社会捐资或投资办幼儿园，扩大基础教育的投入总量。随着后期基础教育适龄人口数量的回落，投入需求量依然稳定在较高水平，在保证足量投入的同时应兼顾投入质量，根据基础教育适龄人口和教育资源需求的变化灵活调整，定期交由第三方评价机构进行财政核算和效益评估，在扩大投入总量和实现投入效益之间实现动态平衡。

　　此外，由于学前教育受“全面二孩”政策影响最为紧迫，在学前教育方面，应平衡公共财政对公民办幼儿园的扶持力度，制定相应办园标准，对满足条件的民办园给予与公办园同样的财政资助，以便整合公民办学前教育资源，提高资源存量和质量。

　　明确政策作用时限，理性扩充学前教育资源。由于“全面二孩”政策新增的出生人口，在2019年以后就面临进入学前教育阶段。所以，学前教育面临的压力是基础教育中最紧迫和急切的，必须密切关注未来几年我国出生人口的变化情况，做好学前教育阶段的应对措施。在基础教育所有学段中，学前教育的基础相对薄弱。根据预测显示，低方案下2023年是学前教育办学压力最大的一年，需要增加11000个幼儿园学位，并补充一定的教师和保育员以保证教学质量；中方案下2023年是学前教育办学压力最大的一年，需要增加14000个幼儿园学位，并至少补充480人左右的专职教师和240人左右的保育员；高方案下2023年是学前教育办学压力最大的一年，需要增加24000个幼儿园学位，并至少补充1000人左右的专职教师和500人左右的保育员。因此，在学前教育入学高峰期到来之前时间里，应该在保证质量的前提下，积极扩充学前教育资源，提高学前教育容纳能力与教育服务能力，保障适龄儿童入学权利和入学机会。在2023年之后，由于“全面二孩”政策出现的适龄儿童高峰已经从学前教育转移到义务教育阶段，所以就不应再继续盲目扩充学前教育资源，而是以提高学前教育办学质量为侧重点，推动学前教育内涵式发展。并且，还可以采取教师交流支援的形式，利用西城区的教育资源优势带动北京市其他区县学前教育的发展

　　同时，即使在2023年前需要扩大学前教育资源，但也应保持理性，不能盲目。因为“全面二孩”政策的施行是为了缓解当前我国低生育率、少子化等人口突出问题，这些问题也直接影响到了教育领域。从近年来我国教育统计数据来看，义务教育阶段的学生数的确在逐年减少。同时，“全面二孩”政策对教育的影响是有先后顺序的，也就是说，当“全面二孩”政策影响学前教育的时候，义务教育却面临着学生人数减少所引起的教育资源过剩问题。因此，在“全面二孩”政策实施背景下，的确需要扩大学前教育资源，提高学前教育承载能力，但为了应对“全面二孩”政策短期内带来的冲击，还可以从教育全局出发，整合其他学段的教育资源，共同分担“全面二孩”政策带来的影响。

　　另外，教师不足问题相比学前教育园舍不够和经费不够等问题，更应受到重视。原因在于，园舍建筑不足或者经费不足等问题出现之后，可以加大投入，在短期内就可以得到补充，但教师的培养和补充并非一朝一夕就能完成。目前，各大专院校的学前教育招生量严重不足。为了补齐专任教师数量，一方面，扩大师范院校学前教育专业的招生规模，并通过小学教师转岗、放宽专业限制(但仅限于教育类专业)等方式壮大教师队伍。另一方面，更要重视师资培养质量，因为“一个幼儿园的教育质量基本上可以全等于这个幼儿园的教师水平和质量”。基于此，在职前培养上，提高师范生待遇和准入门槛；在职后发展上，政策扶持教师追求更高学历和专业培训；同时，完善绩效考核和末位淘汰制，激励新旧教师不断学习和反思教学实践，为“二孩时代”下的在园幼儿提供质量兼备的师资力量。学前教育教师的整个培养过程大约需要3-4年时间(专科3年，本科4年)。所以，目前扩大学前教育师资培养规模是必要的，而在学前教育师资培养速度不足以满足学前教育需求的情况下，还可以发挥“实习支教”的作用，多种形式补充学前教育师资，缓解学前教育师资不足问题。

　　提高质量，加强中小学教师队伍建设。根据预测，西城区现有的教师队伍编制规模已经基本足够应对“全面二孩”政策带来的影响。那么，在保持现有教师规模稳定的前提下，中小学教师如何更好地适应和满足学生个性化、多样化的教育需求，就成为未来我国基础教育教师队伍建设需要重点关注的问题。其中，提高教师质量，促进中小学教师队伍的内涵式发展是目的，也是整个基础教育教师队伍建设和改革的方向。为了实现这一目标，关键在于加强中小学教师队伍的供给侧改革，充分考虑学生和家长等“需求侧”的需要，从中小学教师的培养和培训着力，培养和建设更能适应时代发展的高水平教师队伍。

　　“全面二孩”政策正式实施，对我国经济社会各领域的发展都影响深远。对基础教育而言，“全面二孩”政策的实施直接关系着我国基础教育受教育者规模的变动，以及如何进行教育资源的配置以应对这些变动等问题。己有基础教育阶段人口预测主要是针对政策前全国城乡基础教育适龄人口的预测，或是针对“单独二孩”政策下的基础教育适龄人口预测，而各地区有不同的情况，针对地区的人口特征和基础教育资源情况进行分析预测并提出改进方案很有必要。因此，本研究借鉴人口学中的人口预测原理和方法，对“全面二孩”政策实施后北京市西城区应如何进行基础教育的战略规划进行研究，主要对到2035年我国基础教育的学龄人口、在校学生规模和所需的教育资源进行了预测，并据此提出基础教育发展规划中应注意的问题和相应政策建议。

　　通过预测，本研究发现，“全面二孩”政策会逐渐引起基础教育不同学段的学龄人口快速增加，但是影响时间是短期的，随着历史堆积出生人口的逐渐释放，基础教育在校学生规模达到峰值后又会逐渐回落。在对基础教育资源需求进行预测后，本研究发现学前教育资源的确存在巨大的缺口，需要尽快进行理性的规划配置。同时，西城区虽然义务教育和普通高中的现有教育资源规模已经基本足够应对“全面二孩”政策，但资金需求量和学位数依然需要大量增长，因此应该将重心放在如何提高质量，如何进行供给侧改革，以推动基础教育内涵式发展上。

　　在研究中，人口预测使用的基础数据的完整性和准确性至关重要，而本研究中使用的2010年全国第六次人口普查中北京市西城区的统计数据，由于官方未做任何误差校正，存在一定的人口漏登现象，并且由于机械增长率较低，没有把人口的机械增长率纳入到考虑范围。同时，人口预测无法完全考虑到实际中影响人口变动的所有因素，相关参数设定只是在理想模型中进行演算。所以，人口预测出的数据难免出现挂一漏万的问题，因而预测结果仅能从趋势变化上进行总体把握和参考，在具体规划中必须结合实际变化情况进行不断的修正和调整。

　　另外，教育资源中，人力、财力、物力资源相关的配置指标非常复杂，本研究仅分别选择了具有代表性的指标，在后续研究中，可以对教育资源指标进行丰富和细化，以便更加全面和细致地把握教育资源配置状况。